乡镇机构改革要从体制上动大手术
陈前金
胡锦涛总书记在十七大报告中指出:“解决好农业、农村、农民问题,事关全面建设小康社会大局,必须始终作为全党工作的重中之重。要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会一体化新格局。”当前,各地正在进行乡镇机构改革试点工作。笔者认为,在乡镇机构改革中,要认真贯彻十七大精神,从体制上动大手术,将乡镇机构改革延伸为乡村机构改革,着力克服乡村机构设置中存在的弊端。通过改革,完善乡村行政管理体系,夯实政权基础,坚持依法行政,提高工作效率,促进农村社会进步和经济发展。
一、当前乡村机构设置中存在的问题
(一)机构臃肿,人浮于事
世界各国,绝大多数国家,只有中央、省、县三级政府。而我国却有中央、省、地(市)、县、乡(镇)五级政府。乡镇一级,党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外,还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇企业办公室、文化站、广播电视站等七站八所。造成乡镇机构臃肿,人浮于事。在乡镇政府机关,不要说办事员,仅这些组织的正副职领导干部就有好几十人。除党委、政府之外,其他组织大多数是一些虚设的机构,一年难得开展一两次活动。特别是一些站所,本来是一个人就可以干好的工作,安排了三、四个人。这些组织和站所的干部大多数时间过着“一杯茶、一支烟,一张报纸泡一天”的日子。不是这些干部不想做事,而是这样的体制安排使他们无事可做。
(二)政企不分,工作错位
乡镇政府延续人民公社的体制,政企不分现象十分严重。政府内设有专门管理乡镇企业的机构。乡镇企业的人事安排要经过乡镇党委、政府研究,企业大小问题要经过乡镇党委、政府决定。在一些地方,乡镇党委、政府的领导甚至直接干预、参与企业的经营活动。不仅造成乡镇政府工作严重错位,分散了政府的工作精力,同时造成严重的行政干预和腐败现象,制约了乡镇企业的发展,影响了市场的公平竞争。
(三)经济薄弱,供给困难
由于乡镇规模小,绝大多数乡镇是以农业经济为主的自然经济,主要收入为农民上交的农业税,经济实力十分薄弱。分税制实施以来,全国绝大多数乡镇完不成上级下达的财政收入任务,无法维持正常运转。有相当一部分乡镇靠乱收费、乱集资、乱摊派和借债度日,造成农民负担有增无减、干群关系恶化,耕地大量撂荒并拉下大批债务。据有关资料表明,截止2003年底,全国乡镇负债总额达到5000亿元,其中大部分是交税、买税、发工资、维持乡镇党政机关正常运转拉下的债务。
(四)村级管理,严重缺位
12亿多人口,9亿在农村,是我国的基本国情。农村地域辽阔,经济落后。居民居住分散、生活水平低、文化素质低、政策观念法制观念淡薄。农村治安情况复杂,工作难度大。然而,在行政村,却没有行政管理机构,没有行政管理人员,造成行政管理严重缺位。行政村大量的行政管理工作依靠村民委员会去做。根据法律规定,村民委员会是一个群众性的自治组织,不具备行政执法资格。让村民委员会做行政工作,不仅有悖法律规定,同时,使党的方针政策和国家的法律法令得不到及时贯彻和落实,矛盾得不到及时解决。在个别地方,村委会的领导权被一些地痞村霸和黑恶势力份子所篡夺,他们利用篡夺的权力,欺压百姓,侵吞集体资财和村民血汗。在一些大姓聚居的地方,村委会的领导权被封建宗族头目或他们的代理人所篡夺,小姓百姓和外籍人根本没有议事的资格和说话的余地。这些封建宗族势力的头目无视党纪国法,对抗政府指示,作威作福,借故挑起宗族械斗,制造流血事件。在一些农村,社会风气不正,打架斗殴,聚众赌博,封建迷信活动猖獗。农村中,盗窃、抢劫、杀人、放火、投毒、强奸、卖淫、嫖娼、拐卖妇女儿童、走私、制毒贩毒吸毒、私自制造倒卖武器弹药、围攻政府、枪杀公安干警及政府官员等恶性案件呈上升趋势。村级行政管理缺位严重影响了社会稳定和经济发展。
二、改革措施
(一)统筹城乡经济社会发展,统一城乡行政管理制度
取消乡镇政府,把乡镇政府改为乡镇办事处,建立一个简明高效的行政办事机构。我国《宪法》规定,乡镇政府为一级政府。与县以上各级政府相比,乡镇政府实际上不具备一级政府的职能:第一、乡镇政府没有人事权,乡镇干部归县委组织部、县人事局管理、任免和调动。第二、乡镇政府没有政策制定权。乡镇党委、政府只能贯彻上级党委、政府制定的政策,自己不能制定政策。第三、乡镇政府没有财权。虽然建立了乡镇财政,由于财力薄弱,无法养活自己。建立乡镇财政以来,绝大多数乡镇一直实行收入上交、支出下拨的财政体制。第四、乡镇规模小,绝大多数乡镇是以农业经济为主的自然经济,主要收入为农业税。农业税取消后,靠乡镇的收入养活不了自己。乡镇政府名为一级政府,实际上只是县级政府的派出机构。取消乡镇政府,把乡镇政府改为乡镇办事处是恢复其本来面目。
乡镇办事处设办公室1个,配主任1名,副主任2-3名(其中专职1名,兼职1-2名),文书(兼党委秘书)1名,财政、民政、武装、土地管理、计划生育干事各1名。乡镇办事处保留党委,书记由办事处主任兼任,副书记、委员分别由办事处党员副主任及行政村居民委员会党员主任兼任。乡镇不设人大主席团,不设政协、共青团、妇联、工会等人民群众团体组织专职机构和专职干部,只设联络小组,联络小组组长由县相关组织确定,由乡镇办事处正副主任或干部兼任。现乡镇政府内从事农林水技术工作的事业人员由县级主管部门收回集中管理使用。改革后,包括聘用的驾驶员、炊事员、服务员等勤杂人员,乡镇办事处一般控制在10人左右。
乡镇办事处的工作任务是:(1)传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规;(2)贯彻、落实县委、县政府交办的各项工作;(3)管理、指导行政村居民委员会的工作;(4)协助财政部门做好直接补贴农民工作;(5)协助民政部门做好困难群众的救助工作及烈军属、复员退伍军人的优抚工作;(6)协助治安部门调解民事纠纷,打击犯罪活动,维护一方太平;(7)协助兵役机关做好义务兵征集工作;(8)协助税务部门做好税收征管工作;(9)协助计划生育部门做好计划生育工作;(10)其他相关的行政工作。
(二)统一城乡行政管理体制,以行政村为单位设立居民委员会,选派行政干部到居民委员会为农村居民做好服务工作
居民委员会配主任1名,副主任1名,干事2-3名。包括炊事员一般控制在5人左右。行政村不配小车,不配驾驶员、服务员。居民委员会的工作任务是为农村居民提供一个安居落业的良好环境:(1)传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规。(2)贯彻、落实乡镇办事处交办的各项工作。(3)管理、指导居民小组的工作。(4)协助财政部门做好直接补贴农民工作。(5)协助民政部门做好困难群众的救助工作和烈军属、复员退伍军人的优抚工作。(6)协助治安部门做好调解民事纠纷,打击犯罪活动,维护一方太平。(7)协助兵役机关做好义务兵征集工作。(8)协助税务部门做好税收征管工作。(9)协助计划生育部门做好计划生育工作。(10)其他相关的行政工作。
(三)采取严格措施,实行政企分开
彻底打破政企合一的结构,把管理、经营企业的职能从乡镇办事处和行政村居民委员会分离出去。政企分开后,乡镇办事处和行政村居民委员会及其领导干部要严格做到“八不”:(1)不兼任企业的领导职务和“顾问”;(2)不任命企业的领导,企业的领导由企业聘任;(3)不安排企业员工,企业员工由企业聘用;(4)不参与、干预企业的经营决策和经营活动;(5)不为企业贷款、融资担保;(6)不向企业索要利润、上交款和其他各种名义的“服务费”,“赞助费”;(7)不创办、领办为个人或小集团谋取利益的“第三产业”和“示范基地”;(8)不承担企业的经营风险和亏损。
(四)保证财政供给,严格财经纪律
把乡镇办事处和行政村居民委员会的经费列入县级政府的财政预算。个人经费据实核定,公务费限额使用。乡镇办事处及行政村居民委员会的经费支出(包括勤杂人员的经费支出)是政府必须支付的行政成本,必须保证供给,不能只给政策不给经费。乡镇办事处和行政村居民委员会必须严格遵守财经纪律,不得突破财政预算,乱支乱用财政经费;不得挪用专项经费用于办公支出或其他项目的支出。乡镇办事处和行政村居民委员会不具备法人资格,不得向银行、单位或个人贷款用于发放工资或公务费、招待费等开支。
按照上述改革方案,一个辖10个行政村、3-4万人口的乡镇,乡村两级共需配备行政干部60人左右,约占辖区人口的1.6‰左右,低于国家行政人员占辖区人口2‰的规定。
三、妥善安置乡村干部是搞好乡村机构改革的关键
加强农村工作的领导, 是我们党的一个优良传统和重大原则,也是建设现代农业、推进社会主义新农村建设的根本保证。按照行政管理人员占辖区人口2‰的规定,全国乡村有9亿人口,需配备行政管理人员180万人。当前,我国乡村的行政管理干部不是多了,而是远远没有达到行政管理人员占辖区人口2‰的标准。乡村组织处在农村两个文明建设的最前列,处在农村各种矛盾的中心,乡村组织要把贯彻执行党的方针政策和国家的法律法规,维护一方太平,促进农村社会稳定和农业经济的发展放在一切工作的首位。在乡村机构改革中,要按照行政管理人员占辖区人口2‰的比例,配足乡村行政管理干部。要合理设置乡村行政机构,合理配置乡村行政管理资源,克服乡村行政管理中存在的“(乡级)有人没事做;(村级)有事没人做”的弊端。一是对现有乡镇干部进行整合,不论是行政编制还是事业编制,除按照工作性质和工作需要留在乡镇办事处工作的人员,剩余人员全部下派到行政村(社区)居民委员会工作。二是积极探索从乡镇政府自聘人员和村委会干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导的有效途径,把年纪轻,思想作风、工作作风过硬,工作能力强,密切联系群众,群众拥护的乡镇政府自聘人员和村委会干部选录为公务员,以充实乡村行政管理干部队伍。三是对被精简下来的乡镇政府自聘人员和村委会干部,要按照工龄给予退休费或为其办理养老保险。安置精简人员的所需经费由财政负担。改革的最大难点是人的安置问题。在乡镇机构改革中。乡村干部的安置牵动着每一个人的心。妥善安置乡村干部是搞好农村综合改革和乡村机构改革的关键;同时是维护农村社会稳定,促进农村经济发展的关键。乡村干部既是改革的动力,同时也是改革的阻力。乡村干部安置好了,改革就会一帆风顺。否则,就会阻力重重,甚至无法进行。
四、改革中应当注意的几个问题
(一)要先行试点,再全面铺开,做到忙而不乱
乡村机构改革是农村政治生活中的一件大事,触及各个阶层、各个方面的利益,应当把维护农村社会稳定放在这项工作的首位。由于各地的情况不同,不能照搬照套外地的作法。最好是先行试点,取得经验后再全面铺开。
(二)要防止国有资产和集体资产流失
要组织专人做好乡村债权债务清理工作,对房屋、车辆、办公用具等财物要进行清理和登记。防止有人趁机构改革之机转移债权债务,变卖国有资产和集体资产,逃废银行和集体债务。严禁趁乡村机构改革之机给干部职工发纪念品和各种名目的奖金或补贴。确实需要处理的国有资产和集体资产,经请示上级主管部门同意后(集体资产要经村民大会同意),实行公开拍卖。避免暗箱操作,防止产生腐败。
(三)要防止把农户承包的土地、山林、水面打乱重分
严格执行党在农村的各项政策,特别是土地承包政策。严禁趁机构改革人员变动之机把农户承包的耕地、山林、水面打乱重新分配,侵犯承包者的合法权益。对被撤并乡村与承包人签订的合同(包括乡村企业承包合同),要承认其合法性,以保持工作的连续性。对已经到期或确实需要变更或补签的合同,也要放到机构改革结束,工作走上正轨之后再变更或补签。
(四)要防止乱砍乱伐公私林木
(1)不论乡村机构如何变动,谁造林谁所有谁受益的政策不能变。已经进行乡村机构改革的地方,如果违反了这项政策,应当立即纠正过来。正在进行或准备进行改革的地方,要大力宣传贯彻党的这项政策;(2)在乡村机构改革期间,暂时停办林木砍伐手续。已经审批的,林业部门要加强监管,严格按照批准砍伐的山场、树种、规格、数量进行砍伐;(3)严厉打击乱砍乱伐行为。对未办理砍伐手续,借乡村机构改革之机乱砍乱伐公私林木的单位和个人要严肃处理。造成严重后果的,要追究当地领导和林业管理部门有关责任人的法律责任。
(五)要保证乡村集体企业正常开工
在乡村机构改革期间,不准变更企业产权;不准调整企业领导班子;不准侵占企业房产;不准变卖企业财产;不准调走企业资金;不准侵犯企业的合法权益;不准干预企业的合法经营活动。对企业生产中遇到的困难要积极帮助解决。一句话,不能因为改革而影响企业正常生产。
(六)要保证机关正常运转
(1)要安排专人处理日常事务;(2)对群众反映迫切需要解决的问题,要及时指定专人进行调查和处理。一时难以解决的,要向当事人作出解释。并向当事人承诺,工作走上正轨之后再作处理。不能以机构改革无人办事为借口搪塞或敷衍了事。
(七)要切实改进工作作风
当前,各地、各级党政领导机关普遍存在“会议多、文件多、报表多、检查多、评比多”等“五多”现象。要发扬党的优良传统和工作作风,少说空话,多办实事,不搞形式主义,多做实际工作。要认真对待和克服“五多”现象,尽量做到少开会、少发文件报表、少开展检查评比活动。精兵必须简政。各级党政领导机关不仅要从经济上为财政和农民减负,更要从工作上为乡村基层组织和干部减负。否则,这个改革是搞不好的。
(八)要实行上下联动改革
机构臃肿,人浮于事,不仅乡镇政府存在,各级政府都存在。当前,我国行政管理资源配备极不合理,存在“头重脚轻”现象。需要干部的地方没有干部,不需要干部的地方,干部多得无法安置。尤其是行政村一级,正是大量需要管理干部的地方却没有干部。邓小平同志说:“管理也是服务。”“三农”问题积累到今天,村级行政服务缺位是一个重要原因。建设和谐社会、小康社会,重点、难点都在农村。各级党组织、各级政府要实行上下联动改革,精简机构、裁减冗员。要动员、鼓励干部到农村去,到生产的第一线去,到条件艰苦的地方去,以充实、加强农村基层的领导力量,为农村、农业、农民做好服务工作。
(本文获国务院农村综合改革工作小组办公室“纪念农村改革30周年——我所了解的农村综合改革”征文二等奖,载中国财政经济出版社《农村综合改革实践与探索》)
作者简介:陈前金,男,1943年12月生,江西省永修县人,中共党员,退休干部,中国管理科学研究院特约研究员和中国生产力学会会员,长期从事农村工作,在《人民日报》《农民日报》《中国党政干部论坛》《中国财政》等中央省市报刊发表论文100多篇。多次获江西省财政科研优秀成果一、二等奖。 2006年获国家发展与改革委员会“十一五”公众建言献策征文二等奖, 2009年两篇文章同时获得国务院农村综合改革工作小组办公室“纪念农村改革30周年——我所了解的农村综合改革”征文二等奖。
通讯地址:江西省永修县财政局
邮政编码:330304
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