国家与社会的协同发展——中国地方治理发展的新趋势
马宝成
(国家行政学院 北京 100089)
[摘要]综合考察当今中国各地的地方治理,我们会发现一种新的趋势正在出现:一方面,国家权力在向基层社会延伸,并在地方治理中产生了较好的效果;另一方面,基层社会自主性逐步加强,基层社会力量对国家权力的制约和监督逐步加强并规范。这一新的趋势表明,基层国家权力和社会力量协同发展的关系正在形成,良好的中国地方治理,既需要有力高效的政府,也需要一个较强自主性的社会力量。
[关键词]地方治理;强县扩权;党内民主;民主监督。
近几年来,各地在地方治理过程中创新出了很多具有典型意义的做法,积累了一些具有普遍价值的治理经验。从“强县扩权”、“强镇扩权”、城市社区治理体制创新到基层党内民主改革、协商民主、不同形式的基层民主监督等等,都引起了学术界和政界的高度关注。应该如何看待这些创新案例,这些经验与做法对于地方治理具有什么样的意义,笔者从国家与社会关系的角度,对这些创新案例作一尝试分析。
一、国家权力向基层社会延伸,并在地方治理中发挥积极作用
中国地方治理经过近30年的发展,取得了世人瞩目的成就。从国家与社会的角度看,在地方治理的这一发展过程中,国家权力向乡村社会延伸的趋势逐步强化并制度化。作为国家权力的代表,乡镇政权对农村经济社会的发展具有不可替代的作用与影响。特别是近几年来,国家权力进一步向基层社会社会的延伸,并在地方治理中发挥了较好的作用,主要表现在以下几个方面:
1.较大范围的“强县扩权”开始实施。“强县扩权”的主要内容包括两个方面:
第一,下放部分经济管理权和社会管理权给县市政府。最早开展这一改革的是浙江省,改革的主要目的就是把本属于地级市的部分经济管理权限和社会管理权限下放给县级政府。1992年,浙江省决定扩大全省13个经济发展较快的县市在基本建设、技术改造和外商投资项目等方面的审批权。2002年8月,浙江省委作出决定,将313项本原属地级市的经济管理权下放给绍兴、温岭等20个经济强县(市、区),扩大这些县级政府在计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等方面的权限。2005年始,浙江省将县(市)党政一把手的任命权收归省管 ,从而强化了省对县的直接管理,扩大了省和县的管理权限。2006年末,浙江省再次开展“新一轮强县扩权改革”,在前三次改革的基础上,进一步扩大了县级政府经济社会管理权限,除重大社会事务管理等事项外,县级政府新增472项权限。
“强县扩权”的改革在其他一些省份也逐步展开。2003年,山东省根据本地经济发展状况,对经济势力较强和经济欠发达的县分别采取了不同的扩大经济自主权的政策。2003年湖北省参照浙江经验下放了239项权限给20个县(市)。2004年,河南省政府决定对5个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县(市),赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限;同时,决定其他30个经济基础好、发展潜力大、特色和优势明显的县(市),在建设项目管理、土地审批、证照发放方面享有原地级市掌握的在项目申报、用地报批、证照发放等方面的经济管理权限,以及部分税收权限。此外,自2002年以来,河北、广东、吉林等省份也陆续将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县。
第二,在财政体制上实行“省直管县”。为了确保县级事权、财权的统一及壮大县域经济实力,浙江省自1983年以来开始在财政上实施“省直管县”,主要做法就是财政拨款与结算由省直接对县(市)。这一改革带动了其它地区此项改革的进展。2003年湖北在全省52个县市推行省管县(市)财政管理体制。2004年,安徽在全省范围实施了省管县财政体制。2005年,江西省开始对全省21个国家扶贫开发工作重点县市实行省直管县的财政体制改革试点。此外,自2002年以来,河北、河南、广东、吉林等省份也陆续将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县,在财政体制等方面试行“省管县”。到2007年为止,全国有浙江、湖北、河南、江苏、安徽、福建、江西、山东等18个省份以及北京、上海、天津、重庆等四个直辖市,共有22个地区先后在财政上实行实施“省管县”。国务委员、国务院秘书长兼国家行政学院院长马凯在2008年国家行政学院秋季开学典礼上讲话时介绍,到目前为止,全国有24个省对818个县进行了省直接管理县财政体制的试点,有8个省共选择219个县进行了强县扩权等省直接管理县的试点。
2.一些地方开始实行“强镇扩权”。在浙江省一些经济发展较快的乡镇基层,乡镇政府的社会管理却比较滞后,如在环境保护、社会保障、集镇规划、审批处罚等方面,还难以适应基层社会的实际需求。此外,由于乡镇没有独立财权,其税收基本被上级(县、市)大部抽走,乡镇财政行同虚设,基础设施建设滞后。针对这种基层政府管理上的不适应情况, 2005年,浙江省绍兴县试行乡镇扩权,将县级职能部门的部分执法权以委托执法的方式下放到乡镇。县政府有关职能部门进行委托授权,分别与十五个乡镇签订委托协议,委托这些乡镇政府行使环境保护、安全生产、劳动用工、城建监察等四项职能。初步实践表明,强镇扩权在很大程度上解决了县级政府鞭长莫及、社会管理滞后的问题,促进了乡镇职能转变,强化了公共管理和社会服务。 之后,强镇扩权在浙江全省范围内展开,到2007年底,全省共有141个强镇获县级管理权限,权限范围也从环境保护、社会保障、集镇规划、审批处罚逐步扩展到财政、户籍等10方面,杭州市得到扩权的镇多达19个。
3.城市基层——居民社区的治理体制也开始出现了新的变化,国家权力作为治理主体之一参与到居民社区治理中来。在深圳盐田区,社区居委会、社区工作站和社区服务站“一会两站”社区治理结构得到确立,其基本运作框架是:社区居民委员会经过直接选举产生,是社区公共事务的议事、决策和监督机构,不从事具体的社区工作。社区居民委员会下设社区工作站和社区服务站两个专门的工作机构,共同执行社区居民委员会的决策。社区工作站主要承办政府交办的大量行政性工作,包括社区环境、社区治安、社区文化、社区卫生、社区计划生育等工作。社区服务站主要承担居民需要的社会公共服务,包括社会福利和便民利民工作。 之后,盐田区又将社区工作站从社区居民委员会中剥离出来,作为街道办事处设在社区的办事机构,主要承担政府交办的工作,以此建立了盐田区社区建设委员会办公室——街道社区建设委员会办公室——社区工作站三级社区垂直管理体制,把区政府的任务、资金、人员统一整合到社区工作站。社区工作站是街道办事处的派出机构,主要承担街道社区建设工作委员会办公室接转区政府及各职能部门下移社区的各类行政工作。社区工作站在性质上是盐田区政府社区建设委员会通过街道办事处设在社区的工作机构,是政府在社区的服务平台,行政上由街道党工委(街道办事处)管理,业务上由盐田区民政局及各相关职能部门指导。实际上就是国家权力下沉到城市社区基层的代表者。
4.公安系统的警力下沉到村庄。2006年,公安部下发了《关于实施社区和农村警务战略的决定》,确定了“开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护治安秩序”五项职责任务和“走访调查、宣传发动、巡逻守护、实地检查、警情通报”五种主要工作方式,进一步细化量化社区、农村警务区民警的职责任务,科学设岗定责,形成制度规范。各地方政府以此加快了县级公安机关机构调整的步伐,选拔、派驻民警到社区和农村从事警务工作,配齐配强社区和农村警力。在城区或县驻地,原则上以社区为单位划分警务区,依托社区居委会设立警务室,尽可能与社区居委会相邻。在农村配置驻村民警,逐步建立与社会主义新农村建设相适应的农村基层警务工作新机制。可按1个或多个行政村划分1个警务区,警务室依托行政管区或较大村庄的村委设立。对地处边远农村或其他具备条件的地方,提倡建立居家式警务室。江西在全省设立了社区警务室1417个、农村警务室1236个,配备社区民警1758名、驻村民警1748名。再如重庆市于2007年新建100个乡镇派出所,要求基层民警必须进驻社区和村组办公。据不完全统计,全国公安机关开展“三基”工程建设以来,已下沉警力8万多人,基层一线实有警力占所在公安机关总警力的比例平均达到83%。
二、基层社会对国家权力的制约和监督逐步加强并规范
在国家权力不断延伸到基层社会的同时,基层国家权力的自我规范以及基层社会对国家权力的制约与监督也逐步加强,主要表现在以下几个方面:
1.一些地方通过开展基层党内民主,加强基层国家权力的自我规范,为基层国家与社会的协同发展提供了时机和条件。
1998年湖北省广水市实行“两票制”选拔村党支部书记。基本程序是:通过党支部推荐、党员自荐和乡镇党委组织部门提名等方式,由乡镇党委进行资格审查,确定初步候选人若干名;由具有选举权的本村村民对初步候选人投信任票,选出村党支部书记、委员的预备候选人,再由党员大会从中选出正式候选人;由具有选举权的党员投票选出村党支部书记及委员。“两票制”提高了村民的政治热情和政治参与的积极性,扩大了村党支部的民意基础,提高了村党支部书记的群众公认程度,增强了村党支部的合法性基础,强化了村党支部的权威,有利于解决村党支部和村委会之间的矛盾。1998年以来,广水市所辖的551个行政村中先后有112个村实行“两票制”。
2002年四川省雅安市开始“县级党代表直接选举”试点工作,主要内容包括:县级党代表要经过公开竞争性直接选举产生,所有党员都可以报名参加党代表直选,县、乡镇领导必须以普通党员的身份参加选举。县级党代表选举要经过六个程序:自愿报名、竞争承诺、初选预选、资格审查、张榜公示、直接选举。雅安市的党代表直接选举制度为普通党员党内政治参与乃至政治参与提供了渠道,初步理顺了党内关系,确立了党员、党代表和党代会的关系,是党内民主的有效实现形式。
山东省乳山市2003年开始,开展市党代表大会常任制试点。主要做法包括:由基层党组织直接选举党代表,代表任期与党代表大会相同。党代会每年召开一次会议,党代表对市委、市纪委班子和市委委员进行评议。对全委会、常委会、书记办公会的工作职能和议事规范、程序等事项做出了明确规定,逐步弱化常委会的决策职能和决策范围,强化了全委会的决策职能。在此基础上,乳山继续深化党内民主改革,于2004年首次实行“两推直选”农村党支部书记,即在党员推荐和群众推荐确定候选人的基础上,由党员大会上直接选举产生村支部书记和委员,全市有五分之一的村进行了“两推直选”。2007年该市农村党支部换届选举中,直选的范围和比例扩大到了50%以上。乳山市党内民主创新实现了普通党员对党员干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权,使群众和普通党员的利益要求得到了表达和实现,党员和干部的责任感和主体意识得以增强,民众的民主权利得到体现,社会凝聚力得到了提高。
2004年四川省平昌县在9个乡镇实行公推直选产生乡镇党委书记和党委领导班子成员,其主要程序包括:公开报名(凡是符合规定条件的党员都可以报名)、资格审查(县委对报名者的条件和资格按照规定进行审查)、公推候选人(在报名竞选人数超过当选人数一定数量时,召开推荐会进行投票,根据得票多少确定各类候选人)、党员大会直接(乡镇党员大会由五分之四的党员参加,实行“五轮选”)选举四个步骤。其主要特点在于:公推直选上一种竞争性选举;其提名方式是开放式提名,凡是符合资格条件的党员都可以报名;党员直接选举乡镇党委书记、副书记和党委委员;公推直选是差额选举;公推直选是先选举党委书记,再选举党委副书记,最后选举党委委员。公推直选的最主要的创新之处是保障了每个党员在乡镇党委班子产生这个核心问题上的权利,有利于基层党内民主政治乃至基层民主政治建设,有利于防止基层政治腐败,也有利于推动农村各项事业的发展,最终有利于基层国家权力和基层社会的和谐发展。
2.近年来,以民主恳谈为主要形式的“协商民主”出现在中国地方治理中。所谓民主恳谈就是基层政府和民众之间围绕乡村公共事务开展平等、自由、公开的对话和讨论,基层政府在充分考虑民主恳谈结果的基础上做出决策。民主恳谈于1999年6月出现在浙江省温岭市,一开始主要集中于乡镇和村级,一年后扩展到市级所有政府和非政府组织,其主题也由最初多为群众提出的与自己切身利益相关的问题转变为涉及到村、镇、企业或全市的公益大事为主。民主恳谈扩大了基层民众对公共事务的参与程度、知情度,增加了基层民众在基层公共事务决策上的发言权,同时也有助于培养和锻炼基层民众的参政议政能力,提高基层社会的自主性;增强了基层决策的科学性,降低了决策成本,经过民主恳谈的基层决策更能够得到民众的认可;加强了基层政府和基层民众之间的沟通与交流,融洽了干群关系;民众代表可以监督、变更和修改基层政府预算,政府官员的行为必须公开,以接受监督,这在一定程度上增强了基层决策的透明度,加大了民众对基层政府的监督力度。
3.一些乡镇政府开始试行参与式预算改革。主要做法就是通过各种论坛、会议等平台,扩大民众在资源分配、社会政策制定以及公共支出监督等方面的参与。2005年,浙江省温岭市新河镇召开人民代表大会, 90名镇人大代表和193名群众就镇政府的预算方案与镇政府进行对话,并提出缩减行政管理费开支、增加教育投入等18条建议。镇政府据此修改了财政预算并获得通过。2006年,新河镇深化参与式预算改革,让人大代表监督镇预算执行情况。参与式预算改革充分发挥了乡镇人大的作用,使乡镇人大能够真正反映民众意愿并监督乡镇政府的行为。乡镇政府的财政预算变得更贴近基层社会需求、更负责任。使乡镇政府意识到,在公共服务方面,要根据基层社会需求和民众意愿提供更多的公共物品。2007年,无锡市和哈尔滨市等地也在区、街道开展了参与式预算试点工作。
4.村民代表会议的民主监督功能不断拓展。在许多村庄,村民代表会议的功能逐步从民主决策拓展到村务监督方面,天津市武清区、河北省青县、江苏省太仓市等完善村民代表会议制度,通过每年听取和审议村委会工作报告和村干部述职报告、评议村党支部和村委会班子成员等方式,加大对村支部和村委会干部的监督。广东、河北、甘肃等7个省份的人大常委会通过地方性法规,制定了专门的村务公开办法;还有一些省份专门制定了村民代表会议办法,把村民代表会议制度落到实处。
天津市武清区于1999年在全区推行了村民代表会议制度。各村按照居住区域,以相邻15户左右为一个选区,每个选区由全体村民推选一名村民代表,与村党支部和村委会成员和具有各级人大代表、政协委员身份的本村村民共同组成村民代表会议,其中,村民直接选举的村民代表须占半数以上。村里重大事务决策,都必须经村民代表会议集体讨论通过后方可实施。村民代表会议内设民主理财小组和村务监督小组,其成员由全体村民代表在与“两委“班子无直系亲属关系的村民直接选举的代表中推选产生,民主理财小组重点对财务预算和收支进行审核,实施”两笔、一章、一把关、一公开“制度。村民代表会议每年听取和审议村委会的工作报告和村干部的述职报告,对 “两委”班子成员进行评议,评议结果与村干部的使用和工资直接挂钩。2003年以来,武清区共有10余名党支部成员、10余名村委会成员因评议不合格被依法依规解除了职务。目前,武清区所有村庄都实行了村民代表会议制度。
河北省青县在地方治理作了有益的尝试,创新出了青县模式,其主要内容就是通过健全村民代表会议制度,调整村党支部、村委会和村代会三个组织之间的关系。目前,全县345个村,全部建立了村民代表会议制度,有328个村设了村民代表会议主席,其中,275个村的主席由党支部书记当选。青县模式的实质是将农村各种自治性组织(包括村委会、村代会)纳入党的农村基层组织体系之中,强化了村民代表会议的民主决策和民主监督功能。在青县模式中,村民自治的民主决策、民主监督和民主管理有了合理分工,前两项职能由村民代表会议承担,村委会仅仅具有管理的职责,实际上,村委会成为村代会的一个具体的执行机构。
福建省光泽县于2005年8月在全县推行户代表会议制度。至2006年3月底,全县7个乡镇(杭川镇社区除外)85个村已全部推行这一制度,覆盖面达100%,共设置议事点790个,推选产生户代表24821名,占全县农村总户数的83%,农村总人口的21%。各议事点累计召开议事会议3549场次,解决各村民小组内部事务2533件,涉及重大村务381件,共征集村民意见建议2517条,调处特大矛盾纠纷17起,消除各种不案例隐患338件。 户代表会议是民主决策、民主监督的有效载体。与农民群众根本利益密切相关的生产发展项目、基础设施建设、林权改革和山林发包、村集体财务收支、低保户确定、计划生育、推荐村级后备干部和入党积极分子、制定村民自治章程和村规民约等事项,必须由召开户代表会议来决定。户代表会议必须必须有全体户代表的三分之二以上出席,必须经参会户代表的过半数同意。
以上创新实践表明,通过介入村级权力互动,村民代表会议正在成为乡村公共权力动作中重要的平衡性力量。村民代表会议的主要成员通过掌握村庄政治、经济、社会、文化资源,有效动员普通村民,在选举中利用他们在选民中的影响力决定谁能最终当选为村干部;在乡村治理的日常事务中,他们可以站在村庄和村民立场上,与村党支部和村委会形成的制衡态势,代表村民利益和村庄公共利益;在参与乡村治理过程中,他们可利用其对村民的动员能力和广泛的村外联系,形成对村级权力运行的各种监督。一些地方的村民代表会议在处理村级公共事务的过程中,充分表现出其在乡村利益格局和权力格局中的重要作用,保护了村民的利益。 这些都表明,村民代表会议制度是村庄内部权力结构中的重要力量,可以对村党支部和村委会进行监督制约。
5.一些村庄通过成立村务监督委员会来监督村党支部和村委会的工作。2004年6月浙江省武义县后陈村村务监督委员会,其成员从村党支部、村委会成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属以外的村民代表中产生,设主任一名,委员二名。村务监督委员会的主要职能是:对执行党的路线、方针、政策及村务管理制度的执行情况实行监督;列席涉及群众利益的重要村务会议;对村财务公开清单和报账前的凭证进行审核;建议村委会就有关问题召开村民代表会议;对不按村务管理制度作出的决定或决策提出废止建议,村委会须就具体事项提交村民代表大会决定;参与街道党委对村干部的年终述职考评;根据多数村民与村民代表的意见,对不称职的村委会成员提出罢免意见,提请村党支部,报上级党委、政府后,依法启动罢免程序。 村务监督委员会制度收到了很好的成效,村庄的民主治理能力得到了很大提升。武义县随后在全县范围内推行这一制度。
2007年,江苏省东海县首家村务监督委员会在桃林镇徐东村成立,村务监督委员会由3人组成,被选组成人员必须不是村干部“亲房近叶”,且在村里德高望重有威信,能够切实行使监督权。按照“综合群众意见、提交会议表决、监督村委执行、审议公开结果”的程序运行。对群众要求办理且应该由村民委员会办理的事项,村务监督委员会定期进行监督,并向群众通报办理情况。村务监督委员会参与村集体土地承包、租赁、征用等重大事项的研究、决定,对村民委员会作出的不切实际的决定行使“否决权”,对村财务、村干部进行审计;召集村民大会、村民代表大会,对村干部进行民主评议等。
甘肃省华亭县于2007年在全县11个村开展村级民主管理试点工作,其中一个重要内容就是在试点各村成立村务监督委员会,由3人组成,设主任1人、委员2人,由村“两委”联席会议研究提出初步人选,报经乡镇党委考察批复后,提交村民代表会议或村民大会表决产生,任期与村委会相同,组成人员在村“两委”的成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等有直系亲属关系和三代以内旁系血亲之外的村民代表中经选举产生,直接对村民代表大会负责。监委会的主要职能是:列席涉及村级重大工程招投标、本村经济社会发展规划、重大经济项目的立项等涉及群众利益的重要村务会议;对村事务、财务公开清单和报帐前的凭证进行审核;对不按村务管理制度规范做出的决定或决策提出废止建议;协助乡镇党委对村两委会成员进行年终述职考评;根据多数村民和村民代表的意见,对不称职的村委会成员提出罢免意见。
上述基层治理创新的实践表明,基层社会自主性在不断提高,基层社会对国家权力的监督与制约机制正在逐步形成。在乡镇一级,通过不同形式的基层党内民主、协商民主以及参与式预算改革等创新做法,逐步形成对乡镇党委党委和政府的监督与制约。在村庄,通过拓展村民代表会议制度监督功能、成立村务监督委员会制度等具体制度措施,强化了对村党支部和村委会的制约与监督。
三、结论
长期以来,传统的国家与社会关系的观点倾向于把社会视为国家的对立面,把国家与社会的关系是一种零和博弈,国家强必定社会弱,而社会强必定国家弱。不过,在新公共管理领域和治理研究领域出现的各种新治理思潮,市场力量和社会力量受到高度重视。重视市场力量的产物就是所谓的“新公共管理运动”,而重视社会力量的产物则是各种治理理论的兴起。这一转变使得传统的观点受到强有力的挑战,很多人开始强调国家与社会的相互增权(mutual empowerment),从而营造一个国家行政能力强大、社会富有活力的新格局。这一重大的思想转变对我们考察当代中国的政治发展具有重要启发意义。综合考察当今中国各地的地方治理,我们会发现一种新的趋势:一方面,国家权力在向基层社会延伸,并在地方治理中产生了较好的效果;另一方面,基层社会自主性逐步加强,基层社会力量对国家权力的制约和监督逐步加强并规范。这一新的趋势逐渐表明,基层国家权力和社会力量协同发展的关系正在形成,良好的中国地方治理,既需要有力高效的政府,也需要一个较强自主性的社会力量。
马宝成:发展基层民主的基本途径和长效机制
马宝成:乡镇政府:合法性基础与规模限度
马宝成:乡镇政府:合法性基础与规模限度
马宝成:目前县级政府机构改革的几个理论认识
马宝成:政府规模理念与我国机构改革
马宝成:社会公共危机管理与政府责任