马宝成:乡镇政府:合法性基础与规模限度
[摘 要]本文从梳理当前有关乡镇政府改革的不同观点着手,从政治学、行政学以及宪法和法律的角度论证了乡镇政府存在的合法性基础,认为从目前中国乡村社会的实际看,否认乡镇政府是不切实际的。在与国外地方政府比较的基础上,深入分析了我国乡镇政府在管理幅度、机构与人员数量以及行政性财政支出三个方面应该大致规模及其限度。认为应该重视乡镇政府在当代乡村社会发展中的作用,在乡镇政府改革过程中,要尊重乡镇政府的自主性,由乡镇政府自主探索和决定适应于本地实际情况的乡镇政府模式。
[关键词]乡镇政府改革;乡镇政府规模;国家与社会关系;合法性基础
作者简介:马宝成,1967年生,山东省新泰市人,国家行政学院研究员,法学博士。
Township Government:Basis of Legitimacy and Power Limitation
一、当前关于乡镇政府的争论
(一)关于乡镇政府的几种观点
1.撤消乡镇政府。这一观点认为,国家从农村社会彻底退出,撤消乡镇一级政府,是解决中国农村问题的根本出路。[1] 原来属于乡镇政府的公共行政职能,如保障宪法、法律执行,保护公私财产、保障公民人身权利、民主权利,维护社会秩序,保护环境等等,由县级政权机关或职能部门履行;原乡镇政权组织履行的经济管理、经济服务职能,转移给社会中介组织和农民组织;同时要建立乡农民自治组织,对除了国家事务以外的涉及农民群众的公共事务,实行自我管理、自我教育、自我服务。自治组织内实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
2.虚化乡镇政府。该观点建议,把农村基层政府由乡镇收缩至县。“县以下的乡成为县的派出机构,接受县政府的委派,专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算,由县财政开支。乡不必与政府设立对等对口的机构,人员精简,转变职能。主要职能一是完成政府任务,二是指导村民自治活动。乡长由县长委任,不设立副职,可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构,在县政府领导下行使事权。乡设乡民代表会议,乡民代表不是专职的,其主要职能是反映民意,并监督乡政府工作。”[2] 乡镇改为派出机构后,原乡镇政府行政区划管辖范围为现在县级政府派出机构的管辖范围,原则上不作区划调整。
3.强化乡镇政府。该观点认为,国家在乡村必须具备强大的行政能力与乡村政治民主化并不是像人们想象的那样是一对不可调和的矛盾,而是国家与社会关系和谐统一。为此,应该强化国家对农村社会的主导作用,大力加强乡镇体制建设,在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时,采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化,特别是县级政权要简政放权,下放各部门在乡镇的下设机构,以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。[3]
4.改革乡镇政府。该观点认为,在农村税费改革的形势下,必须进行乡镇机构改革,精简机构、精简人员、转变职能,科学配置乡镇的权力运行机制和监督机制。主要内容包括:撤并乡镇;把市场经济下不属于乡镇政府的职能转移出去,乡镇政府主要承担社会管理的职能;扩大群众参与乡镇管理的空间,配置好乡镇权力的运行机制、权力监督机制;建立独立的财政管理体制;大力精简乡镇机构人员,建立职能明确、结构合理、精干高效的办事机构。
(二)否定乡镇政府的理由辨析
以上观点大致可以分为两派:前二者的主张是否定乡镇政府,后二者的取向是肯定乡镇政府。否定乡镇政府的理由主要有以下几个方面:
1.乡镇政府是农民负担的直接根源
上个世纪90年代,农民负担问题开始成为焦点问题。由于乡镇政府直接面对乡村社会,它所存在的以下问题被多数人认作是造成农民负担的根源:
第一,目前乡镇政府代表国家实施的管制行为主要表现在计划生育、税费征收(2005年后逐步取消)、9年义务教育等领域。乡镇政府为解决自身财政不足,往往在实施国家管制过程中巧立名目,向农村重复收费或安排种种不合理的摊牌,加重了农民负担。第二,乡镇政府机构臃肿,人员越来越多;政府经费全面短缺、财政紧张、入不敷出,为维持生存,只好竭泽而渔,民间不堪重负。第三,一些乡镇干部存在的吃喝送礼、公费旅游等腐败行为加重了农民负担,基层财政远远不能满足这些需求,乡镇政府就以各种名义向农民进行不合理摊派,从而造成严重的农民负担。第四,乡镇政府唯GDP至上,在加快地方经济发展的名义下,不考虑市场需求状况,大搞政绩工程,在资金短缺的条件下,只好强行向农民进行摊派,造成了农民负担。
因此,要减轻农民负担,就必然要从这些根源入手,最为有效的办法就是撤消或虚化乡镇政府。但是,笔者认为,这样的结论未免过于简单和肤浅,因为农民负担问题有其更为复杂、深刻的根源。
第一,计划生育、税费征收、9年制义务教育等都是由法律规定的基本国策,乡镇政府作为国家权力的末梢在基层社会执行这些国家任务,是在履行《宪法》和相关法律赋予自身的职责。而且在目前“压力型体制”下,乡镇政府也无力摆脱既定政治运行模式的束缚,由此造成的农民负担问题的责任不能全部由乡镇政府来承担。乡镇政府借此搭车给农民造成的负担,是可以通过诸如取消农业税的方式得到有效治理的,不可以此来彻底否定乡镇政府。第二,乡镇政府的行政成本在整个地方财政支出中只占少部分,曾经较长一段时期,本来就弱势的乡镇财政还负担了本不应该由自己负担的诸如中小学教师工资的财政支出,而且这部分支出还占整个乡镇财政的相当大的比例。绝大多数乡镇财政支出状况的调查数据都已经证明了这一点。因此,撤并乡镇、精简机构以及裁撤冗员并不能够真正解决乡镇财政困境,也不能够真正解决农民负担问题。[4] 第三,乡镇政府部分干部的腐败行为并不是撤消或虚化乡镇政府的理由。乡镇政府腐败行为是不容忽视的现实存在,对此应该通过有效的政治监督机制来加以制约和控制,而不能简化为直接撤消或虚化乡镇政府,把有效制约乡镇政府与否定乡镇政府混淆起来是不妥当的。其实,在大部分乡镇,基层干部为了农村的发展和稳定兢兢业业地工作。尤其是在一些落后偏远地区,如果没有乡镇干部的努力,农村治理是难以想象的。第四,乡镇干部片面追求政绩的确在一定程度上加重了农民负担,但是乡镇干部追求政绩的根源却在于目前的干部提拔任用机制。长期以来,我们把政绩当作提拔任用各级领导干部的主要标准。在这样的政治形势下,乡镇干部为得到提拔重用,就必须凸显自己任内的政绩。在发展农村的过程中,这种积极行政往往以管制的方式而不是市场化的方式来影响农村,形成所谓“官逼民富”的现象。对此,还须通过改革干部选拔任用机制来治理乡镇官员片面追求政绩的行为,有效缓解农民负担问题。
上述分析表明,撤消或虚化乡镇政府并没有抓住问题的本质,不能从根本上解决农民负担问题。
2.“小政府、大社会”和“官民比”
“小政府、大社会”一直是指导我国政府机构改革的主流理论,其核心思想就是政府规模越小就越合理、越民主,行政效率就越高。具体到政府机构改革上,认为撤消乡镇政府符合“小政府、大社会”理论,能够给我们的政府机构改革带来显著成效。以为裁撤掉数万个乡镇政府、精简掉上百万的乡镇行政人员,就能够从整体上把我们的政府规模缩小。目前关于官民比的谈论非常热烈,争论最多的就是现在官民比到底应该是多少,众说纷纭。还有论者把现在的官民比与中国古代的官民比相比较,或者与国外的官民比相比较。在笔者看来, “小政府、大社会”与官民比的理论逻辑和实践趋向是一致的,前者是理论基础,后者是具体应用。具体到乡镇政府改革问题,就是要以此证明机构膨胀、臃肿到了何等地步,裁撤精简已经刻不容缓,进而为撤消或虚化乡镇政府提供直接依据。
事实上,这些理论认识并没有给政府机构改革带来实质性效果。政府机构改革难以突破“膨胀——精简——再膨胀——再精简”怪圈的根源,就在于“小政府、大社会”理论有悖于政治发展的一般规律。一味地讲求小的政府规模,不仅漠视了社会对政府的实际需求,也忽视了政府应当具备的效率。政治学理论认为,政府是为了满足社会需要而产生的,政府规模在本质上是由社会需求决定的。从长时段的历史视野看,在政治发展的进程中,政府规模不断扩大是一个必然趋势。随着社会的不断进步发展,社会需求也在不断扩大。作为一种公共权力,政府为满足越来越多的社会需求,要不断完善自身权力结构,要扩充机构、增加人员、加大财政支出。
改革开放以来,我们先后进行了三次全国范围的乡镇机构改革。2004年开始的第四次乡镇机构改革,主要是作为农村税费改革的配套改革进行部署的,也是对前几次乡镇机构改革的进一步深化。综观这几次改革,成效都并不能够让人满意。仅就目前第四次乡镇机构改革来看,还存在一些不容忽视的共性问题:机构人员精简效果不明显,人浮于事的问题在一些乡镇仍然存在;改革没有收到减少财政开支的效果,有的甚至增加了财政负担;有些改革没有达到提高行政效率的目的,一些地方的乡镇合并扩大了行政区划,为方便管理又增设了乡镇和村之间的管理层次,加大了管理幅度,在一些偏远的丘陵山区,合并乡镇还增加了老百姓的办事成本。究其根源,与“小政府、大社会”的指导思路有很大关系,诸如撤消乡镇、合并乡镇、精简机构和裁撤人员等等,这些具体政策设计都是在“削足适履”,在很大程度上是为了适应“小政府、大社会”的理论预设,而没有考虑到基层的实际情况和乡村社会的实际需求。在乡镇政府改革问题上,我们必须转变改革理念,正确看待乡镇政府规模与乡村社会需求的对应关系,要突破那种不顾乡村社会实际需求而一味否定乡镇政府的认识,切实考虑乡镇政府对乡村经济社会发展的实际作用。
3.“政不下县”
所谓“政不下县”就是指在近代以前,中国没有乡镇政权,国家权力机构只是设置到县一级,现在的乡镇政权只是近代以来国家权力不断向基层社会延伸的结果,其要害在于为撤消或虚化乡镇政府提供历史论据,既然历史上不曾有过乡镇政府,现在当然也可以不要乡镇政府。其实这一推理是存在很大问题的,因为它至少忽略了两个基本问题。第一,“政不下县”没有看到古代地方政府与现代地方政府行政方式的不同,虽然古代国家政权只设置到县,而且只有以县官一人为中心的少数官吏对上级政权负责,但是在具体执行政令方面,仍然有比较庞大的为“县政”服务的非正式人员,而且这些人员都领取薪俸,其职责包括了从税收、财政管理、司法仲裁及地方治安等方面。这些在瞿同祖的《清代地方政府》一书中都有所论及。[5] 第二,古代政府与现代政府具有不同的内涵和效能,在职能、结构、功能、社会服务繁杂程度等方面存在很大的不同,不能简单地加以类比,也不能采取以古非今的态度。从政府效能来看,古代政府和现代政府也不可同日而语。在现代民族国家,基层政府是现代国家权力为实现必要的效能而向基层社会的延伸,没有基层政府,现代民族国家就难以实现对基层社会的有效治理。潘维对这个问题的分析就是一个很有力的例证。他认为,没有现代的农村基层政权,中国就会倒退到1900年。晚清政府没有基层政权,就不能抵抗西方列。1950年,中国有了制度化的农村基层政权,就能够组织起来4亿5千万人,齐心协力,保家卫国,一举就把美国打败在外国的战场上。[6] 由此我们也可以看出基层政府对一个民族国家的重要性和必要性。此外,从国际比较来看,出于政府管理的现实需要,很多现代民族国家在地方政府行政区划中都设置有类似中国乡镇的地方基层政府。这个问题将在下文有关中西地方政府规模的比较中有所论及,此不多赘。
二、乡镇政府的合法性基础
所谓合法性,是指社会民众对政治权力的认同和支持,它来源于两个方面:政治权力作用于社会的事实经验和一定时期内社会流行的基本价值。[7] 就乡镇政府的合法性基础来说,笔者以为,无论是从政治基础、行政基础、现实社会需求,还是从《宪法》和相关法律规定来看,乡镇政府的合法性基础是不容质疑的。
(一)乡镇政府的政治基础
从国家与社会关系的角度看,在政治现代化的进程中,国家权力增长是必然的政治现象,它表现为横向和纵向两个基本方向。横向的增长主要是通过自身权力结构制度化分化与整合而达到不断完善;纵向的增长则主要表现为国家权力的下沉,不断向基层社会延伸。具体到现代中国政治发展,国家权力不断下沉是历史必然和现实必然,乡镇政府作为国家权力在基层社会的代表,就是现代国家权力下沉的结果。
1.国家权力增长的必然性
有关国家与社会关系的理论研究表明,在政治现代化的过程中,国家力量的增长有其必然性与合理性。第一,从国家的起源来看,国家产生于社会需求。马克思主义认为,国家从社会中产生是剩余产品和私有制发展的结果。剩余产品积累的直接后果是私有制的产生和阶级的产生,社会分裂为统治阶级和被统治阶级之后,二者之间的利益冲突就从来没有停止。如果没有一种控制机制来调和这种利益冲突,整个社会将会陷入混乱甚至崩溃的状态。此时国家就作为一种超越社会的权威而出现,来调解社会的对立与冲突,并把这种不可避免的对立与冲突控制在社会存在能够承受的范围之内。社会契约论认为,人们最初生活在没有国家和法律的自然状态之中,享受自然权利,人类行为受自然法支配,但由于这种自然状态存在很多不便、冲突和恐怖,人们就联合起来,订立契约,每一个人都让度出一部分自己的自然权利给一个公共机构掌握,由这个公共机构来调解冲突和控制恐怖,以保障每个人的权利和安定的生活,这个公共机构就是国家。[8] 第二,国家产生之后,随着社会的不断进步与发展,社会需求也在不断扩大,这也会导致国家权力的增长。马克思主义认为,国家出现并开始对社会实行政治管理的职能之后,用于“共同需要”的那部分社会“扣除”(指公共产品)将是必然的,这部分“社会扣除”主要包括三个部分:和生产没有关系的一般管理费用;用来满足“共同需要”的部分,如学校、保健设施等;为丧失劳动能力的人等设立的基金。它“将会立即显著增加,并将随着新社会的发展而日益增加。”[9] 第三,制度经济学的相关理论研究表明,公共物品具有消费上的非排他性、非竞争性和不可分割性,这决定了公共物品只能由国家来提供。而且国家为社会需求所提供的这些公共物品不是以赢利为目的的,一般不致力于降低生产这些公共物品的成本,这里就会存在国家权力增长的潜在可能。社会的发展和进步会使得对这些公共物品的需求越来越多,国家为满足社会这种越来越多的需要,就必然利用对公共物品的垄断来提高费用、扩充机构、增加人员,增加财政支出,从而导致国家权力规模的增长。
2.国家权力增长的方向:横向和纵向
国家权力的横向增长是指国家权力的统一与自身权力结构的完善,主要表现为政府机构的制度化分化与整合。分化意味着政府机构角色专业化的出现,这是现代政治发展的必然趋势。“在分化中角色发生变化,变得更加专门化或自主化,出现了新型的专门角色,出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。主管征税、训练官员、传递信息、维持秩序和动员支持等等的专门组织建立起来了,或者是从专门的结构中分离出来了。”[10] 整合是指各专门部门的有机结合,形成协作。每一次的结构分化都在一定程度上意味着新的政府部门或机构的出现,即使在不设立新的部门或机构的情况下,也会增加一定的人员去满足社会不断增长的新需求,这些新设立的部门和人员一般容易固定化倾向,即使社会需求消失或不那么强烈时,它们也不会自动撤消。从长时段是政治发展历程看,基于社会需求而不断叠加的横向延伸使得国家权力规模不断扩大。
国家权力的纵向延伸主要表现为向社会底层的不断下沉。在现代民主政治之前,国家权力由许多分散的主体——教会、贵族、地主、绅士、家族、宗族等——所拥有,运做效率低下。政治现代化的目的,就是把这些地方分散性的国家权力逐步集中于国家层面,形成一种稳定的制度化的国家权力。其中国家对军事力量和暴力机器的垄断是一个非常重要的方面,这为国家能力的增长提供了有力的保障。在传统政治下,尽管国家权力是无限的、专断的和任意的,并拥有对社会的绝对支配权和统治权,但是由于地域、物质、信息以及技术等条件的限制,国家统治的广度和强度都是十分有限的,还不能完全达到对社会和民众的控制和影响。而现代政治权力则摆脱了传统政治权力的上述效能困境,在科技、信息等各种现代化的物质手段的支持下,能够对社会施加持续不断的影响和控制。[11] 政治学、社会学的有关理论认为,随着社会、经济、科技的进步,国家权力社会的政治控制越来越严密,不仅控制的手段和方式越来越现代化和科学化,而且控制的效果越来越有效。“在现代国家中,社会成员的大部分生活都处于连续性监督管理之下。除了那些直接与政府接触的事情(如社会保障,与警察机关打交道等)外,个人的学习、生活、工作、闲暇也处于国家的直接的或间接的调控下,……这种制度化、日常化的现实可以通过意识形态的灌输实现,也可以通过家庭生活、学校教育、工作等社会实践实现。”[12] 因此,现代国家权力控制社会的力量是古代国家权力所不能比拟的,前者凭借科技、信息等先进手段能够对社会进行更为完全、有效的控制。
就中国政治发展而言,在近代以前,“政不下县”是国家治理的一种典型表现。近代以后,随着现代政治的确立,国家权力逐步向基层社会延伸并初步达到了对基层乡村社会的控制和有效治理。在中国,19世纪中期以后,随着传统专制政治的衰落,加之西方强力的进入,“政不下县”的传统治理格局已经远远不能够应对急剧变化的政治形势和社会形势,西方现代国家的治理理念和制度形式成为挽救传统政治的参考和借鉴。国家权力为实现治理绩效,逐步开始向基层社会延伸,清末新政、乡村建设运动、国民党时代的乡政建设以及共产党在苏区和抗日根据地的民选实践都明显地表现出了国家权力下沉的趋向。“这种现代性一方面体现为国家政权向乡村的彻底渗透,国家通过制定法律,兴办现代教育、直接任命官员、税收等正式方式以及摊派、捐款等非正式手段控制了乡村的各种资源,并且强化了资源汲取能力;另一方面通过选举、宣传、教育等方式动员民众对乡村治理的参与,加强了民众对国家权力的认同感。”[13] 有学者通过对20世纪上半期的中国县制研究得出一个结论:“清末、北洋政府时期和国民政府时期,全部改变了中国古代在县以下不设治的制度,它们不论是采取自治还是官治的形式,均在县以下建立了区、乡(镇)一级(或两级)行政,同时也建立了准行政性质的村里(闾邻、保甲)组织。这为国家行政深入农村基层、改变乡村社会的无序状态提供了组织保证。”[14]1949年后,中国共产党逐步把国家权力延伸到了基层社会,实现了现代意义上的国家治理。
3.国家权力增长的现代后果
国家权力横向和纵向延伸的结果,就是逐步实现了控制与治理乡村社会的目的。一方面,从政治发展的过程来看,国家权力的扩大至少产生了三个方面的后果:一是国家能够直接面对社会,直接管理民众;二是国家权力对社会权力的取代,也意味着国家的职能范围和行动领域的扩大,因为国家必须承担过去由社会自身履行的职责,如慈善事业、社会救济、公共事业等;三是国家权力强化了自身的动员能力,将自己上升成为没有竞争者的公共权威。[15] 另一方面,国家权力的扩大是与规范化和制度化密切相联的,具有自身的合法性基础。现代国家权力是制度化的政治权力。制度化强调的是对既定规则的遵从,主要表现为国家权力的产生和运作受宪法和相关法律的严格约束。制度化的目的,在于保证国家权力“作为社会总体利益的代表者在尊重社会及其各种组织法律上的独立性的前提下积极介入社会生活过程,对后者的活动进行多种形式的协调与引导,或者为它们创造适宜的活动环境与条件。”[16]
因此,国家力量的增长符合人类社会发展规律,也符合政治发展的规律。这一结论表明,就国家与社会关系而言,国家力量渗透于社会基层从而对社会进行全面的影响与控制是不可避免的。就中国当今社会来说,国家进入乡村社会并对其进行制度化的治理是具有合法性的,乡村社会也不可能摆脱国家力量的影响与控制。
4.当前中国农村政治现状:国家权力主导乡村社会
尽管村民自治已经成为不可逆转的政治现实,但是中国乡村政治的基本格局仍然没有发生根本变化,乡镇政府作为国家权力的基层代表仍然主导着农村社会,主要表现为以下方面:
首先,从村民自治的过程来看,乡镇政府作为国家权力的代表在很大程度上影响并控制着村级公共权力的产生。许多研究发现,国家权力对村委会的选举具有重要的影响力。肖唐镖等通过对江西省40个村委会换届选举的观察发现,基层国家权力在村委会选举过程中的作用主要表现为:选举规则的制定与解释;有关选举信息的传输与发布;选举的组织与操作;对于选举争议的仲裁;选举秩序的维持与监督。[17] 徐勇的研究也发现,政府在村民自治进程中扮演的积极主动角色,主要包括:村级治理的启动功能、动员功能、引导功能、推动功能、规范功能等。[18] 仝志辉认为,国家对选举功能的定位首先就是治理取向的,而不是民主取向的。村委会选举启动的非民间化或国家化是乡村民主得以治理化的前提,乡镇政府可以在以下主要环节积极介入村委会选举:宣传发动、产生村民选举委员会、提名候选人、确定正式候选人、组织正式选举、解释投票结果等。介入的方式包括:压制、操纵和支持。[19]
其次,国家权力通过法律法规、具体公共政策等制度形式赋予村委会很多的国家行政职能,使得村庄具有相当浓厚的行政化色彩。村委会的行政化职能在相当多的法律法规中都有明确的规定。有研究发现,中央立法(包括法律、行政法规、规章以及部分规范性文件)中具有“村委会”的行政职能规定的有127部(截止2001年6月),剔除无关的或同一法律因修正而重复的,仍然有40余部规定了村委会的职责,大体涉及到以下方面:第一类是一些行政许可(审批)的事项,法律明确要求以村委会的证明、审核同意为必经持续,这使得村委会在整个审批程序中的地位类似于行政机关的职能部门;第二类通常笼统地规定了村委会的义务,如参与社会治安综合治理、开展群众性的消防工作、动员和组织本村村民参加献血、协调组织扫除文盲工作、计划生育、催粮收款等。这些法定事项“与纯粹村内公共事务和公益事业意义上的‘自治’未必有多大关系,而是国家治理中的一个环节。”[20]
再次,在具体的治理过程中,国家权力对村庄具有很强的主导性。许多研究表明,乡镇政府在计划生育、取消农业税之前的税费征收、乡村公益事业建设以及乡村经济社会发展中都起着重要作用甚至是主导性的作用。[21] 这些都在事实上造成了村庄行政化倾向。
总之,不管人们承认与否,目前国家权力对于乡村社会的控制和影响是事实存在。不论村民自治未来的发展如何,它也不会改变这个事实存在。基层民主今后的努力方向不应该是如何使国家权力从乡村社会退出——否定乡镇政府的存在,而是应该在如何规范国家权力的进入乡村社会退的基础上,通过制度建设来制约监督进入乡村社会的国家权力。由于人民主权原则的不可颠覆性,乡镇政府权力在理论上是由人民授予的,它必须受基层民众的监督,这才是基层民主的真谛所在。诚如萨托利所言“间接民主在很大程度上则是一种对权力的限制和监督体系。”[22]
(二)乡镇政府的行政基础
从行政学角度看,一定规模的地域、人口要求一个相应的公共机构来管理。这不仅是出于社会的需要,而且也符合政治管理的规律。所以现代国家一般都要设置不同层级的行政区划来实施治理。行政区划是“国家为了方便管理,在中央统一领导下,将全国领土分级划成若干区域,并建立相应的地方各级国家机关,实行分层管辖的区域结构。”[23] 乡镇政府的设置就是出于国家实现基层政治管理的需要。从乡村社会需求看,地方政府负责一系列的地方社会公益事业,“根据不同国家的法律和传统,地方政府负责提供下列公共事业中的一部分或全部:公路、公共住宅、教育、福利、公共运输、卫生、供水、污物处理、电力和其它种类的能源、体育设施、艺术、以及许多各种各样环境的、个人的、和娱乐性的服务业。地方机构是典型的多功能机构。……地方政府是如此普遍存在的一种制度,对于现代国家来讲,它的价值或许是必不可少的。”[24] 这说明,满足地方社会需求是地方政府存在的一个必要条件。托克维尔关于美国新英格兰的乡镇政府的论述也可以从一个侧面为这个认识提供例证,他认为,在新英格兰,乡镇的政府在1650年就已经完全和最终建成,人们将自己组织起来,为了自己的利益、情感、义务和权利而努力奋斗。“那里是乡镇成立于县之前,县又成立于州之前,而州又成立于联邦之前。”[25] 地方政府管理幅度以及管理层级等受多重的因素的影响和制约,涉及不同国家的历史文化传统、国家结构体制、经济社会发展以及国土面积和人口数量、密度等等。[26] 从世界范围来看,“基层地方行政单位的设置,大都从便于行政和便于居民参加本地管理出发,考虑历史、地理、民族诸因素,根据一个基层行政单位能有效管理的地域、人口而确定的。”[27] 人口数量和地域面积以及由此而产生的政务的繁杂程度是判断基层政府治理规模大小的重要依据,人口数量多、地域面积大,治理的规模也越大,反之,人口少、规模小,治理的规模也就小。
(三)乡镇政府存在的《宪法》和法律基础
《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都对乡镇政府作出了详细规定,其它一些相关法律法规也有关于乡镇政府的规定。
1.《中华人民共和国宪法》涉及乡镇政府的规定如下:
第九十五条规定:省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席和乡镇政府领导由同级人代会选举产生。
第一百零七条规定:乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。
2 .《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关乡镇政府的主要规定如下:
第一条:省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。
第五条:省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举;县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。
第九条:乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权:(一)在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;(二)在职权范围内通过和发布决议;(三)根据国家计划,决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;(四)审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告;(五)决定本行政区域内的民政工作的实施计划;(六)选举本级人民代表大会主席、副主席;(七)选举乡长、副乡长,镇长、副镇长;(八)听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告;(九)撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令;(十)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(十一)保护各种经济组织的合法权益;(十二)保障少数民族的权利;(十三)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。
少数民族聚居的乡、民族乡、镇的人民代表大会在行使职权的时候,应当采取适合民族特点的具体措施。
第十四条:乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席,并可以设副主席一人至二人。主席、副主席由本级人民代表大会从代表中选出,任期同本级人民代表大会每届任期相同。
第五十六条:乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。镇人民政府设镇长、副镇长。
第六十一条:乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权:(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令;(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业的财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(四)保护各种经济组织的合法权益;(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(七)办理上级人民政府交办的其他事项。
此外,其它相关法律法规也具有涉及到乡镇政府的规定,如《中华人民共和国村民委员会组织法》有关乡镇政府的规定有:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。” 因此,乡镇政府具有自身的合宪性和合法律性,任何改变乡镇政府的建议或措施都不可随意处置,必须认真对待宪法和法律的有关严肃规定。
三、乡镇政府规模的合理限度
尽管乡镇政府具有自身的合法性基础,而且对当今乡村社会来说是必要的。但是这并不表明乡镇政府是随意的、不受限制的,其规模必须有一个合理限度。笔者以为,乡镇政府规模主要包括三个方面的内容:(1)乡镇政府的管理规模,主要受三个因素的制约:一是管理人口和面积、二是管理层级与幅度、三是管理技术与资源;[28](2)政府机构与雇员的多少;(3)财政规模的大小,主要是指用于乡镇政府机构正常运作和人员开支的行政性财政支出。
1.乡镇政府的管理规模与限度
中华人民共和国成立以来,我国基层行政区划的管理规模一直处于不断的调整变化中,不过调整的幅度在不同时期有所不同。1957年,除台湾和西藏昌都地区,全国共有120,753个乡、镇政府。之后实行人民公社行体制,到1962年,全国共建人民公社74771个。后来经过不断调整,到1982年,全国共有人民公社54352个。1983年后求实行政社分开,恢复乡镇政府。到1985年底,全国共建立了91590个乡镇人民政府。后来乡镇政府经过了几次改革调整,到2002年底,我国大陆31个省、自治区、直辖市共有39240个乡镇。[29] 可以看出,1949年以来,我国基层政府管理规模经历了两次扩大,一次是人民公社时期,1982年共有人民公社54352个;另一次是现在,2002年全国乡镇为39240个,比1985年乡镇重建初期的91590个减少了5万多个。
上述这两次乡镇政府管理规模扩大的动因有所不同。人民公社时期,乡镇管理规模扩大的主要是出于为政治服务的目的,而当前的乡镇管理规模的扩大则更多地出于财政压力而不得已的政府行为。这两次管理规模扩大化基本上都与乡镇管理规模的三个因素没有关联。
从乡镇管理规模的三个因素看,由于我国幅员辽阔,各地人口、地域、民族等状况不同,各地乡镇状况也存在很大差异。从全国来看,乡镇平均人口规模为2.46万人,但地方乡镇人口规模差别很大,人口规模最小的是西藏,平均仅为3200人,其次是青海,8800人;内蒙和新疆均为1.19万人。人口规模最大的是山东、广东、江苏和湖北,分别是4.77万,4.42万、4.13万和4.1万人。山东省乡镇平均人口规模是西藏的14.9倍。从乡镇管辖面积来看,各省市和自治区之人间以及各省市和自治区内部乡镇面积也有很大的差别。2004年西藏全区有692个乡(镇、街道办事处),平均管辖面积为1734平方公里。贵州省全省有1541个乡(镇、街道办事处),平均管辖面积为110平方公里。浙江省2003年底共设1607个乡镇(街道办事处)。平均每个乡镇管辖面积为75平方公里,人口最大的乡镇超过20万,最小的乡仅1000余人,平均约2.6万人。江苏2003年底共1234个乡镇,平均面积为78.04平方公里,平均人口为4.97万。西藏乡镇虽然人口少,但平均面积分别是贵州的15.7倍,是浙江的23倍、江苏的22倍。[30]
在如此复杂的形势下,要求用一个统一的标准来决定乡镇管理规模是不现实的。对此,各地应该根据自身的实际情况来决定本地乡镇管理的合理规模。一般看来,合理的管理规模必须具有一个限度:乡镇政府的有效治理和有效满足乡村社会的公共需求。就目前的乡镇政府改革来看,对于这个限度的把握在一些地方还是存在问题的。一些地方出于减轻财政压力的需要,简单撤并乡镇,过度追求管理规模的扩大,虽然这种规模的扩大在一定程度上满足了政府减轻财政负担,但是,由于这种乡镇管理规模扩大缺乏技术、资源等要素的支持,却无意中忽视了乡镇政府改革具有的管理效率。当前乡镇改革也存在这个方面的问题,比如有的乡镇合并后行政区划加大,为了便于管理,增设了乡镇和村之间的新管理机构,增加工作人员,加大了管理幅度。在一些偏远的丘陵山区以及交通不便的乡镇,乡镇管理幅度的增大还增加了老百姓的办事成本。
目前改革后的我国乡镇政府管理规模是相对偏大的,从以下与法国、德国和美国的比较中,我们就可以看到这一点。
法国是单一制国家,人口仅5897万人,但法国也有3万多个市镇,据1979年统计资料,法国36413个 市镇中,人口10万以上的只有37个,人口超过两万以上的有334个,人口少于1500人的有35000多个,其中有2万多上市镇的人口少于500人,平均人口为1350人。另据材料表明,法国一半的市镇人口在300人以下。[31]
以德国为例。截止到1996年1月1日,德国地方政府的人口规模概览如下:约14500个乡镇(县内),其中8400个在西德,而6000个在东德。有4313个乡镇居民不到500人(有2/3位于东德)。[32]
西德于20世纪60年代末到70年代初进行乡镇规模调整,调整后的乡镇管理规模扩大,平均人口规模大约在8000人左右,具体人口数量从1700到45000不等。各州乡镇人口规模大体为:巴登—符腾堡州为9000人;巴伐利亚州为6000人;黑森州为14000人,下萨克森州为7800人;北莱茵—威斯特法伦州为45000人;莱茵兰—普法尔茨州为1700人;石勒苏益格—荷尔斯泰因州为2400人。[33] 东德统一到西德后,乡镇人口规模大体为1500—8100人不等,其中勃兰登堡州为1500人;梅克伦堡—前波莫瑞州为1560人;萨克森州为8100人;萨克森—安哈特州为2000人;图林根州为2300人。[34]
在美国,除了联邦政府与州政府外,还有87849个地方政府,其中,县政府16506个,市政府13522个,镇政府3034个,学校特别行政区16506个,特别区政府35356个。美国只有3亿左右人口,不到中国的1/4,就人口规模而言,美国县以下地方单位比中国的乡镇要小得多。[35] 虽然在大多数州中,县是广泛存在的基本地方政府单位,但是在新英格兰,最基本的地方政府单位却是镇或乡镇。在新英格兰、新泽西、宾州、密歇根、纽约和威斯康星的部分地方,乡镇权力较广泛,直接承担与市政府有关的活动。中西部地区的乡镇,有55%的乡镇服务的居民不到1000人,而在1982年,只有1019个乡镇的居民拥有1000人以上的规模。以威斯康星州为例,地方政府中的乡镇政府平均人口规模为1175人,人口最多的乡镇是2.1万人,人口最少的乡镇才29人,人口规模中等的乡镇780人。人口2500人以下的乡镇占91.2%,只有8%的乡镇人口超过2500人。[36]
从上述具体数据比较中我们看到,从整体上看,法国、德国和美国的乡镇管理规模比我国要小很多。德国个别州的乡镇人口规模达到45000人,法国达到20000人的乡镇有300多个,美国的威斯康星州人口最多的乡镇也达到21000人,与中国的一般乡镇处于大体相同的水平。但是这些国家都是高度发达的国家,我们的乡镇发展水平与他们不可同日而语,管理资源水平、管理技术水平比我们要丰富和先进的多,得到这些资源、技术的支持,地方政府管理效率相对比较容易实现。
从现代发达国家地方政府改革的经验和教训看,为扩大地方政府管理规模而合并地方政府的做法不算成功,这一做法也不能够有效解决地方公共事务问题。从20世纪70年代中后期开始,从英国开始的地方政府改革遍及许多国家,其中许多发达国家特别是英联邦国家,如英国、加拿大、澳大利亚和新西兰等都将地方政府合并作为地方政府改革一项重要内容。但是,这项改革措施并没有取得预期效果,原因在于:第一,人们对地方公共产品和公共服务的需求多种多样,要想通过地方政府合并来建立一个单一的适应所有服务的组织模式不但不切实际,而且也有违规模效益原则;第二,对于劳动密集型的公共服务来说,组织规模的扩大会降低地方政府的回应速度。所以,“近来,越来越多的人对合并地方政府和扩大其规模的做法持批评性的反思态度,认为这种改革行动经常以牺牲参与性的民主为代价,而且也没有证据表明合并的确导致了地方政府公共开支的减少。……因此,地方政府合并应慎重行事,不能抽象地从一种概念出发,组织越大越好。地方政府规模大小应是对多种因素如公共产品和服务的类型、历史和地理环境、组织交易成本、地方民主参与等进行考量的结果。”[37]发达国家地方政府改革在类似问题上的教训,对于我们目前正在进行的以撤并乡镇、扩大乡镇管理规模为主的乡镇政府改革,应该是有所启迪和警示的。
2.乡镇政府的机构和人员规模与限度
一定数量的机构和人员是实现乡镇政府管理应有效率的必要条件,但是如果机构和人员过多,超出了应有的限度,也会影响乡镇政府管理的效率。关键问题是如何较好地把握这个限度。这个限度应当以乡镇政府能否具备应有的管理能力和服务能力,以能否达到乡镇政府的有效治理和有效满足乡村社会的公共需求为标准。机构、人员不足,乡镇政府的服务能力就会受到很大限制,许多乡村社会需求可能无法满足;而机构、人员过多,则又可能造成推委扯皮、人浮于事等问题,影响乡镇政府的行政效率。这个问题,从与国外的相关比较中,可以得到一些有益的启示。
目前,全国乡镇均设有党委、人大和政府,绝大多数乡镇设有人民武装部,个别乡镇设有政协联络组。在多数乡镇,党委系统一般有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会。政府系列有政府办、计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能机构。此外,在乡镇还存在着数量庞大的如“七站八所”之类的垂直管理单位和事业单位,如公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所、文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。
从乡镇人员数量看,据中央机构编制委员会提供的数据,截至2002年底,全国乡镇行政编制为1,150,530个,乡镇事业编制为8,410,896个(含教师编制5,928,628个)。与1992年乡镇机构改革相比,虽然,乡镇建制数量减少了9,000个、乡镇行政编制也减少了近85万个,但乡镇事业编制却比改革前的1991年的722.7万增加了近120万。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在230个以上。[38] 而目前我国乡镇平均人口规模为2.46万,据此计算,在乡镇层面,平均100多个人养活1个乡镇雇员。
这个数据是大体符合实际的,与国外比较,中国乡镇的官民比——乡镇政府机构与人员规模——是基本保持在合理限度之内的。我们看看美国、德国地方政府机构和人员规模状况就可以知道这一点。潘维在相关研究中提到过一个例子:美国加州的某镇,该镇人口不足10000,面积仅1.6平方公里,该镇设有行政、议会、市政、财会、规划、审计、警察、消防、福利、学校、图书馆,等十几个部门,镇政府有近200人。
如果上述只是一个个案的话,那么我们还可以在整体上与美国的地方政府规模作一个比较,这样对我们的乡镇机构与人员规模就可以有一个大体把握。
美国地方政府机构和人员规模
政府类型数量选任官员数量全职雇员
县3042629221573000
自治市192051340712033000
乡镇16691118966219000
学区14741870623347000
特别区2948772377405000
总计631664753447577000
资料来源:[美]文森特·奥斯特罗姆等《美国地方政府》,井敏等译,北京大学出版社,2004年版,第3页。
在欧洲的许多国家,为了实现方便有效的地方政府管理,都设置有类似于中国乡镇一级的地方政府。例如德国,地方政府由两个层面组成,一是作为地方政府最底层的乡镇;二是位于底层之上的县级地方政府。乡镇作为基层地方政府单位,其平均人口规模大约在8000人左右。作为较高层级的地方政府单位县共有323个;作为基层地方政府单位的镇和乡大约有14500个;融合了县和市职能的城市共有116个。[39]
德国地方政府机构和人员规模
年份总数
(东德)每千公民与政府职员比(东德)兼职职员比例(东德)总数
(西德)每千公民与政府职员比(西德)兼职职员比例(西德)
199166150541.6 133435120.8
199265473841.6 136045721.0
199353905534.5 134505120.5
199447607730.7 133036520.2
199640701526.4 126447419.0
199933603022.1 120129217.9
资料来源:[德]赫尔穆特·沃尔曼《德国地方政府》,陈伟等译,北京大学出版社,2005年版,第129页。
从上述德国的地方政府机构和人员状况看,原东德平均大约为33比1左右,西德平均大约为50比1左右。二者平均大约为40比1。与我们的100比1比较,他们地方政府和人员的规模还是比我们的乡镇政府规模大出许多。
3.乡镇政府的行政性财政支出规模与限度
在政府机构改革问题上,仅机构数量和人员编制数量的减少,还不能够使政府规模得到有效控制。同样的机构数和人员编制数完全可以有不同的内涵。如果用财政支出来加以衡量,就更能清楚地看出,机构和人员编制数量的多少,只是政府规模的外延表现形式,它并不能够全面地反映政府的实际规模。目前,我们乡镇政府改革存在很多问题,反应到财政预算上,行政性财政支出并未随着这一精简而相应降低。从政府规模的发展规律来看,行政性财政支出一般是随着社会经济发展程度而递减的,从行政性财政支出占整个财政支出的比例看,高度发达国家要比中等发达国家低,而中等发达国家要比发展中国家低。[40]从国际经验来看,减少行政运行成本是现代行政的新理念,它要求,一方面应该以较小的投入获得最大的产出,寻求行政投入与行政产出的最佳比率。另一方面,在既定的行政产出约束下,必须尽量减少行政运行成本。以往我们习惯于不计成本地追求行政目标,只重行政机构目标,不重运行成本。
在乡镇政府改革过程中重视对乡镇财政规模的控制是十分必要的。乡镇政府改革最主要的目的在于控制行政性财政支出的增长,而精简机构和人员是次要的。如果供养政府机构和官员的财政预算是个定量的话,那么这笔固定的财政预算供养政府机构和官员的多少问题就不再重要了,从就业的角度看,定量的财政预算养活更多的人员应该是好事,因为它增加了就业。目前乡镇机构改革的政策设计的一个突出问题,就是把关注点放在精简了多少机构、分流了多少人员上,而不去关心行政性财政预算的控制问题。结果往往是尽管机构、人员数量表面上减少了,乡镇财政预算却并未减少,有些地方为了照顾分流人员甚至还增加了财政预算。这样的乡镇政府改革是难以达到改革目的的。根据笔者在山西、甘肃几个县的调查,在乡镇政府改革上,人们反映最多的问题就是改革效果不明显,分流出去的人员仍然由财政负担,尽管人员减少了,乡镇财政负担并没有减少,甚至负担加重,吃饭财政的局面没有得到改变。这一现象不仅反映了乡镇政府改革的症结所在,也从一个方面反映了控制行政性财政规模的重要性。为此,应该把乡镇政府改革与行政性财政预算挂钩,通过规定行政经费支出的数量来约束政府财政规模。当这些限定已经比较成熟时,应当适时地纳入法制轨道,通过法律来对此进行调整和规范。
综上所述,笔者关于乡镇政府规模的基本判断如下:地域、人口、机构与人员以及行政性财政支出等因素影响与制约乡镇政府规模,乡镇政府是动态变化的,这一变化随社会需求的变化而变化,其总体方向是逐步扩大的。但是,乡镇政府规模的扩大必须有一个基本限度,这个限度以维持并提高乡镇政府的管理能力和服务能力、有效实现乡镇政府的有效治理以及有效满足乡村社会的公共需求为原则。从行政管理的需要考虑,在一定的地域、人口规模范围内,建立并完备一级地方政府是必要的。简单地谈论撤消或弱化乡镇政府是不成熟的,对乡村社会也是不负责任的。
四、结论
从政治学、行政学和法学不同角度看,在现代民族国家,乡镇政府具有自身存在的合法性基础与合理性基础。否定乡镇政府是不切实际的,其理由也显得牵强附会。就当前中国乡村社会的基本现实看,根据基层社会的实际需要来看待乡镇政府是一种现实选择。根据人口、地域、管理技术与管理资源、机构与人员规模以及财政规模等标准来改革乡镇政府,通过优化与组合这些因素来提高乡镇政府的管理能力和服务能力,使乡镇政府能够有效满足乡村社会的公共需求。由于中国幅员辽阔、人口众多、多民族聚集、东西部地理状况和经济社会发展水平差异较大,应该以百花齐放的胸怀,赋予乡镇政府自主性,由乡镇政府本着提高管理能力和服务能力、有效满足乡村社会公共需求的原则,去探索适应于本地实际情况的乡镇政府模式。
[1] 张鸣“当前乡村治理结构的随想”,中国选举与治理网,2002—1026。
[2] 徐勇“县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换”,《世纪中国》,2001年6月。
[3] 参见王振耀“全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据”,《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社,1994年版,第42页;王沪宁《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》,上海人民出版社,1991年版,第274页。潘维也持有更加强烈的观点,可参见潘维“质疑乡镇行政体制改革”,《三农中国》,2004年夏季卷。
[4] 张锐“‘乡政’体制改革误区及可行性路径分析”,三农中国网,2004—11—16。
[5] 参见[美] 瞿同祖《清代地方政府》,范中信等译,法律出版社,2003年版。
[6] 参见潘维“质疑乡镇行政体制改革”,《三农中国》,2004年夏季卷。
[7] 马宝成:《政治合法性研究》,中国社会出版社2003年版,第19页。
[8] 参见马宝成“政府规模理念与我国政府机构改革”,《国家行政学院学报》,2002年第4期。
[9] 《马克思恩格斯选集》,第三卷,人民出版社,1972年版,第9-10页。
[10] 阿尔蒙德 《比较政治学:体系、过程和政策》,曹沛霖等译,上海译文出版社,1987年版,第24页。
[11] 详细论述可参见[英]吉登斯《民族—国家与暴力》,胡宗泽等译,三联书店,1998年版。
[12] 桂勇“政治现代化:国家力量的增长与强化”,《战略与管理》,1997年第3期。
[13] 参见马宝成等《村级治理:制度与绩效》,中国社会出版社,2005年版,第114页。
[14] 魏光奇《官治与自治——20世纪上半期的中国县制》,商务印书馆,2004年版,第390页。
[15] 桂勇“政治现代化:国家力量的增长与强化”,《战略与管理》,1997年第3期。
[16] 唐士其 《国家与社会的关系——社会主义国家的理论与实践比较研究》,北京大学出版社,1998年版,第283页。
[17] 肖唐镖“村委会选举中的政府功能分析——对江西40个村委会选举的观察”,《国家行政学院学报》,2001年第6期。
[18] 徐勇“民主化进程中的政府主动性——四川省达川市村民自治示范活动调查与思考”,《战略与管理》,1997年第3期。
[19] 仝志辉“村委会选举中的乡村关系和乡村民主的治理化”,《转型期乡村社会性质研究学术研讨会议论文集》,2001年7月14日——16日,湖北荆门避暑山庄。
[20] 参见何海波“国家治理视角中的村民委员会”,载刘亚伟编《无声的革命——村民直选的历史、现实和未来》,西北大学出版社,2002年版。
[21] 有关这个问题的论述较多,可参见马宝成“国家管制与村庄民主的行政化”,《北京行政学院学报》,2002年第5期;仝志辉“村委会选举中的乡村关系和乡村民主的治理化”,《转型期乡村社会性质研究学术研讨会议论文集》,2001年7月14日——16日,湖北荆门避暑山庄。
[22] [美]萨托利《民主新论》,冯克利等译,东方出版社,1993年版,第283页。
[23] 《中国大百科全书》(政治学),中国大百科全书出版社,1992年版,第409页。
[24] [英]米勒和波格丹诺 《布莱克维尔政治学百科全书》,中国问题研究所等组织翻译,中国政法大学出版社,1992年版,第421页。
[25] [法]托克维尔 《论美国的民主》,上卷,董果良译 ,商务印书馆,1993年版,第45页。
[26] 参见刘君德等《中外行政区划比较研究》,华东出版社,2002年版,第341页。
[27] 陈嘉陵《地方政府手册》,武汉工业大学出版社,1989年版,第11页。
[28] 参见项继权“论我国乡镇规模扩大化及其限度”,《开放时代》,2005年第5期。
[29] 参见詹成付“关于深化乡镇体制改革的研究报告”,三农中国网,2004-5-15 。
[30] 该数据根据项继权有关论述整理,“论我国乡镇规模扩大化及其限度”《开放时代》,2005年第5期。
[31] 参见《法国概况》,南京大学出版社1985年版,第78页;杨柏华、明轩著:《资本主义国家政治制度》,世界知识出版社1984年版,第266页。
[32] [德]赫尔穆特·沃尔曼《德国地方政府》,陈伟等译,北京大学出版社,2005年版,第27-34页。
[33] 参见[德]赫尔穆特·沃尔曼《德国地方政府》,陈伟等译,北京大学出版社,2005年版,第39页。
[34] 参见[德]赫尔穆特·沃尔曼《德国地方政府》,陈伟等译,北京大学出版社,2005年版,第47页。
[35] [美]文森特·奥斯特罗姆等《美国地方政府》,井敏等译,北京大学出版社,2004年版,中文版序,第2页。
[36] 该数据根据项继权有关论述整理,参见“论我国乡镇规模扩大化及其限度”《开放时代》,2005年第5期。
[37] [美]文森特·奥斯特罗姆等《美国地方政府》,井敏等译,北京大学出版社,2004年版,中文版序,第6页。
[38] 参见詹成付“关于深化乡镇体制改革的研究报告”,三农中国网,2004-5-15 。
[39] [德]赫尔穆特·沃尔曼《德国地方政府》,陈伟等译,北京大学出版社,2005年版,第21-22页。
[40] 汪礼鑫“从‘官民比’之争看政府合理规模”,《中国发展观察》,2005年第7期。