• 当前位置:文章首页 >> 理论探讨 >> 理论精华 >>
  • 李昌金|被动摇农村治理根基——读贺雪峰《以村民小组为基础推进基层治理现代化》有感
  •  2026-02-26 10:34:47   作者:李昌金   来源:   点击:   评论:0
  •  【字号:
  • 近日,在“华中师范大学学报人文社会科学版”公众号上拜读了贺雪峰教授《以村民小组为基础推进基层治理现代化》一文,阅后深受触动,诸多感慨如鲠在喉,不吐不快。

    长期以来,作为最接近农户的“集体”与“集体组织”,“村民小组”的应有地位与其在现行治理体系中的实际地位严重错位。无论是政策部门还是学术研究机构,目光大多聚焦于“行政村”一级,谈及乡村治理、农村集体资产,往往言必称“村集体”,而“村民小组”几乎处于被遗忘的边缘。这种本末倒置的现象,在很大程度上导致了乡村治理成效不彰,也是基层同志常抱怨乡村振兴走入“死胡同”的重要根源。

    贺雪峰教授的文章延续了其一贯的高水准——细腻入微、娓娓道来、概念周延。然而,这种学术上的严谨与篇幅的宏大,对于学界研究者固然是佳品,但对于广大基层干部群众甚至政策研究部门的研究者来说,能够耐心读完并深刻领会者恐怕寥寥。某种意义上,过于详尽的学术论述有时反而掩盖了现实问题的紧迫性与痛感。

    文章敏锐地指出了一个乡村治理中的关键性问题,但若指望该建议能迅速获得政策部门的认可并落地,恐怕过于理想化。究其原因,主要有二:

    一是客观层面的“空心化”困境。 经过数十年城镇化的洗礼,大多数农村地区尤其是中西部地区,作为治理主体的青壮年大量外流,村民小组层面缺乏必要的人力资源支撑,治理主体缺位。

    二是主观层面的认知分歧。 高层决策层对此尚未形成共识。四五年前,广东省清远市曾尝试将基层治理单元下沉,做实村民小组的治理组织,成效显著。据知情人士透露,虽有高层领导调研并认可这一经验,但最终未能写入顶层设计文件。这表明,在是否强化“组”一级权能的问题上,决策层仍存顾虑。

    尽管宏观政策调整尚需时日,但在微观层面激活村民小组并非无事可做。笔者认为,当前最重要、成本最低且最易见效的举措,是恢复分田到户前“队委会”的治理架构,当然现在应叫“组委会”或“议事小组”。目前,绝大多数村民小组处于“有集体无组织”的状态(除广东等地设有“经济社”外),全国普遍仅配备一名组长。这名组长更多扮演村级组织的“联络员”角色,负责上传下达、签字办手续,基本不具备治理功能,农村改革开后也极少召开全组村民大会。这种“断层”,是治理效能递减的关键因素之一。

    中国乡村地域辽阔,“百里不同风,千里不同俗”。笔者虽未曾就村小组治理结构问题进行专题调研,但凭借大半辈子农村一线工作经验及近十年的全国调研经历,深感村民小组层面的问题远比想象中复杂。借此机会,梳理几组核心认知与现实现象,以期抛砖引玉。


    一、南北差异:治理单元的“实”与“虚”


    南北方农村在行政村与村民小组的关系上存在结构性差异,这决定了治理重心的不同。

    北方农村居住聚集,行政村往往就是一个天然的熟人社会,村组容易形成利益共同体。土地所有权多落在行政村,村组管理一体化,土地调整、宅基地分配等权限高度集中在村里,治理重心在“村”顺理成章。

    南方农村则大不相同。多为丘陵山区,村域范围广,居住分散,村民小组之间距离较远。土地所有权多落在村民小组,一个村民小组往往由若干自然村组成。在管理上,绝大多数村民小组未建立规范的治理组织,仅靠一名组长统筹,既不规范也不健全,往往力不从心。自然村一般缺乏专人管理,但在广东等地,有些自然村也设有“村长”。

    在南方,行政村与村民小组的管理关系相对松散。因土地所有权在组一级,村委会通常无权处置村民小组的土地,也难以从中直接获利。村民在日常生产生活中,对“村级组织”的存在感很弱,除非办事或发生纠纷。他们也鲜少关注村集体经济,因为在他们看来,指望从村集体分利无异于“与虎谋皮”,利益边界划分得十分清晰。


    二、产权归属:法律文本与乡土认知的错位


    通常人们依据法律,认为集体土地所有权代表是村民委员会。但这只是制度文本的规定,在乡村社会的规则意识里,集体土地所有权实实在在落在村民小组。

    这是因为,土地是祖先开垦改良而来,理应由子孙后代共同继承享用。经过世代繁衍,这些子孙后代往往聚居于同一个自然村或村民小组。因此,土地所有权落在村民小组具有天然的历史合理性与道德正当性。据1987年农业部对1200个村的调查,土地所有权属村的占34%,属村民小组的占65%,属自然村或联队的占1%。

    然而,困境在于:所有权虽然在组,但村民小组缺乏组织载体来行使这一权利,加之土地承包权“长期不变”的政策固化,导致在村民潜意识里,承包地成了“私有”财产。反观那些坚持土地承包“大稳定、小调整”的地方,村民集体观念强,耕地保护完好,侵占良田建房或私下违法卖地的现象极少,水利等公共建设也更为顺畅。

    事实上,农民眼中的承包地产权主体并不模糊,界定也非不明晰。因此,土地流转从1982年分田到户伊始便自发存在,从未停止,且畅通无阻,甚至买卖承包地也不存在实质性障碍(政策仅是技术性障碍),近年来城镇郊区土地(含宅基地)被大量出卖便是例证。这实乃农村稀松平常之事,丝毫未妨碍农民进城落户。因此,外界将“三权分置”改革意义拔得极高,实则是对中国农情与农民行为逻辑的一知半解。农民早就用脚投票,在实践中自行解决了流转问题。


    三、利益博弈:行政村与小组的“贫富倒挂”


    行政村与村民小组的利益诉求往往并不一致,甚至在特定情境下存在冲突。

    在广东等地,村级经联社贫穷、组级经济社富有是常态。笔者在广东调研时常听村书记抱怨村里运转依赖乡镇转移支付。以2023年佛山南海区为例,全区村(居)社(组)两级集体资产总额近592亿元,可支配收入超127亿元。但这些资金大多属于组级经济社,沉睡在银行账面上,乡镇和行政村无权调配。

    利益冲突在征地补偿款分配上尤为激烈。农村土地征收补偿款按规定应归集体,常见分配方式有两种:一是由小组平均分配后重分土地,最为公平;二是补偿款直接全部给承包户,这导致集体土地级差收益被个人独占,极不公平。在此过程中,若行政村试图截留部分款项,往往会遭遇村民小组的强烈抵制。笔者所在的江西宜黄县,此类矛盾频发。这深刻说明,无视村民小组的利益主体地位,强行推进村级统筹,极易引发治理危机。


    四、组织虚置:集体经济的“空壳化”隐忧


    村民小组缺乏治理组织,而在行政村层面,其核心的经济组织往往也形同虚设。2019年全国农村完成集体产权制度改革后,所有行政村都挂牌成立了“集体股份经济合作社”,但多数地区尤其是中西部农村,仅停留在“增挂牌子”的层面,并未建立真正的集体经济发展新机制。以江西赣州市会昌县为例,243个村自2019年完成改革以来,村集体股份经济合作社的成员大会、理事会、监事会虽已建立,却从未履行《章程》规定的职责,其职能长期由村党支部委员会、村民委员会等通过“四议两公开”方式代为履行,形成“三块牌子一套人马”的格局。这种模式虽能节约成本、保障行政效率,却也导致村集体经济合作社缺乏发展的自主性与创造性,进一步弱化了法律在基层的实施基础。


    结语:回归基础,方能固本培元


    贺雪峰教授的文章,实际上是在提醒我们:乡村治理不能搞“空中楼阁”。

    当前的乡村治理困境,很大程度上源于我们过于迷恋行政层级上的“行政村”,而忽视了具有血缘地缘纽带功能的“村民小组”。行政村更多是国家行政权力的末梢,而村民小组才是农村社会生活的细胞。细胞坏死,肌体难活。

    忽视村民小组,不仅导致治理传导机制在“最后一公里”梗阻,更造成了集体产权主体与治理主体的错位。无论是土地流转的顺畅,还是征地拆迁的博弈,都证明了“小组”才是利益协调的枢纽。如果政策制定仅仅停留在行政村层面,甚至试图以行政权力消解小组的自治功能,不仅会遭遇乡土社会的顽强抵制,更会动摇农村治理的根基。

    推进基层治理现代化,不在于挂牌子、设机构,而在于回归常识。赋予村民小组更明确的治理主体地位,恢复其议事协商功能,让农民在自己熟悉的利益共同体中当家作主,这才是低成本、高效率的治理之道。 只有当“小组”不再是行政命令的被动接收者,而是成为集体资产的守护者、矛盾纠纷的化解者,乡村治理的根基才能稳固。否则,无论上层的政策设计多么宏大精妙,若无坚实的“小组”作为落脚点,乡村振兴恐难逃“橘生淮北则为枳”的尴尬。这不仅是治理技术层面的调整,更是对农村基本治理规律的尊重与回归。


  • 责任编辑:dujiao
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。