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  • 刘锐:城中村改造:全面改造抑或综合治理
  •  2015-12-03 09:17:04   作者:刘锐   来源:   点击:0   评论:0
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  • 城中村改造:全面改造抑或综合治理[]

    刘 锐

    (四川大学公共管理学院 四川成都 610064

     

    摘要:城中村是我国城市化过程中的阶段性产物,本身不值得大惊小怪。城中村的形成有着深刻的土地经济学原因,它不是贫民窟且具有较强的正社会功能。全面改造城中村会带来房屋拆迁冲突,诱发城市经济风险,制造空间社会隔离,浪费社会资源等问题,无论对利益主体还是宏观结构,都是弊大于利。从统筹城乡社会发展,实施稳健政府治理,激发社区建设活力的角度,主次分明、循序渐进、因地制宜地综合治理城中村,可防止城中村的渐次贫民窟化,实现“大混小居”的空间正义,促进城乡空间和社会的融合。

     

    关键词:城中村;贫民窟;级差地租;城乡二元化;保守治理   

     

     

    城中村也称“都市里的乡村”[],是我国城市化过程中的阶段性产物。城中村只是经验描述,目前没有形成统一的概念。狭义的城中村指空间上已被城市包围,但管理体制还属于农村的那类聚居区。城中村自1990年代被提出后,大量的研究和评论应运而生。相关研究从社会学、规划学、管理学、人类学等角度,探讨了城中村的概念内涵、形成机制、现实问题、改造路径。诸多“是什么、为什么、怎么办”的讨论中,城中村改造必要且迫切的共识逐渐形成。

    从空间地域的角度看,城中村确实存在消防抗震落后、公共设施不配套、居住环境污染问题;从社区属性的角度看,城中村也存在社会治安、社会风气、社会治理问题。但城中村问题的形成不仅与城乡二元体制有关,更与我国宏观发展战略、城市经济水平、人口就业结构有关。若对城中村形成的土地经济问题没有理解,对城中村改造的复杂性艰巨性没有认识,对城中村改造与贫民窟之间的关系没有缕清,就会陷入“景观城市化”、“只见物不见人”的治理窠臼中。笔者以为,城中村是个深刻的政治经济学问题,只有从整体相关性、动态协调性角度,去思考我国城市化和城中村问题的实质,才能提出稳健接地气的城中村治理方案。

    一、级差地租与城中村形成

    多数研究认为的城中村形成主因是城乡二元体制,其实是以城中村居民利益作为思考对象。从城市经济学的角度看,城市土地的利用方式与强度,决定了各要素之间的相互作用,形塑了城市社会空间的基本结构[]。城中村以土地出租经济为主的无序化空间结构,与城市经济的外溢效应及管理不善有关,城中村的形成主要有有以下三个原因:

    一是城市化、工业化发展带来的土地快速升值。城中村土地的增值有三个来源,一是外部辐射增值,城市发展带来便利的交通和人物流聚集,城中村土地因优越的区位优势迅速升值,以土地、物业出租为主的经济模式得以形成;二是供求性增值,城市发展带来农村人口的流动和就业,房地产市场的畸形发展将多数人排挤出去,城中村因在集体土地上建房的较低成本,搭便车享受便捷的城市公共设施和服务,带来了土地和房屋租赁经济的火爆;三是保障性住房解决不善,廉租房建设一般先征地再行政划拨建设,它意味着政府要失去潜在土地增值收益,地方政府的积极性因此不高,加上部分地方财政实力不强,造成廉租房建设的原地踏步,城中村房屋作为替代物获得一定市场空间。

    二是土地治理不力带来的城中村无序建设。依据《土地管理法》,农村土地进入市场的权利掌握在国家手中,政府征地无须考虑征地范围和公共利益,只需先征地再招拍挂获得土地增值收益,再由市场主体开发商业地产等经营性项目,城中村集体和农民不具有农地转让权和收益权。换句话说,城中村以土地为载体的租赁经济不合法。问题在于,农村土地一经征用即有巨额增值收益,被征者当然会眼红并想方设法谋利。违建治理因政府能力的不足面临诸多困境,且一旦违建成功要想再拆除基本不可能[],城中村主体因此动力和条件去违建。另外,在《城乡规划法》出台前,农村规划的主体是村集体。村集体因财力不够、视野局限等原因,一直没有编制和实施规划。《城乡规划法》出台后,又因政府不够重视、村民利益难协调等原因,造成规划编制和执行的困难。

    三是城市化过程中的城郊村历史遗留问题。当前的城中村大多由城郊村演变而来,它与征地过程中的官民博弈、土地管理制度的实践,特殊的以地谋发展模式有关。早期的土地征收大多“征地不征村”,主要是政府征收农用地过程简单,只需要一次性支付补偿金即可,房屋拆迁涉及农民生存权益,补偿标准和安置过程比较麻烦,再加上农民和集体有地利获取诉求,村庄房屋因此很快被城市所包围。特殊地方如珠三角农村,外资为了节约经济成本,不配套职工宿舍和生活设施,地方政府又不愿增加财政负担,就将该任务交给村集体去完成。另外,早期的城郊村集体和农民为了发展经济,大肆占地建厂房或出租房的行为虽不合法,但当时农村土地管理相对松弛,地方又以经济建设为工作重心,遂带来城郊村土地的城中村化。

    城中村与城郊村的相同之处是,农村土地具有较高的级差地租,村庄有获取高土地利益的条件。不同之处在于,城中村因很早被城市包围,村庄违建已形成客观事实,管理体制的滞后带来问题;城郊村村民希望违建以多获利,村庄规划建设有较大的改进空间。张建明认为城中村“焦点在土地,原因在规划,症结在体制”[],忽视了级差地租对城中村形成的根本影响。从“谁投资、谁受益”的原则来看,城中村租赁经济的本质是“不劳而获”,政府要收回城市发展外溢收益的大部分,需立足经济发展和社会稳定大局综合考虑。

    二、城乡二元与城中村性质

    抛开那些技术化的城中村问题研究,对城中村性质的总体认识分成两派:一派以文贯中为代表,他认为我国城中村的本质是贫民窟,即使是最发达的大城市也有贫民窟,我们应正视2亿农民工的简陋居住条件[];一派以贺雪峰为代表,他认为中国的城中村完全不同于贫民窟,一是城中村受益于非法租赁经济,无论是集体还是农民都比较富裕,二是租住者只将城中村当作暂时的栖息地,他们居住和消费的终点是农村老家[]。文、贺的观点引伸出两个问题,一是贫民窟是空间形态上的,还是经济生活方式上的,二是城中村的社会功能有哪些,我们应该如何缓解城中村的负功能。

    仅从概念文本上看,无论是《大英百科全书》,还是巴西官方的界定[],都将贫民窟与私搭乱建和公共设施匮乏相联系。当我们将西方概念译介到中国来时,应注意基本的制度和时空背景。城乡土地制度的区别及农民就业模式的截然差异,要求我们从贫民窟本质而非外在形态上比较。笔者以为,拉美国家贫民窟的形成,与城市化快于工业化发展,带来的“过度城市化”有关。主要有三个原因,一是私有化的土地制度,使农民享有对土地的绝对权利。小农经济脆弱很难抵抗天灾人祸,家庭压力增大迫使农户变现土地,大量涌进城市维持生存,城市人口增加带来较高的城市化率。二是工业化水平滞后带来城市就业危机,涌入城市的农民要完成家庭再生产,只好非正规就业并居住在城市的外围,非正规经济的盛行及缺乏监管和引导,造成地下经济、违法经济的蔓延,带来违法犯罪现象增多的问题。三是政府治理思路错位及规划建设乏力,造成城市基础设施短缺和公共服务供给不足,大量的进城者被排斥在城市规划范围外,卫生环境的劣带来聚居区艾滋病和高死亡率。另外,拉美国家1970年之前的贫民窟治理,主要采取强制拆迁、消除非正规社区、建超级社区的方式,不仅没有改善进城农民的生活,反而带来社会反抗和“城市二元结构”困局。

    参照拉美而非欧美的城市化问题,主要是欧美是老牌的资本主义国家,19世纪末就已进入发达国家行列,国家能力强大带来完善的城市规划建设,卫生医疗保障和公共服务设施均比较便利,贫民窟的出现与种族歧视、失业率上升、社区治理不足等因素有关。我国与拉美的人口结构、发展阶段较为相似,分析拉美贫民窟的主要形成机制,也是为了吸取教训实现高质量的城市化。笔者以为,城中村在外观形态上类似于贫民窿,与城乡二元的规划管理体制有关。具体说来,地方政府出于自利的考虑,无动力将城中村纳入城镇规划,而城中村的亦城亦村性质,加上《城乡规划法》管理规定的模糊含混,造成城中村公共设施和服务落后。要注意的是,我国城中村问题源于规划编制和实施的权责不清楚,与拉美城市规划管理失控带来的高“城市首位度”截然不同。前者是个制度和行政问题,我们可逐步完善城中村规划建设体系。后者是个结构和战略问题,要消化“城市规模经济”问题并非易事。换句话说,公共政策和治理缺位带来的“类贫民窟”[]问题客观存在,但我国公有化土地制度及“浅度城市化”特质,使得城中村不同于拉美和欧美国家的贫民窟,从“类贫民窟”滑向“贫民窟”不具有内在必然性。

    城中村的居住者有两类,一类是原住民,一类是农民工。城中村的形成与官民博弈有关,政府要低成本地推进城市化,农民要求获得更多土地收益,政府强拆农民就会反抗和上访,在多重考虑下政府选择适当让步,城中村集体和村民遂成为不劳而获者。部分人靠着集体分红和房屋出租在村内生活,既不进入市场工作也不愿学习技能;部分人深感城中村居住和人文环境的恶劣,通过自身的努力永远离开城中村到城市生活。居住在城中村的村民,衣食无忧、生活安宁、自愿有闲,并没有感觉自己住在贫民窟里,他们对未来生活充满期待,留守在村是自我主动选择。

    有研究认为,从城中村农民工多是已婚且配偶子女在身边的状况看,城中村的农民工大多有强烈的进城意向[]。我们先来看一组数据,对广东三市的城中村居住情况调查发现,65.4%的农民工对城中村居住状况满意;对重庆市农民工的居住满意度调查发现,仅有22.8%的人对城中村租房不满意[11]。大部分农民工能接受城中村较差的条件,与我国工业化水平总体不高,农村土地制度的强保障属性有关。一方面,一般农村人地关系紧张局面并未得到改观,农民要想获得体面的生活就要进城打工,农村收益在家庭收益来源中的地位降低,但依然是农民家计再生产不可缺少的部分。另一方面,农民在长期的城市就业中发现,要想在城市完成家庭再生产并不是件容易之事,理性的农民会选择“接力式”而非一次性进城的方式。主流研究认为,如果建立城乡统一的土地市场,建立均等化的社会保障制度,就能促进的农民的安居和乐业,我们再来看计生委的流动人口监测数据。该数据调查80后农民工发现,有75%左右的人不愿意转为非农户口。如果要交回承包地才能转户口,有大约90%的农户工不愿意[12]。绝大多数80后农民工不愿意转为城市户籍,主要是我国城市经济难以保证稳定的就业收入,农村承包地、宅基地至少能保证城乡间进退有余。宏观经济结构约束下的小农经济性质,决定了大部分农民工在城市赚钱省吃俭用,然后拿到农村消费建房子获得生活尊严,他们因此能忍受城中村脏乱差但廉价的租住条件,积极地在城中村生活且不认为自己住在贫民窟。

    西方的贫民窟有三个特征,一是居住者对聚居环境感到沮丧,二是居住者因社会排斥感到绝望,三是聚居区因经济贫困带来空间隔离。第一个特征已说明,我们来看第二个特征。城中村因集体土地入市形成的“经济联社”,及村庄单位体制的顺利转型和发挥作用,使其在治安管理、文化建设等方面积极作为,城中村的原住民少有被排斥的边缘性感受。城中村的农民工因土地和户籍制度限制,被排除在具有内聚性利益的村庄共同体外,但多数农民工的流动不是个体化盲目化的,而是依靠亲戚、朋友、老乡等社会关系连带。农民工与原住民的居住空间分异,带来“同乡村”、“同业村”的亚文化,他们的生活和交往并非完全被孤立。再说第三个特征。美国早期为保障低收入群体的居住状况,实施市场机制为主集中建设公共住房的政策,它使大量教育水平低、发展能力不足的穷人聚居,空间集中催生的贫困文化阻碍阶层正常交往,引发底层民众的消极心理和社会怨恨情绪,被标签化带来了频繁的种族冲突和社会暴乱。我国的多数城中村则呈多元化和混合化的趋势,不同学历、不同技能、不同层次的人混居和交往,抑制了地域歧视文化、社区贫困文化、阶层关系区隔的生产,城中村的特殊空间布局保证了基本的社会正义。我们因此说,我国城中村与拉美贫民窟有本质差异。

    三、城中村不宜采用全面改造之模式

    城中村的未来是实现真正的城市化,即完成城中村经济结构、生活方式、社区治理的综合转型。现在的问题有两个,一是城中村的发展是否需要社会改造,二是如果改造城中村应该如何实施。

    肯定论者主要有三个理由,一是从地方政府的角度看,城中村建筑密度大、居住环境差、房屋质量低、设施配套不足,是各种问题的滋生繁衍之地,尽快实施城中村改造利大于弊;二是从国土部门的角度看,城中村由于规划不足,占用大量土地资源,但经济效益较低,提高细碎土地资源的利用效率,是促进城市内涵式发展的必由之路;三是从城市竞争的角度看,要优化城市产业结构,提高居民的收入水平,改善城市的整体形象,就要整治非正规经济,实现人与环境的和谐。否定论中除开极少数全面反对改造城中村外[13],多数研究并不在价值方向上反对,而是在深入分析城中村社会功能后,认为现在进行大规模改造弊大于利;在对城中村居住者的利益调查研究后,认为简单改造只是转移而非消灭了矛盾;在对西方城市更新理论进行梳理后,认为城市更新是个系统和连续的过程,改造应集空间营造、社会改良与经济复兴于一体[14]

    笔者以为,城中村改造是城市质变和城乡统筹的必然,我们应从政策实践而非抽象思考的角度,探讨如何改造城中村以实现社会效益的最大化。不管是出于增加地方政绩工程,响应中央土地开发政策,还是提高居住者利益的考虑,近几年地方政府在推进城中村改造方面,规模之大速度之快超出了研究者的预期。我们在此通过对城中村改造机制、后果的梳理,来反思和检讨城中村改造的问题,以提出适应现行发展阶段的治理策略。

    城中村改造是个复杂的系统工程,狭义的改造指向空间形态的变迁,可分为两种模式,一种是全面改造,主要指对城中村物质空间进行彻底的拆除重建,以改变城市用地格局提高城市景观面貌;一种是综合整治,主要指除开市政建设需要拆建部分建筑外,一般情况下不改变城中村的空间形态,同时尽量改善城中村的环境和生活品质。当前的城中村改造多是物质空间的大拆大建,依据改造主体的不同,分为村组织实施型、政府主导实施型、企业实施型三类。

    村组织实施型的改造路径是,政府制定控制性建设性规划,村组织自主实施旧村拆迁、土地平整和房屋建设,利用集体土地入市平衡资金。好处是地方政府省去征迁和安置麻烦,集体与村民达成租地合约,集体资产实行股份化改造,村民的满意度普遍较高,村庄经济也能顺利转型。问题是将城中村违建合法化,既与现行土地制度相矛盾,又造就批量的土地食利者,侵蚀了社会公平和制度正义。另外,将拆迁安置补偿交由村组织实施,易出现村干部权力寻租,村组织与开发商勾结,干群冲突剧烈和社会灰黑化问题。

    政府主导实施型的改造路径是,政府自上而下地制定改造政策,房屋拆迁、补偿安置、资金管理等,均由政府统一负责和实施。好处是政府能统一规划和整体推进,最大化提高土地利用效率和社会效益。问题是统一改造要先行垫付巨额资金,宏观经济和地产市场都难以预料,要做到收支平衡并不是件容易之事。另外,要实现征拆的同质标准与异质诉求相对接并不那么容易,钉子户的抗争及官民博弈无序化会引发社会冲突。再者,政府大包大揽的拆建,农民的参与积极性不高,等、靠、要的思想严重,会给后续就业安置带来隐患。

    政府主导企业实施的改造路径,主要原因是集体经济实力有限,难以独立自主的改造和开发;政府改造城中村存在协调成本高、工作难度大的问题。少部分情况是开发商成立专门的项目公司,按照政府规划负责城中村改造所有工作,大部分情况是政府负责征迁补偿和安置,开发商负责资金垫付和房地产建设。好处是开发商承担全部改造资金,有利于减轻地方政府的财政压力,开发商成熟的开发经验和资金管理能力,有利于提升地产开发的品质和竞争力。问题在于无论是开发商还是政府拆迁,都会遇到钉子户反抗造成造成社会不稳定。另外,开发商为了平衡资金实现利益最大化,可能会违规提高建筑容积率降低补偿标准。

    无论哪类城中村改造,首先要解决资金来源。世界上没有无原无故的财富,城中村改造目标是实现土地增值。要实现土地资源变资产需三步走,第一步是加大土地开发的强度,提高建筑物的容积率;第二步是将集体土地转变为国有,实现农村土地的用途性增值;第三步是加强公共设施服务建设,实现土地的辐射性和供求性增值。三类机制中最基础的是土地用途性增值,城中村改造的本质是土地增值收益再分配。村组织实施的改造模式,仅在珠三角地区普遍,主要是政府财政实力雄厚,农村违建已成普遍形势,出于调整地区性产业结构,整合存量建设用地考虑,政府主动推动集体建设用地入市,业界推崇的“猎德模式”即来自该区域。其他区域因条件限制及可行性考虑,城中村改造主要采取后两类模式,基本逻辑是政府先征地再出让,用招拍挂土地获得出让金,再完善公共设施、支付拆迁补偿、建设房地产项目,城中村的空间和经济形态随之改变。

    将本该由政府获得的土地财政,通过城中村改造再分配于社会,是典型的政府让利于民行为,值得赞扬但不值得过分解读。现在的问题是,主流舆论和学术界将城中村改造形容为,政府得形象、农民得利益、企业有盈利的好事,却不追问城中村改造的资金从哪来,土地级差收益应归谁享有的问题。以至于多数研究将加快改造城中村作为潜在假设,抽象地讨论物质空间改造后的经济社会问题解决方案,而不去反思全面改造城中村有无必要,城中村全面改造的问题实质是什么。笔者以为,只有从城中村的社会功能角度思考,才能对城中村走向进行正确的价值判断。

    一方面,改造城中村要让渡本属于政府的土地收益。另一方面,在当前的财税体制下,地方政府要完善设施建设、实施惠民工程,就要在城郊村征地获得土地财政。政府既要得民心又要保证城市发展,就要同时实施城中村改造和城郊村征地。城市发展带来的土地利益流,在既定的时空范围内是一定的,政府要获得同等的土地增值收益,就要增加额外的城市土地供给,土地供应过多会稀释城市房地产价值,冲击商品房市场甚至带来地产泡沫风险,城市中心区的过度商业化也会有衰败之虞。我们调查的湖北某市“两改两迁”政策实践,即是政府大规模改造城中村,带来地方财力下降、金融风险加大的典型案例[15]。若地方政府不扩大城市边界,只对城中村进行规模化改造,表面看来,保证了城市经济的合理密度,深层次看,将会严重削弱地方公共财政。带来的后果是,基础设施不完善、公共服务不健全,政府招商难度加大,城市经济逐步沦陷。另外,城中村的“握手楼”、“贴面楼”本就属于违法建筑,它与地方政府土地执法能力弱化有关,改造城中村是变相的承认或鼓励违建行为,潜在的土地食利者被坐实,会带来城市内的三元利益结构[16],增加后续的城中村综合治理困难。

    城中村改造不仅涵盖物质景观的变迁,而且涉及居住者生产生活方式的改变。历史形成的城中村建筑密度高、住房面积大,给原住民带来可观的出租收益。表面地看,将村庄违建面积合法化,并给予至少11的房屋补偿,对原住民是划算之事,他们应该举双手赞成。问题在于,将小产权房置换为大产权房后,大部分级差地租被农民“住”掉了,不能再“饱食终日”的享受出租收益,原住民就要为家计生产操劳操心。而原住民的文化素质大多不高,多年自愿有闲带来价值观的扭曲,他们不愿也无法很快适应劳动力市场。笔者在某城中村调查发现,与棚户区的居住条件差,80%的居民要求改造相比,城中村80%的农民反对改造,“一般三年穷”的说法只是表象,对未来生活的忧虑才是实质。随之而来的是,房屋拆迁遭遇原住民的普遍反对。软磨硬泡式做工作成本高矛盾大,强制拆迁又容易带来意外和冲突,正常的补偿安置因此反复和延期。大规模改造之后则是,政府的合法性不断降低、社会矛盾愈益复杂剧烈,民众的暴戾之气迅速滋长。

    拆除与建设是城中村改造的两个方面。就地安置不仅原住民不满,政府也有较大财政压力,不少地方政府选择异地安置,即在地价低的城郊地区建廉租房,我们从利益主体的角度进行分析。首先说原住民,选择住廉租房能得到更多的货币补偿,短期来看,低收入者获得度过生活窘境的必要资金,长期来看,低收入者居住空间边缘化的负面效应明显,如交通成本增大增加生活成本,就业机会不足带来家庭贫困,居住环境低劣带来空间隔离。再来看农民工,大规模拆除城中村抬高了市区房屋出租价格,农民工要多积攒务工收入就要忍受高房租,多数农民工在综合考虑下移居到城市边缘地带。表面来看,租房成本低廉有利于降低生活成本,同乡聚集有利于加强关系网络支持,人口的集中也有利于教育资源的配置,深层次地看,农民工面临和原住民同样的生产生活难题。也就是说,城中村改造不仅没有提高贫困家庭的生活水平,反而以驱赶方式剥夺了他们的空间福利。对比拉美国家的贫民窟形成机制,我们会发现,空间极化带来的个体发展能力不足,将结构化的催生城市贫困和社会排斥,大规模城中村改造加速城郊区贫民窟化。阿玛蒂亚森所认为的,个体贫困不仅局限于物质领域,而且包含着深刻的政治社会内容[17],就会在中国大地上迅速出现。

    如果说地方政府有强烈的改造冲动,尚能理解需上级政府加强监管的话。中央为了满足部分人的利益,实现部分领域的经济效率,一刀切地出台全面改造城中村政策,而不去考虑城中村与经济发展的关系[18],就会带来城市贫困人口的空间聚集,治理能力不足将制造出贫民窟问题。换个角度看,在我国城市经济水平不高,地方财源尚不充足条件下,地方政府以有限财力为基础,通过建设优良的公共设施,吸引大企业的落户和投资,带来的好处是综合且长期的[19]。城中村吸纳了大部分进城农民工,有效缓解了地方政府因财力不足,带来的保障房建设乏力问题。待城市化、工化化的拉力进一步增强,农民工能在城市体面的就业和生活,再大刀阔斧地改革户籍和社保制度也不迟。现在我们对城市化的物质成果不屑一顾,通过大拆大建方式制造出垃圾GDP,不仅会带来社会财富的严重浪费,而且会阻碍国家发展大局,推动我国落入“中等收入陷阱”。

    四、城中村改造的出路:综合治理

    全面改造城中村的政策之所以会遭遇实践困境,主要是其对我国城乡关系和发展阶段缺少理解。与农村空心化的形成演变规律及本质相似,城中村是我国经济发展阶段的渐进化产物[20]。主流研究从制度、空间、社会三个层次,提出的城中村治理思路之所以有待商榷,源于其对城中村的“长期性”和“合理性”[21]缺乏认识。在我国现行城市化、工业化水平下,城中村的空间形态在短期内难以改变。我们既要看到城中村发展的规律性,又要有所为有所不为地采取稳健措施,以防止城中村向贫民窟方向大步迈进。笔者在此从宏观、中观、微观三个层次,提出城中村治理应遵循的基本思路。

    一是吸取其他先进国家的城镇化经验,立足我国国情有的放矢地推动城市化。我国目前还处于社会主义初级阶段,无论城市化还是工业化都有较大提升空间,它带来我国城市化率不高及农民可逆性流动的现实。以户籍制度、土地制度、保障房制度的改革,来促进农民工市民化和统筹城乡发展的思路,是存在问题的。过度城市化与发展阶段的脱节会降低进城农民福利,即使短期内有保障房住有社保资金支持生活,长期来看,忽视广大农村本身的发展,城市提供的就业岗位不足,及环境、教育等公共设施的滞后,会使原本弥散的城乡矛盾在狭小的城市空间内积聚,催生与拉美国家相似的空间失序与冲突问题。因此,我们一方面要加强新农村建设,促进农业生产发展,加强公共设施建设,使农民能自由返乡生活;另一方面,政府应统筹公共服务建设,统筹大中小城市协调发展,优化城乡功能结构和空间布局以减缓“城市病”,鼓励地方因地制宜地改革,以促进农村剩余劳动力进城[22]

    二是对城中村进行综合整治而非全面改造,引导、规范、促进城中村有序健康的发展。政府对大规模改造城中村的后果,如空间极化带来城市活力的丧失,驱赶城市弱势群体造成空间隔离,消灭非正规经济催生贫民窟问题,应有清醒的认识。一方面,目前的城中村改造政策应缓行,另一方面,地方应综合整治城中村问题。综合整治包括两类,一类是对老旧建筑进行修缮,以保证其功能的继续发挥,一类是对尚完好的设施进行防治,以提高其使用效率防止快速恶化,它与吴良镛提出的“有机更新”理念[23],尽管治理目标不同实质却很相似,都是为了更好发挥物质设施的社会功能。从政府治理的角度看城中村有三大问题,一是对于城中村内已经建成的违法建筑,如何扬长避短发挥保障农民工居住的功能;二是对于有意违建以谋利的原住民,如何在采取治理措施的同时,疏散城中村经济社会功能;三是应采取哪些措施以防止城中村向贫民窟演变,发挥好城中村作为农民城市化的“社会阶梯”[24]功能。

    具体说来,地方政府应以城中村为主体编制规划,除非必须否则少改变城中村的空间,同时将公共服务设施延伸到城中村。对于以城中村为基础形成的非正规经济,地方政府应认清其涵养剩余劳动力的“蓄水池”作用,在打击地下经济和违法经济的同时,精细化规范化的管理引导非正规部门。对于农民违法建设的屡禁不止,地方政府应保证规划体制的有效,在提高规划编制科学性的同时,落实各部门的治违责任,健全联合执法的机制,提高农民违建的治理能力。对于城中村违建蔓延和农民工监管难的问题,一方面要实施财政和行政体制改革以强化保障房建设,一方面要允许各地自主探索解决农民工居住的方案。少数地方利用集体建设用地建出租房的办法,形式合理内容却与我国土地宪法秩序相冲突,属于“特事特办”的政策范畴,不宜做过多解读和推广[25]

    三是倡导公共性交往以促进社会和谐,加强社区建设以促进城乡空间融合。城中村尽管是我国经济发展阶段的产物,若政府和村社不及时整治而是任其发展,城中村的居住环境就会恶化,城中村的社会结构就会向贫民窟渐次转化,这不仅不利于居住者顺利地融入城市,居住者社会资本和信息获取的滞后,还将阻碍人力资本积累和经济进步[26]。从产业升级和经济可持续的角度看,出台改良城中村居住条件的政策远远不够。城中村的租赁经济滋长了原住民的不劳而获思想,不少人当起无所事事、游手好闲的“二世祖”,腐朽的生存方式造成其融入城市主流生活的障碍。另外,农民工的非正规就业,因村级组织的消极被动管理,为地痞组织的非法管理提供条件。而城中村的行政经济合一及村籍制度限制,又容易使农民工的生活走向集中化孤岛化,单靠农民工自发的“私力救济”和关系建构,又容易生产出农民工亚文化及二元化社区形态。因此,我们一方面要加强对居住者文化素质和职业技能的培训,另一方面要加强社区建设促进城中村的内外社会融合。比如,城中村可利用富足的集体经济,完善各类公益性文化设施、建立公共半公共性的空间、引导建设参与性高的群众性组织、开展促进社会融合的文娱表演,以提高原住民的幸福感,增加租住者的社区认同,增强城中村的社会资本,实现“大混小居”的空间格局。

    总结起来,城中村既是一种空间形态,也是一种社会形态,更是一种政治经济形态。是否改造及如何治理城中村问题,应首先立足经济发展和社会稳定大局,而不是基于单一主体和目标去谈论抽象的公正。我们应主次分明、循序渐进地治理城中村,提高城中村的人口素质、提升城中村的归宿感,引导城中村的城市融合。正确的城乡统筹战略,稳健的政府治理策略,有效的社区建设机制,可减缓城中村的负功能,促进城中村正功能的发挥。

     

     

    修改稿发表于《广东财经大学学报》2015年第6

     



    []本文观点来源于贺雪峰教授、桂华、印子、王海娟、张雪霖等博士的集体调查与讨论,特此感谢。

    [] 田莉,“都市里的乡村”现象评析——兼论乡村-城市转型期的矛盾与协调发展[J],城市规划学刊,19985

    [] 王伟强,和谐城市的塑造——关于城市空间形态演变的政治经济学实证分析[M],北京,中国建筑工业出版社,200511

    [] 郭云超、刘锐,论拆违中的选择性治理——以豫中市郊村为讨论基础[J],学术论坛,20145

    [] 张建明,广州都市村庄形成演变机制分析[D],中山大学,1998

    [] 文贯中,吾民吾地——城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑[M],北京,东方出版社,201453-54

    [] 贺雪峰,关于城中村的改造——评浙江瑞安城中村改造情况调查[EB/OL]http://www.snzg.cn/article/2013/1217/article_36317.html2013-12-17

    [] 贫民窟的两类概念可参见文贯中,吾民吾地——城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑[M],北京,东方出版社,201452;韩俊、崔传义、赵阳,巴西城市化过程中贫民窟问题及对我国的启示[J],中国发展观察,20066

    [] 蓝宇蕴,我国“类贫民窟”的形成逻辑——关于城中村流动人口聚居区的研究[J],吉林大学社会科学学报,20075

    [] [10]

    [11] 转引自王凯、侯爱敏、翟青,城市农民工住房问题的研究综述[J] ,城市发展研究,20101

    [12] 张翼,农民工“进城落户”意愿与中国近期城镇化道路的选择[J],中国人口科学,20112.

    [13] 详见越俊臣,城中村——进城农民的“天堂”[EB/OL]http://www.chinareform.org.cn/people/z/zjc/Article/200705/t20070516_41590.htm2007-05-16

    [14] 详见贺雪峰,城市化的中国道路[M],北京,东方出版社,201483;陈湛,城市化进程中的城中村问题研究[M],昆明,云南大学出版社,200914-20

    [15] 详见刘锐,城镇低效用地再开风险及城中村改造——基于湖北X市“两改”调查[J],上海城市管理,20153

    [16] 贺雪峰,地权的逻辑II——地权变革的真相与谬误[M],北京,东方出版社,201380-83

    [17] Sen,Amartya.Indequality Reexamined,Oxford,Clarendon Press.1992

    [18] 如国土部2013年印发的《开发城镇低效用地再开发试点指导意见》,要求对建筑物容积率低、土地产出效率低的土地进行改造,不全面考虑城市经济发展与土地利用效率的辩证关系,带来部分城市好大喜功、全面开花式的城中村改造。详见刘锐,城镇低效用地再开发实践及问题——湖北X市“两改”调查[J],上海城市管理,20153

    [19] 刘锐,征地制度的国家视野——评地权的逻辑II[J],中国农业大学学报(社会科学版),20141

    [20] 刘锐、阳云云,空心村问题再认识——农民主位的视角[J],社会科学研究,20133

    [21] 魏立华、阎小培,中国经济发达地区城市非正式移民聚居区——“城中村”的形成与演进[J],管理世界,20058

    [22] 仇保兴,笃行借鉴与变革——国内外城市化主要经验教训与中国城市规划变革[M],北京,中国建筑工业出版社,2012113-118

    [23] 吴良镛,北京旧城与菊儿胡同[M],北京,中国建筑工业出版社,1994

    [24] 陈慧、毛蔚,城市化进程中城市贫民窟的国际经验研究[J],改革与战略,20061

    [25] 详见王海娟,与周其仁教授谈谈“深圳土改”,[EB/OL]http://www.snzg.net/article/2014/0919/article_39337.html2014-09-19

    [26] 郑思齐、廖俊平、任荣荣等,农民工住房政策与经济增长[J],经济研究,20112

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