编者按:2008年7月27日,成都市出台《集体建设用地流转管理条例(试行)》,被认为是突破现有征地制度的一个决定性举措,本文搜集一些一些言论,读者可以看看主流舆论的态度及其逻辑
________________________________________________________________________
集体建设用地流转办法出台 成都土地“解禁”
7月27日,成都市国土资源局出台了2007第296号文,即关于印发《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》的通知,按《办法》要求,土地使用者可以通过与储备机构协商或按市场配置资源的方式有偿取得集体建设用地指标,成都12390平方公里土地从此“解禁”。
集体建设用地使用权可合法流转了!
《办法》总则中特别指出,“为了统筹城乡经济社会发展,促进“三个集中”,优化土地资源配置,本着全国统筹城乡综合配套试验区率先突破、大胆创新的精神,结合我市实际,制定本办法”,可流转原则将按照先整理集中、再流转使用,在保持土地所有权不变的前提下,实行使用权有偿、有限期流转的精神运作。
适用范围包括:成都市行政区域内,按照城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩方式,通过实施土地整理取得集体建设用地指标后所进行的集体建设用地流转;在符合规划的前提下,集镇、建制镇中原依法取得的集体建设用地流转;以及远离城镇不实施土地整理的山区、深丘区农村村民将依法取得的宅基地通过房屋联建、出租等方式进行的集体建设用地流转。
其中《办法》第十条规定,实施农村集体建设用地整理腾出的建设用地指标,在扣除农民集中居住用地后节余的部分,纳入市、县集体建设用地储备库统筹调配挂钩使用。集体建设用地指标储备库由市、县土地管理部门管理。
第十一条规定,土地使用者可通过与储备机构协商或按市场配置资源的方式有偿取得集体建设用地指标。储备指标有偿使用费专款用于土地综合整理和小城镇及农村新型社区建设。农村集体建设用地也开始具有了商业化的色彩,城乡一体化使土地活了起来。
本《办法》给予了集体建设用地以城镇建设用地几乎相等的地位,明确指出集体建设用地用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途以及有两个以上意向用地者的,应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易。并且土地使用者可申请办理土地使用权登记。
对于农民的宅基地流转,《办法》专门指出,在符合村庄规划、风景名胜区保护等规划的前提下,可以通过房屋联建、出租等方式流转。但农村村民出卖、出租住房后,不得再申请新的宅基地。
成都1.24万平方公里土地活了!
业界对于《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》出台的观点较为一致,第一反应就是对土地“放开”了。认为这是使“小产权”房合法化。
东山国际•一生之城文化传播公司副总经理冉徽川认为,中国的土地除了城市用地,就是农村集体用地,《办法》对于农村集体用地进行大幅放开,可用于城市发展,中国城市化进程会大大加快,另外集体用地可用于商品住宅以外的房地产开发,将来城市建设用地更多地用于生产住宅、农村集体用地会更多用于住宅配套,这样会增加住宅供应量,对房价上涨势头有一定缓解。
合泰房产副总经理、房地产投资分析专家黄海指出,国土资源部56号文早对集体建设用地的流转做出了规定,这次增加了成都,而且以前只是在同一集体经济组织形势下流转,没有对外,试验区的成立,正是给了成都这样的契机,可以解决城乡二元结构矛盾,同时也让集体建设用地赁证化。
“不得用于商品住宅开发”难免擦边球
不得不让人注意到的是《办法》第二十三条明确规定“集体建设用地可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性房屋,不得用于商品住宅开发。”对此一位资深的地产顾问公司总经理说道,就好象我们提的“有中国特色社会主义”一样,这一条款中指的商品住宅是传统意义上的商品住宅,集体建设用地肯定也是可以建设商品住宅的,只不过,现在政府还没有为之找到合适的名称而已,在试验区这样的形势之下,一切都要靠摸索。
“《办法》给人的感觉还是没有完全放开,并且给了一些人打擦边球的空间,”黄海认为,如果集体建设用地拿来做住宅,会造成有人打着新居工程的旗号来做房地产项目,对商品房市场形成挤压。但这一条规定还是有打擦边球的空间,不能做商品住宅,但还是可以用商业的规划设计条件来做住宅,只不过是40年的产权,10年按揭。
最后《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》附则中对于之前因各种原因未履行用地和规划报建批准手续,已经形成的集体建设用地,还作出了6个月内按规定依法处罚并完善相关手续的规定,前提是符合土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划。另外1999年以后占用耕地的,在履行耕地占补平衡义务后,也可按《办法》完善相关手续。
_______________________________________________________________________
集体土地流转松开小口 成都小产权房欲正名
他刚刚看中了成都市北三环外北湖风景区内一处叫“北湖印象(
但随后售楼小姐对如此低价的解释,又让他心里发虚:“这些房子买家没有产权,我们签订的是70年的使用权转让协议,不是商品房买卖合同,等于一次性缴付了70年的住房租金。”
本来,老刘买房就是为了改善家里的居住条件,没打算转手再卖,有没有房产证好像问题也不大,可这会不会又是一个“美丽的陷阱”呢?不时听到“黑心开发商”传闻的老刘,这下真是左右为难了。
“销控表”与“租控表”
在成都周边城郊,像“北湖印象”这样以转让“物业使用权”、“数十年一次性长租”等形式销售的楼盘还有很多。记者在有些项目接待中心注意到,挂在显眼位置的“住房销控表”已不动声色改名为“住房租控表”。
对这些楼盘是否属于广受关注的“小产权房”之类疑问,现场的售楼小姐很谨慎地回答说,这是政府为当地农民集中居住而修建的“新居工程”,只是多出来的部分房子对外一次性转让70年使用权而已。
但据记者了解,在成都三环路外的城乡结合部,至少有四五十万平方米的楼盘都建在农民的宅基地上,严格来说是不折不扣的“小产权房”。熟悉成都楼市的人都清楚,“小产权房”的交易不是什么新鲜事,只因到了近一两年城区房价猛涨,这些售价低廉的城郊楼盘才引起人们的注意。
据业内人士统计,目前成都全市“小产权房”业主至少数以万计,而潜在客户更远远超过此数。购买这些房子的人,既有当地乡镇基层政府工作人员及其亲友,也有往城郊移居的城里人,很多就是像刘国强这样收入一般的工薪阶层,100平方米左右的多层和小高层楼房,在这些购房者中广受欢迎。
今年6月,建设部曾发布买房风险提示,提醒城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋,否则不受法律保护。但是,对购房开支预算有限的成都普通家庭来说,比商品房市场价低一半甚至更多的售价,诱惑实在是太大了,以后如何二次出让倒不是他们考虑的首要问题。
“穷则思变”
离成都市中心约40分钟车程的东郊龙华村村民们,对“小产权房”也有自己的一套评判标准:“凭什么地方政府只花费几万元一亩的补偿,就可以征用我们的土地,一转手拍卖给开发商就是几百万元一亩,而我们自己却不能直接转让和开发呢?”
被称之为成都市“村民土地股权化改革典范”的龙华农民股份合作社,2004年由当地2066名村民以宅基地等非耕地自愿入股的形式组成。合作社一共拥有370亩土地可整理开发,除去“安居工程”及为农民创收而建的兴业市场用去其中170亩外,还有200亩将转为国有土地进行招拍挂出让。
当年以宅基地参股的农民在得到每平方米140元~300多元不等的补偿后,还从新建成的安居工程——龙华社区领到房子,成了名副其实的“居民”。与“北湖印象”不同的是,就记者所知,龙华村的安居工程并未有房子对外租售。
据龙华村所在的大面镇政府办公室主任邓军透露,现在该村周边公开出让地价已达每亩200万元,“土地增值收益相当可观”。而合作社“股民”们由于土地租金等收益,人均每年收入在1万元左右,在养老、医保、子女上学等方面均得到了保障。
但他也承认,从政府管理的角度考虑,村民自行安排集体土地的流转开发,会导致国家税收流失,而政府高价招拍挂土地是为了增加财政收入,以确保收回在各项基础设施上的巨大投入,综合来看,由政府进行经营性土地的整理配置,仍然是最有效的做法。
方向初定 前景未明
无论是让刘国强又爱又怕的“北湖印象”和“小产权房”,还是让龙华村民尝到甜头的自行整理开发集体用地的探索,背后都凸显出一道全国性的难题:农村集体土地如何合理流转。
而随着成都成为首批城乡统筹发展试验区之一,7月27日,该市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》(以下简称《办法》),此种僵局有望得以打破。
该《办法》规定,今后在成都试验区内,集体建设用地将拥有与城镇建设用地几乎等同的地位,可以进入土地有形市场进行招拍挂公开出让,土地使用者可申请办理土地使用权登记,宅基地也可在一定条件下通过房屋联建、出租等方式流转。
龙华村的干部邓军相信,随着《办法》的出台,集体产权房屋可进入市场流通,将增加农民的资产价值。也就是说,集体产权房屋有望得到法律和市场的正式认可。
面对农村大量集体土地可望正常流转的重大变局,敏感的业界人士不仅看到其中的机遇,也预感到会有新的问题出现。
“《办法》给人的印象是,以往严格的限制并未完全放开,但给了一些人打擦边球的空间。”成都合泰房产副总经理黄海称。他认为,一旦集体建设用地得以流转,商品房市场可能受到打着此类“安居工程”旗号的房地产项目的有力挤压。
成都鑫达房产总经理范红认为,这将大量增加城市建设和住宅用地供应量,对成都房价上涨势头有一定缓解作用,开发商也会获得更多机会。
“多层次房地产市场需求将会促成多层次的房地产开发,这也是开发商面临的新课题。”范红说。
在上述《办法》出台之前,对于成都“小产权房”蔓延的现象,有说法称政府本着“不干预、不打压、不鼓励、不支持”的“四不”态度,某种程度上等于是默许了。但面对记者采访,成都市国土局法规处负责人态度微妙,未予正面回应。
“新政策实际上只是在局部地区的集体土地流转问题上开了个小口子,对小产权、乡产权等有争议之处并未打开闸门。”他说,“现在我们正在进行针对性的调研,将会提交专题报告 让市级领导作最终讨论裁决。”
换言之,即使各种政策迹象都趋于利好,但“刘国强们”该不该下定决心买下那套房子,还真不好说。
___________________________________________________________________
统筹城乡试验区 酝酿第三次土地革命
在众多城市谋求“新特区”之际,国务院批准在成渝两市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。城乡统筹首次作为主要任务,冠名以“特区”。成都从2003年就开始的统筹城乡的备课工作,为成立新特区打下了较好基础,在城乡统筹、缩小城乡差距方面,取得显著成绩。也正是这些成绩,促使
在这些改革备课工作中,成都部分地区实行土地向规模经营集中,在保证土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变的前提下,突破土地管理和使用问题,把土地流动起来。这些改革举措被专家称之为“将带来新中国成立以来第三次土地革命”。
农民岳双全像城里人一样领工资,已经近两年了。工资来源于他耕作半辈子的土地。
57岁的他是汤营村(更准确的称呼应该是汤营三联农业有限公司)黄瓜园的技术工,上班期间每天有18元工资,加上他每月守夜300元。一月下来,老岳能拿到840元。这尚不包括他年底的分红,但就这840块钱,也差不多是他以前一年的收入了。
“这在没有入股前是难以想象的。”老岳嘴里吐着烟圈说。
老岳所说的入股,是指在2005年的时候,他用家里的4亩责任田入股村委会成立的汤营三联农业有限公司的事。
当年10月,汤营三联农业有限公司由邛崃市羊安镇汤营村村委会和村民发起成立。村民在自愿的前提下,以土地经营权入股,土地集中统一经营。公司采取股份有限公司的管理组织结构和运作机制,实行“股权+红利+工资”的收入分配方式,保障农民收益。
汤营村的做法,在成都市的政府文件中,被称为“土地向规模集中”,这是成都市为缩小城乡差距、推行城乡统筹发展而采取的诸多措施之一。也正是这些改革措施,为成都入选“新特区”加分不少。
小农生产“试水”规模经营
土地规模化经营的好处,首先是农村生产效率的提高。以前,各家的责任田的面积很小,不适合机器耕作。
2003年之前,岳双全一家4口人4.1亩地。大小近10块,分布在村子四周。靠这些地种的小麦,一年收成,折算下来人均尚不到千元。在汤营村,不少村民和岳家的情况差不多。
改变来自2003年。
2003年10月,成都市委发出《关于统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化的意见》。那时十六大刚开过,“城乡统筹”首次被提出来。
据四川省委政策研究室副主任李后强介绍,成都市的城乡统筹总体战略可以概括为“三个集中”:工业向集中发展区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。土地规模化经营的好处,首先是农村生产效率的提高。以前,各家的责任田的面积很小,有的甚至只有一两百平米,“草帽都能盖住。”不适合机器耕作。
岳双全所在的羊安镇,是实施“三个集中”的一个样本,现在,羊安镇创办了4家农业有限公司,各种专业合作经济组织和合作社达到6个,全镇土地流转近万亩,农业规模化经营水平和农业综合生产能力得到提高。
这种以土地经营权入股合作经营方式,在成都被称为邛崃模式,此外还有以自然优势为依托的都江堰虹口生态产业模式;以花卉和新型农业观光旅游产业为特色的锦江区模式等。虹口乡离中心城区约70公里,辖内都是山区,几年前申报国家自然保护区,退耕还林8000多亩,变成典型的纯生态经济。各级政府扶持农民发展生态农业和生态旅游。去年全乡农民人均收入近6000元,几乎是3年前的两倍。
李后强介绍,人多地少和分散低效的传统“小农”生产,导致了农民的“不充分农业就业”,产生大量的农村富余劳动力。土地向规模经营集中,则可使农村富余劳动力由低效益的“不充分农业就业”向“比较充分的农业就业”转变。同时也能解放一些劳动力转向城市发展。
专设土地流转机构
成都农村土地承包流转服务中心具体负责全市农村土地承包经营权流转指导和服务的工作部门,属于政府机构。
为了方便农民出租或承租土地,成都市农村土地承包流转服务中心应运而生。
何斌是成都市锦江区三圣乡红砂村(现为“锦江区三圣街道办事处红砂村社区”)的花农。
37岁的何斌,是土地流转政策下成长起来的本地种植大户,也是红砂村里先富起来的人之一。2003年,村里开始大规模土地流转。有政策支持之后,何斌从土地流转中心租到了15亩地。
“土地流转后可成片经营,花的品质更好,卖价才能更高”,何斌深知规模经营的好处,并认为引进外来龙头企业很重要,“一年就可以干成我个人10年都干不成的事”。据了解,红砂村1600亩耕地中,90%都流转给了种植大户。
给何斌打工的4名工人都是同村人,他们把自己的土地租给别人,然后来给何斌打工。工钱每天20多元,并且还有保险。
据了解,红砂村劳动力1743人,在村里的花地里和农家乐帮人打工的村民约800人。
以往,农村土地的流转都由农民与业主直接进行,出现了合同签订不规范、农民的合法权益得不到有效保障等问题。因为缺少政府参与,农村土地流转规模不大、效益不明显。
2006年3月14日,成都农村土地承包流转服务中心成立,具体负责全市农村土地承包经营权流转指导和服务的工作部门,属于政府机构。
在中心简介中介绍,农村土地承包流转服务中心将规范对流转业主的资质审查、流转合同的签订和土地流转价格的确定,为业主和农户提供政策咨询服务、提供土地流转供需信息,代表政府对农村土地流转进行监督和指导。
李后强说,盘活土地,让土地流转起来,是有前提的。就是在保证土地总面积不变,耕地性质不变,粮食产量不变的前提下,把土地的处置权、使用权、收益权、经营权等分开,允许土地流转起来。让土地流转起来,并非就是把土地用来修房子,这里有一个普遍误区。
4年的统筹城乡改革,成都取得的成效明显。城乡居民收入差距从2002年的2.66:1缩小到2006年的2.61:1。
这个数字在全国城乡差距持续加大的背景下,进步尤显可贵。来自中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查司联合编写的2007年农村经济绿皮书认为,2007年全国城乡居民收入差距“持续加大”,将突破3.3∶1,已接近警戒红线。
户改给农村“腾地”
两次户改,解开了劳动力的自由流动的枷锁。从2003年到2006年,失地农民和农村劳动力转移至二三产业就业,年均增加10.53万人。
尽管岳双全自称是“农民”,但跟随他半辈子的农民帽子,已摘了很久。
他现在的户口簿上的注册户籍是“成都市居民”。
2004年,成都市全面推行一元化户籍管理制度,逐步取消农业和非农业户口性质的划分,统称为“居民户口”。这在当时被媒体称之为“走在全国前列”。
在2004年户籍改革的基础上,成都市又出台一些便利措施:成都市的农民,可以通过购买一定面积的二手房、租用出租房获得成都市户口,再次“走在全国的前列”。
此项政策的目的是为了降低农民向城镇移动的“门槛”。按照成都市政府的规划,到2010年,全市城镇化率将达到65%以上(目前约为42%)。以目前成都1044万人口计算,这意味着在未来的3年内,将有250万成都农民离开他们曾耕作过的土地转变成市民。
两次户改,解开了劳动力的自由流动的枷锁。从2003年到2006年,失地农民和农村劳动力转移至二三产业就业,年均增加10.53万人。
大量农村劳动力向城市第二三产业转移,带给岳双全等村民的好处显而易见。
原来,汤营村不足3000亩耕地,要养活全村3700张嘴。目前,村里40%人口脱离了土地。而留在村里的人则将全村的绝大部分耕地,以股份的方式,投入到汤营三联农业有限公司。公司每年按每亩450公斤稻谷标准给付保底收入,此外将经营利润的50%用于分红。
入股农户一部分在本公司做“农业工人”,一部分转移到镇上的工业园区做“产业工人”。
当地政府的决策是,在工业集中发展、农民集中居住带动大量农村人口向二三产业和城镇转移后,土地集中经营获得了充分的条件。土地向规模经营集中后,继续留在农村的农业劳动者,就从不计成本、边际效益近乎零的“小农”生产,转变到规模化、市场化的“大农”生产,逐步成为“农业工人”,本质上是从“自给生产”转移到了获取工资的“农业就业”。
“可能带来第三次土地革命”
如果成都能向国务院承包全市的耕地645万亩,我们保证总的面积不少,这里的耕地用于开发,在另外的地方填补,就能最大程度盘活土地。
和新中国同岁的岳双全,经历过建国后的所有土地改革。
当年新中国建国初期,分田地时他尚未成年,跟着父母一起拥有了自己的土地。随后的社会主义改造,则把家里的土地所有权,又集中到了公社手里;80年代初推行的家庭联产承包责任制,又使他拥有了责任田的使用权。
最近的一次变动发生在2005年:老岳把家里的4亩地,以股份的形式,入股公司。这给老岳一家的收入,带来了新的变化。
但是,老岳的土地的价值,并没有被发挥到淋漓尽致。从用途上讲,岳双全现在手里有两块地。一块承包地,一块宅基地。前者,用途法律已经规定,只能用于耕地。后者,也有使用年限。
“目前的土地所有制是城乡统筹发展的瓶颈。”成都市人民政府参事室主任、成都市“十一五”规划咨询委员会成员肖百治认为,土地是农民手中仅有的资源。但是依据现有的政策,这个资源没有完全发挥作用。
“如果成都能向国务院承包全市的耕地645万亩,我们保证总的面积不少,至于哪里用于耕地,哪里用于开发。这里的耕地用于开发,在另外的地方填补,就能最大程度盘活土地。”肖百治说。
“至少农民没有办法。除了种田,没有其他用处。”肖百治说,“必须在国土资源政策上实现突破,现在国家有关土地政策管得很严。不仅土地不能擅自更改使用性质,连土地的具体区域归属都有规定。比如,一块耕地,有多大面积,在哪个地方,现有政策都有规定不能动的。”
李后强也强调了目前的土地所有制对于城乡统筹发展的限制。而他看来,土地问题将是成都特区以后发展的一个重中之重。“邛崃模式”等成都少部分地区试验的土地流转改革方式,证明了土地流转带来的成效。
李后强说,目前农村最大的资源就是土地,而农民手中持有的也是土地。但是,这些土地上的农民没有土地所有权,也没有处置权,能有的就是种粮食。土地流转、买卖、抵押等,都是现有政策不允许的,所以出现了农村集体土地,集体做不了主的现状。
成都特区今后的发展,两位官员均认为,突破将发生在土地所有权上。
“试验区在未来几年内,必将在体制方面实现突破。这些突破,就是成都未来应该去尝试,或者需要争取的政策。”面对成都特区4年备课后出现的问题,肖百治说。
李后强断言,“随着成渝试验区不断推进,可能将因此掀起第三次土地革命。”
李后强有过在基层挂职副市长、副县长的经历。“附着在集体土地上的广大农民,即便拥有土地的使用权,但不能流转,不能转让,不能买卖,所以现行体制禁锢了农民发展的机会。若试验区继续推进城乡一体化,必然遇到这个现实问题。因此,继第一次打土豪、分田地、废除封建剥削和债务,满足农民土地要求的革命、第二次家庭联产承包制之后,第三次土地革命即将到来。”他说。
据李推测,在国家没有给成都重庆划定框框的前提下,成渝两地未来可做的,能够尝试的还有很多方面,但土地问题将是一个重中之重,而且关乎成渝两地半数人的农民的切身利益,所以,一旦试验成功,有极其重要的示范和推广作用。
试错特权和创制试点
而目前最希望获得的,是更多的‘创制试点权‘,也就是创造制度的试点权力。
成渝特区定位在城乡统筹上面,与上海浦东和天津滨海新区不同,“钱”与“政策”不再直接惠及成渝试验区。那么如何保证统筹城乡改革在特区完成?李后强告诉记者,基于这种情况,成渝试验区将具有“试错特权”。
李后强说,如现在还有人梦想,国家能不能像扶植深圳“给钱给政策”那种支持成渝两地,答案只有一个,肯定不可能。否则,国家还需要仔细挑选成渝干什么,有钱有政策放在哪里都能起到效果,因此,需要成渝两地政府努力思索,不断创新,敢于突破。“哪怕犯了一点错误,中央政府也是可以原谅的。”
“特区成立后,我们正在考虑向中央要什么。而目前最希望获得的,是更多的‘创制试点权‘,也就是创造制度的试点权力。”肖百治对记者说。
此前,国家发改委副秘书长杨伟民对媒体明确表示,鼓励试验区在一些重点领域(
因此,李后强说,被习惯成为第三特区的成渝试验区最大的吸引力便是以“试验”的名义,中央向地方让渡了部分职权,从而获得了“试错”的权力。
一位参与制订成都试验区实施草案的成都市有关人士告诉记者,6月20日,成都市委市政府将召开一次重要常委会,就试验区未来可能遇到的问题和困难展开讨论,以形成初步意见。目前,当地相关局办委正在收集、整理此前在推行城乡一体化中碰到的各种主要困难和问题,并上报成都市委市政府。
记者从成都市发改委了解到,受成都市政府委托,他们正在全力草拟成都试验区改革实施方案。预计本周内或能形成一个实施草案。
想必,所有的问题,在不久的将来都会有一个完满的结果。
而作为城乡统筹发展的受益者,岳双全表现得极为乐观:“成都被确定为第三个新特区,,农村发展又迎来新的机遇,更好的日子不会太远了。”(本报记者 杨继斌 本报特派成都记者 吕宗恕)