• 二、非正规实践与非正规经济

      从历史视角来考虑,改革期间的中国经济体系明显是一个混合体,同时具有旧计划经济和新市场经济的特征。科尔奈指出其间的不协调性incoherence),毋庸说是对的,但我们需要进一步问:两者又怎样协调而产生中国改革中的戏剧性发展?

      在我看来,关键在实际运作中的高度伸缩性,亦即国内惯称的变通,主要体现于规避、绕过甚或违反国家法规的非正规经济实践。以下首先是对90年代中期以来地方政府和企业在实际运作中的关系的简单总结,主要来自新近的经验研究,其后讨论这个发展经验的理论、方法和实用含义。

      (一)地方政府和企业在实际运作中的关系

      计划经济的一个不容否认的弱点是其极其沉重的官僚管理体系对企业人才和创新的压制;但同时,正因为政府的高度集权,它能够在短期内动员大量的资源。这首先意味对一个企业来说,政府的支持乃是不可或缺的条件,只有获得其支持才有可能从众多部门和层级获得必须的许可证和资源,才有可能顺利运作。用制度经济学的话语来表述,与官僚体制打交道的交易成本非常之高,除非同一官僚体制为了招引其投资而特地为之铺路,规避甚或违反现有法规。这是我们所说的地方政府变通行为为旧体制和新经济起到协调作用的第一层含义。

      但这只是其一小部分。高度集中的权力之被用于发展(在改革早期创办乡村企业的时候已经展现)在改革后期一再展示,尤其可见于地方政府之为经济建设而大量征用土地。它们之所以能够征用土地的部分原因是中国的不清晰的产权制度:其使用权属于农民、所有权属于集体、但国家保留为建设而征用土地的特权。[8]中央政府虽然多次声称要严格控制土地征用,防止滥用,但实际是,至少已有四五千万农民的土地被征用。[9](天则经济研究所20077;陶然、汪晖2010)

      地方政府征地所付给农民的赔偿一般都比较低,相对开发后的市价更显得如此(下面还要讨论)。这是地方政府之所以能够招引投资的一个关键因素,也是地方政府收入的一个重要来源,一定程度上甚至是其成功的秘诀(下面还要讨论)。

      当然,光靠土地不行,其开发需要能源、道路、运输等配套基础设施。那些也是地方政府为招商引资而提供的一揽子条件中的重要部分。正因为如此,基础设施早已成为地方政府特别关心的头等大事之一,是他们招引投资工作不可或缺的部分。

      使人惊讶的是,地方政府居然能够并愿意以低到自家成本的一半价格来为外来企业提供土地和配套基础设施。一项关于土地比较紧缺的浙江省的研究指出,该省足足有1/4的土地是以不到成本的一半价格出让给外来商人的。平均是86%:征地和配套基础设施成本10万元亩的土地的平均出让价格是8.6万元。在土地更加短缺的苏南地区,例如苏州,成本(征地+配套设施)20万元亩的工业用地,平均出让价是15万元,与其竞争的邻近地区则有出让价低达510万元亩的。陶然和汪晖在这个题目上发表过多篇研究,他们认为,以每亩亏本10万元的价格出让土地来招引投资是常见的现象。(陶然、汪晖2010;陶然、陆曦、苏富兵、汪晖2009

      地方政府也常为引入的重点企业提供现金补贴。一个例子是农产品重点企业,在农业部新近发表的关于农业产业化(亦称纵向一体化)的首篇长篇报告中有比较详细的材料:20002005年间,中央政府投入共119亿元来扶持国家级的龙头企业。地方政府亦步亦趋,比较发达的山东、江苏、浙江、上海等省市,每年投入5000万元来支持龙头企业(有的直接扶持企业资金周转,有的是贴息贷款)。此外,以山东省为例,该省内的市、县政府更在此上每年投入共1亿元。另外还提供税费减免优惠,每省市年1000万元或更多。这样对农产品重点企业的扶持已经是地方政府竞相招商引资的重要组成部分,并且是在中央政府领导下进行的。(与此形成鲜明对照的是,相应农户需要而自发兴起的农业合作社则等于被排挤,既基本得不到政府的补贴也不能向政府控制的银行贷款)。(《中国农业产业化发展报告》2008219194179199188236;黄宗智2010b)

      地方政府愿意不惜成本来招商引资是为了其后的回报。首先是企业增值税和所得税的财政收入(虽然中央政府要拿走前者的75%和后者的50%)。更重要的是之后的一连串财政收入:从连带兴起的服务业和小企业可以征得营业税和所得税,而那些是100%归属地方政府的。(陶然、汪晖2010

      更重要的是之后必定会发展的房地产以及其在市场上的升值。这里地方政府可以从开发商挣到十分可观的利润,远远超过其征地所付出的成本。2007年的一项经验研究说明,长江三角洲地区的地方政府征地平均付出的代价是2.53.0万元亩,而他们从开发商获得的出让价则平均是14 35万元亩(而土地最终的市价是75150万元亩,也就是说原来征地成本的3050倍)。(天则经济研究所20078)  正因为如此,较发达地区的地方政府的预算外收入有足足6070%来自土地开发的收入。(天则经济研究所200710; 亦见黄小虎200746) 事实是,征用土地乃是地方政府经济建设经费的最主要来源。

      从企业的视角来考虑,它们获得的不仅是补贴和支持,也是其后(当然,要与地方政府维持良好的关系)的保护,可以借以免去众多的可能收费、摊派和行政约束。这是因为改革的特殊国家体系:它说的是一回事,做的是另一回事。劳动法规可以在与当地政府的共谋下在不同程度上绕开甚或违反。环保法规同样。税收制度也基本相似:企业不仅可以享受减免或返还税费,也可以避免将来所可能合法征收的税目。(张建君、张志学2005;亦见 陶然、汪晖20102009)

      即便地方政府对企业施加压力要让它们遵循国家法规(大型的内外资企业更可能受到这样的压力),企业仍然可以廉价利用处于法律保障之外的非正规工人。它们也可以利用非正规的小企业和大量的个体户(亦即小资产阶级“--详见拙文黄宗智2008a)。这种在廉价的非正规经济(下面还要讨论)中的转包的成本要远低于企业公司扩大自己正式组织,对跨国公司来说尤其如此(下面还要讨论)。

      可以见得,这一切使外来的企业处于十分有利的地位,因为它们得助于地方政府间的激烈竞争(想象一个有众多不同地方政府竞相招商引资的交易会),因为它们可以获得廉价的土地、能源等设施配套、税收优惠、直接和隐性的补贴以及庞大的廉价非正规经济的支撑。

      以上是中国之所以能够招引比任何其它发展中国家要多的外来投资的重要秘诀。也是为什么外来投资企业2008年已经占到工业总产值统计指标的30%,和国内公司基本相等(相当于占11%国有“+集体单位的将近三倍)的原因(见附录,表4)。这也是为什么中国的商品交易对GDP的比例(即出口+进口产品作为GDP的百分比)已经高达64%2005年数字),远远高于美国、日本、印度的约20%(以及巴西的25%(Naughton 2007: 377)。这也是为什么中国19962002年的外国直接投资(FDI)年平均占到GDP4%,远高于日本、韩国和台湾地区。(Naughton 2007: 404-405)正如许多经济学家指出,中国的经济发展在相当程度上乃是出口带动的。

      地方政府的非正规经济实践,它们之把正式法规非正式地运作,乃是这个体系的核心。体系的整体可以说既包含计划经济的特征(专横的官僚制度、快速组织资源的能力以及对经济发展的惯常干涉),也包含新市场经济的特征(资本主义型公司、价格机制、供求规律、竞争)。在改革后期,协调两者的是地方政府权力和资源的非正规运用,可以说是一种有计划的非正规性,而且是在中央政府的默许下运作的。

      (二)体制性成本与收益

      地方政府和企业间的关系是如此重要,难怪会有众多相关研究,包括对前政府官员之加入民营企业的研究(例如吴文锋、吴冲锋、刘晓薇 2008),甚至统计企业董事会上的全国政治协商会议和人民代表大会成员,然后试图研究这种政治资本与企业绩效的关联(例如 胡旭阳2006;胡旭阳、史晋川2008)。此外更有详细分析企业需要什么样的策略和行动来建立和维持其所需要的政府关系的研究(例如张建君、张志学2005)。诸如此类的研究对我们在上面总结的经验实际的了解有一定的帮助。

      有的研究者把上述现象等同于美国各州招引外资的竞争,试图仿效美国的公共部门经济学(public sector economics)研究。他们引用最多的例子是1994Alabama州为了招引奔驰汽车公司在该州建厂,以及1989Kentucky州为了招引丰田汽车公司在该地建厂而提供的高额补贴。[10]但这两个例子对美国来说其实是反常而不是一般的现象,局限于其正在衰弱的一个经济部门。正如Paul Krugman等指出(Graham and Krugman 1995; Glickman and Woodward 1989),美国对外资所采取的态度主要是中立的,对外来和国内的资本基本一视同仁;投资的落点其实更多取决于集聚效应“(”aggregation effect“: 某一部门工业的公司都聚集在那个地方,因此我们也要在那里),而不是特殊补贴。在美国公共部门中惯行的是游说用来影响立法(lobbying),而不是像对奔驰和丰田案例那样的补贴。(Grossman and Helpman 1994; Biglaiser and Mezzetti 1997)

      在中国,美国公司的那种游说经济行为比较少见;它的实际更在于中国特殊的国家体制以及其混合(计划与市场)的经济制度。在中国所惯见的在美国是反常现象;我们不应把两个体制等同起来。

      中国的体制的特殊性在于它的高度非正规化的运作。如此的非正规性存在于任何体系,但很少有像中国那么高的程度。正规制度在改革后期的中国经济整体所占的比例是比较低的,常常只是一种姿态(或者代表某种理想),但其眼前的实际运作主要是非正式而不是正式的。

      在这样的体系内, 来自与其政治经济制度打交道的(也许可以称作)体制性收益其实要高于其体制性成本(即为了与体制打交道和与之维持良好关系而花费的成本)。结果是一个对投资者非常有利的制度环境。与地方政府的关系不仅可以大幅度降低企业的交易成本,也可以为它带来高额的显性与隐性补贴。这是科尔奈所强调的体系性矛盾和贪污的反面。它可以解释钱颖一等在他们2006年的开创性的(但相当严谨的)对在中国投资的回报率研究的发现:中国投资回报率总额在19791992年间从25%降低到19931998年及其后的约20%。如此的回报率(用同样方法来计算)要高于大多数的发达国家,也高于包含众多处于不同发展阶段国家的样本。” Bai, Hsieh and Qian 200662[11] 这样的结论当然和中国吸引了比其它发展中国家要多的外来投资的事实是一致的。联合国贸易与发展会议(UNCTAD2005年的一项对专家和跨国公司的问卷调查发现,作为投资目的地,中国在世界上排名第一,远高于其它国家。(高柏 2006:表7)

      这一切意味的是,在中国的改革经济体系中,(我们所称作)体制性成本收益是个关键因素,比科斯理论所强调的市场正规合同交易成本更加重要,也比科尔奈和Walder-钱所强调的地方政府企业到底处于软预算约束还是硬预算约束下的问题重要,起码在最近15年间如此。它们对一个企业之能否创建、良好运作以及有多高利润起到几乎决定性的作用。

      (三)非正规经济

      改革后期的经济体系的一个极其重要的组成部分是发展经济学之所谓非正规经济,笔者已在另文中详细讨论(黄宗智2009b)。中国从计划经济传统所继承的虽然是个高度官僚化和正规化的经济,但在改革期间的非正规经济实践下,已经极其快速地形成了一个极其庞大的非正规经济。首先是城镇(指县城关镇及以上的城镇)部门的未经登记的人员(主要是离土又离乡农民工,区别于此前离土不离乡的乡村企业就业人员),2005年已经达到1亿人之数,即城镇就业人员总数中的36%(见表2)。本文之所以把他们称作非正规是因为他们接受的是低于正规职工的工资以及不附带正规职工所享受的法律和福利保障(这也是联合国国际劳工组织--International Labor Office, ILO--所采用的定义)。根据2006年由国务院研究室牵头的比较权威性的调查报告,农民工平均每天工作11小时,每周67天,即比一般正规职工要高出约半倍的时间,而其获得的报酬则只是正规职工的60%,而且是没有考虑到福利差别的比例。(《中国农民工问题研究总报告》2006;黄宗智2009b53

      我们如果加上小规模私营企业的员工和个体户(大多是农民工或下岗工人),他们一般也没有法律和福利保障,非正规经济人员总数要达到城镇总就业人员数的60%(见表2)。[12]

      这个非正规经济以及其近几十年的快速扩增乃是发展中国家的一个普遍现象,但在发达国家以及前计划经济国家则占较低比例。在一定程度上,它是全球化所导致的,是全球资本跨越国界而探寻比自家便宜的劳动力所导致的。非正规经济的扩增是为了给外来资本提供廉价劳动力,也是为了给新来的经济提供各种廉价服务。它是20世纪60年代以来兴起的现象。中国是较晚进入全球化体系的国家,较晚呈现这个在其他发展中国家已经具有半个世纪历史的现象。

      事实是,中国改革的历史相当程度上是此前的正规经济的非正规化的历史。如表1和表2所显示,2008年正规职工所占比例已经从计划经济时期城镇就业人员总数的将近100%下降到40%

      非正规经济在全世界的爆发性扩增是如此的显著,联合国的国际劳工组织早已把它作为其工作的聚焦点,特别突出其人员所忍受的,在法律保障范围之外的以及常是不人道的工作条件,呼吁要为这个庞大的人群--包括在正规经济中工作的非正式工人以及为正规经济提供各种各样廉价服务的人员,他们几乎全是在正规法律和社会保障范围之外的,甚或是受到法律制裁的贫穷工作人员--争取到有尊严的“decent”)待遇(ILO 2002)。为此,ILO1969年便已获得诺贝尔和平奖。(黄宗智2009b

      中国的非正规经济的特点,除了其市场化之较晚出现之外,首先是其庞大和几乎无限的规模,主要是因为其极其大量的剩余劳动力(11.5亿的农业就业人员)。这种情况只可见于个别其它的发展中国家--例如印度。

      更加特殊的是中国之通过一个地方政府激烈竞争的体制,积极地把其非正规经济当作比较优势来争取外来投资。和众多其他发展中国家一样,中国为全球资本提供了廉价劳动力以及为新兴的经济部门提供各种非正规和半正规的服务。但和其它发展中国家不同,中国是一个在高度集中的中央政权的领导下,地方分权而为追求外来投资而相互竞争的政治体系(更详细的讨论见黄宗智2009a)。在那样的(我们也许可以称作)(中央)集权的(地方)分权主义”[13]体制下,中国把其非正规经济变成一个强有力的招引外资的工具。这种非正规性我们也许可以称作有计划的非正规性。我们已经看到,其结果是远高于其它发展中国家的外来投资,以及全世界最快速扩展和最庞大的非正规经济。

      这个实际在一定程度上是隐蔽的,因为官方没有正式统计这个部门。[14]它的就业人员数只能从来自人口普查所计算的真实的就业人员总数减除各种登记类型单位所上报的人员数而得出。 我们已经看到,实际是,非正规经济人员在2008年占据城镇3.02亿总就业人员中的1.82亿,也就是60%(见表1)。

      我们如果加上乡村(包含县城关镇以下的城镇)的非农就业人员,即乡镇企业的1.5亿人、[15]乡村私营企业的0.3亿人以及0.2亿的个体户,就要再加上2亿人员(表3)。最后,如果再加上务农人员,因为他们大多也是缺少法律保护和社会保障的人,非正规经济人员的总数将高达6.5亿人,亦即2008年全国民经济(城镇+乡村)的7.72亿就业人员的84%。(表123;黄宗智:2010a:第8章;黄宗智2009b

    整个非正规经济都没有被主流经济学家们所正视。即便是讨论到,例如在蔡昉引用刘易斯(Arthur Lewis)的二元经济论(即一个具有劳动力无限供应的传统部门以及一个现代的城市部门)(Lewis 19541955)的论文那样,它被认作一个很快就要消失的部门。给出的理由是刘易斯论证的转折点已经来到中国:中国的二元经济体系很快即将被整合为单一的现代化的、全国劳动市场. (蔡昉 2007;黄宗智2009b)

      事实上,非正规经济非但没有减缩到即将消失的地步,它其实一直在爆发性地扩增,正如上面已经指出,今天占据到中国绝大多数的就业人员。我们如果考虑到正规经济的职工(即主要是表1和表2从国有到外资的六个登记类型),在1978年到2006年将近30年间,只增加了0.2亿人(从0.95亿到1.15亿),再把这个数目和非正规经济的6.5亿人员数目(其中估计有1.01.5亿的务农人员是过剩劳动力)相比,就能看到,宣布刘易斯转折点的到来是多么地远离实际。事实是,非正规经济之整合于正规经济只可能是未来的一个艰巨和漫长的过程。

      主流制度经济学,正因为它把法律和产权认作经济发展的关键条件,自然把注意力集中于正规经济部门,因此忽视了非正规经济在发展中所起的作用。另一方面,Walder-钱的分析虽然突出地方政府所创办、经营或控制的企业,同样忽视了在改革后期快速膨胀的经济体中的既非民营公司也非政府企业,而是在其间起关键作用的地方政府非正规行为,以及因此而导致的非正规经济。

      对非正规经济的忽视也意味对发展的社会维度的忽视,不仅是当前的,也是历史上的。说历史上的,是因为不会与之对比也就因此看不到,计划经济之为大多数人所提供的有效医疗、教育和福利保障(正如诺贝尔奖得主Amartya Sen多年前指出,改革前的中国在社会发展的关键指标上,即人们的寿命预期、教育水平以及婴儿死亡率上,其成就远远超越当时人均GDP和中国基本相同的印度)。(Drèze and Sen 1995: 第4章; 黄宗智2010a:第1章)至于对当前的情况,同样会忽视中国的经济发展奇迹所附带的社会问题,看不到非正规经济既是中国经济发展的根源,也是其社会和环境危机的根源。

      (四)中国发展经验的理论与方法含义

      这一切并不否定过去的分析的正确部分。新制度经济学强调私有化和市场化能够激发企业家们和民营公司的积极性,这点在中国经验中是得到证实的。同时,反对其原教旨市场主义(以及古典自由主义和新保守主义)内涵的论者,正确指出了地方政府及其乡镇企业所起的重要作用。

      正如哈耶克多年前已经从内部人的视角指出,许多经济学家过分依赖理论前提,倾向把实际等同于理论构想(Hayek 1980[1948]):尤见第2章)。主流经济学的论析多从计划与市场经济在理论上的非此即彼二元对立以及计划经济的全盘错误出发。一方面,它们对计划经济的批评,例如其沉重的官僚体制、过分的意识形态化以及对创业和竞争的压制,显然是正确的,但同时,它们忽略了改革前的计划经济的正面成绩,例如其快速发展的重工业、覆盖大多数人民的公共服务和福利、以及强大的组织能力。我们也许可以客观公正地说,哈耶克-科尔奈-科斯的制度经济理论其实主要是一种理论性的理想类型,而不是历史性-经验性的分析。

      笔者认为,真实的历史更多寓于本文提倡的从实践到理论再回到实践的研究进路。也就是说,要依赖历史视野并扎根于经验证据,但又要具有理论关怀与含义。正是如此从实际出发的研究进路,方才可能挖掘出被理论和意识形态所遮蔽的维度。这里强调的是地方政府的非正规实践以及由此产生的非正规经济。

      应该可以清楚看到,中国之所以能够成功地吸引外来投资不仅是因为它具有丰富的劳动力资源,也因为它得自计划经济所建立的教育和医疗方面的基础、快速的重工业发展和基础建设、以及组织能力(这点特别容易因过去极端的群众运动而忽视)。但中国发展经验最突出的特点不是以上这些,而是其当前的集权的分权主义政治经济体系,其中地方政府为召引外来投资而激烈竞争,所依赖的是非正规的补贴和支撑,以及庞大的非正规经济。正是这样的组合才能同时解释中国的经济发展和社会与环境问题。

      具有讽刺意味的是,哈耶克-科斯-科尔奈以及诺斯、舒尔茨等的主流制度经济学,虽然名义上特别强调被(新古典经济学所)忽视的制度和经济史维度,居然完全忽视了中国发展经验中这个巨大的制度-历史实际。

      总的来说,我们可以从四个层面来理解中国的发展经验。首先,和其它结合前工业与工业、传统与现代的发展中国家一样,非正规经济实践占据不容忽视的位置,正如国际劳工组织所强调的那样;第二,和其它后社会主义转型的国家一样,非正规经济起到协调旧计划经济和新市场经济的作用;第三,其庞大和看似无限的规模再次突出中国巨大的人口这个基本国情,也是一个唯有印度等几个个别国家才能与之相比的国情;最后,它所突出的真正是中国改革的独特性是,其特殊政治经济体制之与其非正规经济的结合。

      在一定程度上,那样的结合也可见于改革前期:我们可以把地方政府在建立乡村企业过程中的众多非正规行为也纳入其中,  并把乡村企业的离土不离乡员工纳入非正规经济来考虑。但城镇部门的真正大规模的变迁则有待于改革后期:在各种补贴和绕过国家正式法规的招引下而涌入的外来投资,以及为新兴的城镇企业打工和服务、没有国家法律和福利保障的离土又离乡的农民工之爆发性扩增。正是后期的那些主要是城镇的现象,才真正符合国际劳工组织所使用的非正规经济一词的原义。

      正是改革后期的地方政府竞争和非正规经济行为,把不清晰的产权和不成熟的市场改作比较优势、把政府对重点企业的非正规支持变成提高它们的收益而借此招引外来投资的手段、把非正规经济变作招引外资竞争中的比较优势等。同时,也把城乡原有的差别扩大到城镇社会内部的显著不平等。结果是近年来的惊人的GDP增长以及十分迫切的社会不公问题。正是计划经济和市场经济、社会主义和资本主义的结合,而不是以往分析中的两者非此即彼二元对立,才能解释中国发展经验的成败功过。

     

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