•            基层政府“选择性治理”行为逻辑的政治经济分析

    冯斌

     

      要:新农村建设的推进,对于基层社会的公共服务化有了更高的要求,作为承担主体的基层政府也面临了更多的任务和目标。目前基层政府,在在整个乡村社会公共化服务中,暗含有一种选择性治理的行政思维和行为惯性,不是以为基层社会提供公共服务和公共产品为依归,而是有自身的治理价值和目标选择趋向。这也就使得对这一与现实基层社会的政治期许相脱节的行为成因性研究成为必要。

     

    关键字:基层政府   选择性治理   体制要求   乡镇财政

     

    现代国家往往具有一统天下的特征,行政管理具有上级等级,归口关系的特征。在这个层级关系明确的组织结构中,对于基层乡村社会来说,最能直接感受的权力作用力当然还是乡镇一级政府,同时基层政府又是政府体制作用力下的最终承担者,是行政权力的集中点,也是最直接参与基层社会事务管理。因此,作为基层一级的乡镇政府也就担当的是“实体性政府”特征要求。“实体性政府”的职能就是该级政府直接向基层社会公众提供公共服务和公共需求满足,来适合于直接融资、生产或组织生产,提供直接的公共产品。每一级政府,都有其实体性的政府职能。当然,基层政府的上位各级政府也不光是承担“区域性协调”的政府职能,当然也有实体性政府的成分之分,但是如果其工作实际的职能内容来看得话,肯定是比不过乡镇政府。

    农业税费改革之后,对于基层乡政府的角色定位有了更高的要求,人们对于基层政府的期望,就如果学者提出的“由汲取管制到供给服务”上来。对于这样的角色定位和政府期望,结合其实际的工作表现,结果确实是令人失望的。他们往往采用的是一种“选择性治理”[1]模式,对于乡村的基本社会服务投入的积极性大打折扣,而对于和自身利益相关的业务,乡镇政府的工作积极性确实空前提高,如招商引资、计生工作等。

    一、         从体制要求与民意呼声的背离

    (一)基层政府的历史沿革过程

    对于乡镇政府,在职能定位上,随着新中国成立后,对其职能要求上随着社会变迁,它也发生了一系列正向变化。在人民公社化时期,基层政权被完全统合进“整体性社会结构”和高度集权的行政命令体系之中,只是扮演了利益中立的起“上传下达”作用的“国家代理人”或“国家代言人”的角色。在计划经济时期,地方政府在地区经济中扮演著三种不同的角色:中央国有经济的“基层单位”,地方经济的计划者或“公有权主体”,以及地方经济的行政管理者。

    凭籍地方集体经济的公有权主体身份、政治管理的组织头衔、公共资源集体代表等“公冯斌 华中师范大学政治学理论硕士研究生共”地位,乡镇政府通过对乡村企业的所有权(乡镇办企业)或监督权(非乡镇办企业)积极参与到社区经济活动当中,成为地方乡镇企业的“法人行动主体”。“基层政权一个引人注目的新角色,是直接从事经营活动,成为经济行动者”。1994年的分税制改革划分了中央与地方的财权,规范了中央与地方的关系,在“财权上收”与“事权下移”的双重挤压下,乡镇政府普遍面临沉重的生存压力。

    分税制时期,基层乡镇角色就诚如杜赞奇所指出的,“赢利型经纪人[2]”。从2002年国家推行农村税费改革,到2006年国家全面取消农业税,中国社会的国家与农民之间关系发生了由“汲取”到“给予”的本质性改变。税费改革规范了乡村两级的征税行为,堵住了基层政府向农民乱收费的口子,免除农业税则让农民告别了延续2600多年的“皇粮国税”,中国正式进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的后农业税时代。它标志着以农业税为主要支撑的农业财政时代的终结,国家进入到一个主要由工商业为支撑的公共财政时代。税费改革之后,社会、学界和上层高位等多方面的推动和呼声中,对于现在的基层乡镇职能定位又为“建设服务性”基层政府,本着为民谋利,一切从基层乡村社会民众的利益诉求出发。

    (二)体制要求与基层社会公共需求脱节

    当然这里就存在一个逻辑上的错误。政府特别是作为基层政府,实体性占主要职能成分的绝大部分,它的服务对象就是广大乡村社会,对于政府而言,追求自身利益,这从逻辑上是错误的,因为他们不应该有利益上的考量。但在实际的政治操作中,上一提法,它是成立的。当然这与我国的行政体制有关,上级政府对于基层乡镇干部的政绩考察中,经济指标占据着很大一部分。

      重庆市某县县管领导班子和领导干部2008年度考核得分结果汇总表[3]

    单位         考核对象         同级民主测评         上级测评         民意调查         08年度目标考核得分    总分

                                                           

    注:乡镇领导班子考核得分=年度目标管理考核得分×70+民主测评得分×10+同级测评得分×10+上级评价得分×10%。

    从这个表格分析中,似乎与本文的标题关联不大。可从中会发现体制压力下的乡镇政府为求高的考核指标,必然将更多精力和行政作为放在了“目标考核得分”一栏,其中,经济目标的考核占据中很大一部分。

    那么即使在基层乡镇力有,也就无心,解决广大乡村生活中的公共事务,也就不能及时提供乡村社会的公共产品。这有在那些涉及政绩考察的指标范围的事务,他们才有行政作为的冲动。例如在对陕北榆林市的榆阳区、靖边俩个区县的调研中,尽管这俩个区县都处于陕北地区。在对这个区县的俩个村庄调研中,从村庄乡镇政府提供的公共服务中,我们就可见一般。A村是靖边县的一个贫困村,2008年才实现了村村通,村里的硬化路面才修通。本地区本身就水资源缺乏,村庄的农田灌溉那只能是靠天吃饭,也同样是去年上千亩的农田,基层乡镇出资,才打了两口灌溉井,这后续的沟渠建设,就不了了之。也就是说,支持发展和资金投入发展贫困乡村的“春风”,到去年才吹到了这个村。如果说基层乡镇财力不足,是招致本村的基础设施建设落后,这是说不通的。基层乡镇将更多的精力投入到了乡镇特产经济的品牌建设上。在A村的临近得村庄却是大大精力投入到土豆特产品牌建设上来,在那个村庄道路硬化,水里沟渠建设,投入财力人力构筑广告牌,绿化村庄环境。

    那么是否真是基层政府的财力有限是制约其行政作为与民众利益需求向脱钩?这背后的解释,如果就个案来谈,政绩考量过重这一解释也是足以给出合理性解释。那么,对基本乡村社会基础性的公共服务供给不足,会是基层政府财力不足?

    二、乡镇基层选择性行政性行为背后的财政分析

    (一)基层政府财政保障与乡村公共服务供给的张力

    财政,有“财”,才能有“政”。基层政府在农业税费改革之后,面临着财政压力,这一直也是很多学者的提法,似乎都是在印证着乡镇政府财力不足,对待农村社会公共服务供给上,力不从心。这样的解释,逻辑上似乎也是合理合情的。

    农村税费改革后,引起了地方政府间关系的重新调整,这种调整对乡镇财政产生了两个结果:一是乡镇财政开始呈现“空壳化”的形式,转移支付的相当一部分变成了“养廉银”来保障基层官员的工资发放,从而防止聚敛和农民负担的反弹;二是农村税费改革通过规范乡镇财政的预算管理,以及国家对乡镇政府的转移支付制度的建立和加强,乡镇财政被完全纳入国家财政预算管理体系之中,乡镇政府因此而整合到国家的政治体系之中,成为国家机器的一个组成“元件”。

    税费改革前,乡镇财政收入主要由国家预算内资金、预算外资金和乡镇自筹资金三部分组成。乡镇财政在税费改革之前就难保收支平衡,其收支缺口主要依赖预算外收入和自筹资金弥补。过去的乱集资、乱摊派和乱收费主要发生在预算外和自筹资金部分。农村税费改革将国家政策内的收费并入农业税收之中,合并征收,将乡镇的预算外收入、支出全部纳入预算管理。乡镇财政收支的规范化堵住了乡镇财政制度外收入,也给乡镇财政套上了“紧箍咒”,乡镇财政尤其是农业型乡镇的增收空间非常有限,基本上没有任何合法性增收途径。这也就意味着乡镇财政体制外的部分自主性也完全丧失,乡镇财政呈现收入“空壳化”与结构模式化的特点,基层政府由过去聊以自保的“吃饭财政”转化为无能自保的“讨饭财政”。也就是说,基层政府自身的行政性经费都面临着短缺减少,就更难以应对乡村社会的建设与基础设施建设了。

    (二)财力背后,乡镇政府治理目标的选择

    在规范化财政的约束下,乡镇政府为了缓解“空壳化”的财政压力,就只能依赖国家财政的转移支付和上级财政的资金支付。乡镇财政体制,由农村税费改革之前的主要依赖制度外收入的非规范型财政,蜕化为完全依赖上级转移支付的依附型财政。

    那么,即使在专项支农的财政转移支持下,基层政府对于农村的公共服务供给也不会有足够的热情。国家审计署发布2008年第6号审计结果公告《50个县中央支农专项资金审计调查结果》称,据不完全统计,16个省(自治区)有关部门和项目单位共挤占挪用中央支农专项资金6亿多元,其中抽审的50个县2006年共挤占挪用中央支农专项资金1.25亿元,用于平衡预算、弥补行政经费不足和发放补贴等[4]

    财政既然是政府存在和运作的物质基础,基层政府面对着自身必须性的行政开支,都精打细算,那么,就更难有动机去担当服务型基层政府这个角色。那么即使有上位政府的专项基层社会服务化目标的资金支持,基层政府就有更大的行为动机,冒险挪用于上位政府的政绩考核指标中最为关键的项目中来,以求获得考核高分。这也就是为什么在中央的专项支农专项资金利用上,会有那么大笔的专项资金被挤占挪用。这也就是面对着财力吃紧时,或是有充裕的专项支农资金时,基层政府仍然会做出有选择性的治理举动。

    当然,从一定意义上讲,财政既是经济范畴,也是政治范畴;既是经济制度,也是政治制度。作为政府政府行政运作的基础,财政决定了基层政府组织结构变革的起因和路径。财政体制的变迁直接带动基层政府行为模式和角色的转化。在乡镇政权每一次“角色换幕”的背后,我们几乎都能从财政体制的“蛛丝马迹”中寻找到问题的答案[5]。从乡镇政权的成长历程来看,它的设置基于国家目标的需要而得以确立,是国家改造乡村社会的工具,同时能得以整合乡村社会中的经济与社会资源而维持正常国家目标的实现和庞大国家机器的运转。但是在另一方面,基于公共选择理论对政府组织机构的功利化经济人研究,乡镇政府自设立之时开始,本身就是一个具有自我利益倾向的行动主体,并会围绕自我利益展开行动,当作为国家工具失去自主运作空间,或者财政资源不足时,它就会在制度之外寻找生存空间与资源,这就构成了乡镇行政行为变化的财政逻辑。

    三、总结

    农村税费改革之后,中国基层农村社会进入后农业税时代,也将乡镇政府推向了改革的风口浪尖。无论是从现行的基层政府上位政府的政绩考核,亦或是从基层政府自身的财政结构和状况,这都让基层政府从自身行政动机和现实财力上,都难以为基层乡村社会提供全面的公共服务和公共产品。

    因此,下一步的乡镇政府改革,正如有些学者指出的,应该是政治体制改革和财政体制改革的双管齐下,在县乡政治体制上由“压力型”体制向以民众需求为导向的服务型政府转变,同时,必须以“建立有效的民众参与制度和公共需求表达机制”;在财政体制上,要消除县乡之间偏重的财政承包制度,在上层控制与地方自主之间寻求最佳均衡点,将乡镇财政建设成为一级自主规范的公共财政。这样一来,才能使乡镇政府从消极的依附型“敲钟者”回归到积极的自主型“服务者”,真正担负起本社区内的公共产品生产和服务职能,这样才能破解和克服基层政府的选择性行政。从而,为新农村建设的全面推进,发挥其应有价值和主体作用。

     

    参考文献:

    [1]吴理财. 用“参与”消解基层“选择性治理”.探索与争鸣[J]2009,(4).

    [2]杜赞奇.文化、权力与国家[M].南京:江苏人民出版社,200631.

    [3]重庆市某县委组织部科员提供.

    [4]中华人民共和国审计署2008年第六号审计结果公告.

    [5]刘祖华.中国乡镇政府角色变迁的财政逻辑. 二十一世纪 网络版,2008年第72.

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