权属要归真,权利要完整,农地不能动
——农村集体建设用地入市流转需要注意的三个问题
中国人民大学农业与农村发展学院 程漱兰
2008年12月3日 国土资源部领导在国务院新闻发布会披露,农村集体建设用地流转的管理办法即将出台。基于先行安排或自行开放集体建设用地流转地区的情况,提请注意三个方面的问题。
一 集体建设用地入市流转的前提是土地权属关系不失真——村民小组是集体土地最基本的产权主体,每个成员是集体土地终极所有权人。
经营性建设用地是农民集体土地资产的重要部分。正式开放入市流转,旨在优化集体土地资源配置、增加农民财产性收入,用统筹城乡改革破解农村发展难题。
为此,必须确保土地流转不能变为产权易主;其前提是,集体土地权属关系不能失真。
由新中国全部历史决定的包括建设用地在内的农民集体土地权属法律关系是:村民小组是集体土地最基本的产权主体,每个成员是集体土地终极所有权人。
相应的,出让主体主要不是行政村,更不是乡镇,而应该是村民小组;出让收益应全部归产权主体。
但是,社会普遍存在错误认知。程漱兰近三年对校内外26个班(其中11个是市县乡干部班)1293名学生进行课堂调查,仅6%正确回答了村民小组是最基本的集体土地产权主体,认为农民种的地属于国家所有的高达53%。上海交大
史清华 教授对数省农村1741名干群做的同类调查,32%称不知道所有权是谁的,31%认为是国家的,正确回答主要是村民小组集体所有的仅14%,且随年龄增加回答正确增加。
对我国农村土地农民集体所有的内涵,是构成该集体的每个成员共同所有的认知,也非常成问题。集体土地资产处置,属于必须由村民会议,或者村民会议授权村民代表会议,才能作出决定这一法定程序,了解的人也非常少。
现实中的土地侵权案例,以“乡村集体”名义几个干部擅自将村民小组村民集体所有土地财产给卖了,非常普遍。
二 集体与国有建设用地同价的前提是同权——启动村民直接民主机制和市场竞争机制,优于设立政府审批许可。
正式开放合法合规的集体建设用地入市流转,农民手中的建设用地的价格自然与同样条件的国有建设用地价格趋同。所以,只要服从用途管制,政府就无权限制农民自主行使土地流转权利。
政府审批的合理部分,是待流转的既有农村集体建设用地是否符合土地利用总体规划和镇、乡、村庄规划,是否坐落在上述规划确定的建设用地范围内,是否已经获得建设用地和建设项目的行政许可。性质是政府的社会管理,而不是政府代行土地所有权。这些,既有法律法规已做了规范、设立了行政许可,完全不需要在规范上市流转的部门文件中加以重复;需要的是不折不扣地执行。应该在违法违规占地建设当时就及时纠正;并非出让、出租、出资时才需要对其合法合规性进行审批。没有土地农转非问题,没有不符合土地利用总体规划和不符合镇、乡、村庄规划问题,没有减少耕地等农用地和未利用地面积、增加建设用地供应量问题的既有建设用地入市流转,不需要设定行政许可。
概言之,包括建设用地在内的农民集体土地,政府及其部门除了用途管制,不拥有权属方面的审批权利。
建设用地有效利用,如土地流转价格、土地使用标准等事项,只要确保农民成员行使自己的经济民主和政治民主权利,完全可以通过产权主体约束和市场竞争作用有效调节,或行政机关维护土地市场秩序的事后监督等其他行政管理方式解决。例如成员同等优先受让,抵押变现等再次转让限制;禁止协议出让、必须公开招拍挂;转让增值产权人分享;等等。
广东、成都等城乡统筹、集体经营性建设用地入市流转试点地区,在符合用途管制前提下,无一在权属方面设立政府及其部门的审批许可;而是将村民民主决策置于出让动议的第一程序,将真正的所有权人的意愿作为入市流转的权属合法的唯一依据,据此进行登记而不是审批。
必须避免以“逐步建立城乡统一的土地市场”的农村改革发展新理念出发,将农民集体所有的农村建设用地,落实到了部门统管的老路。
三 权属放开的前提是用途管制——用信息充分启动自下而上的有效监督,优于总陷入监管者谁监管困境的自上而下监察
现实中,所有的被资本看上的作为经营性建设开发的农地,全部是“符合规划”的,全部是可以“调整规划”后“符合规划”的“未利用地”或者“一般耕地”,全部不需要进行农地转用这个真正需要设立行政许可、需要直至国务院批准的——在占用基本农田场合。换言之,占到哪里,哪里就是合法合规的建设用地。
杜绝开放集体建设用地入市流转增加违法占地诱惑,就要为之提供配套或者支撑。必须刻不容缓地构筑两项“制度性基础设施”,并作为每个地方启动土地入市流转的前置程序——
到乡镇、到村庄、到地块的1997-2010年和2006-2020年两次土地利用总体规划常年主动公开,供公众进行两次规划对照,规划与实地对照,且畅通直至最高层级的反馈信息通道。
土地确权登记到村民小组。凡土地改革、1962年“四固定”后未有法定事项,行政村、乡镇和国家的土地错登全部公告更正,让侵权者头顶的达摩克利斯剑始终高悬,绝了侵权者的念想。
总之,开放集体经营性建设用地入市流转,变城乡二元结构为城乡统筹一体化发展,不是为资本打破“防火墙”,畅通无阻、变本加厉剥夺农民土地财产和发展权;而是保障和增加农民土地权利,还利于农、还权于民。
2008-12-23