• 摘要:从国家与社会关系的角度来审视村民自治,村民自治是平衡农村社会与国家关系的有效形式;要实现国家与农村社会的良性互动,就要完善现有的乡政村治格局并使之日趋合理:扩大乡镇民主,软化乡镇权力;完善民主自治机制,提高村民自治能力;培育和发展乡村民间组织,提高农民组织化程度。

             

            关键词:国家与社会;村民自治;农村基层组织

              

            1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布以来,村民自治作为农村基层管理制度的确立已有20年时间。20年来,对村民自治制度赞誉者有之,谓之为继农村联产承包制以来农民的又一个伟大的创造;批评者亦有之,谓之为一种理论上的怪胎。那么,村民自治制度的命运如何,将来的走向怎样?本文试图以现代国家与社会的关系为视角,探析村民自治的未来走向。

             

            一、从传统向现代转型是国家与社会关系的发展逻辑

             

            国家与社会的关系是国家产生以来最基本、最重要的一对社会关系,也是现代社会必须面对的重要关系。这里所谓国家,是指在一定的领土范围内通过合法垄断暴力的使用权而对其居民进行强制性管理的各种组织机构及其体现的强制性等级制关系的总体;而所谓社会,则相应地指在该国领土范围内的居民及其群体的非国家组织和关系的总和[1]。国家与社会的关系,经历了从古代到近代再到现代的历史发展过程,这一过程也是国家与社会关系从传统向现代转型并逐步走向合理的过程。

             

            在西方古希腊罗马时期,社会或市民社会(CivilSociety)与国家是没有区分的。那时的市民社会是指城邦,市民社会等同于国家或政治共同体,社会生活等同于政治生活,文明社会等同于政治社会,与市民社会、政治社会或国家相对的概念是前文明时期的自然状态或非文明社会的野蛮状态。

             

            把国家与社会的概念加以区分是从中世纪开始的:一是认为社会是一个比城邦更大的单位,政权只是其中的一个有机组成部分;二是中世纪的基督教会受犹太教将教会与国家、精神领域与世俗领域的区分启发;三是中世纪前期在封建采邑关系中产生了主人与附庸之间的权利与义务关系的准契约观念,使社会权利不再淹没于政治权力中;四是中世纪自治城市的自治观念。中世纪独立的社会观念的萌芽和初级的市民社会的观念为近代以来重新界定国家与社会关系提供了思想渊源和实践源头[2]

             

            17世纪格劳秀斯和普芬道夫开始,提出了社会先于国家和政府而存在的观念。近代西方的一些思想家霍布斯、洛克、孟德斯鸠、卢梭等人都在不同程度上论证了先于国家和政府的自然状态或前政治社会、前文明社会的存在,区分出国家社会的二元结构分野,并把社会看作是制衡国家的重要力量。而到黑格尔时,他明确地将市民社会与政治社会做出了学理上的区分,并把市民社会作为政治社会相对立的概念,从而将国家与社会彻底划分开来。黑格尔认为,市民社会既有外在于国家或相对于国家权力的特性,又不能脱离国家而存在,需要国家的调节和干预。黑格尔关于国家与社会关系的理论,奠定了现代国家与社会关系的理论基础。

             

            从现实上看,西方社会由古代国家与社会合一到国家与社会分离、国家与社会二元结构的出现,是在近代资产阶级革命和改良之后,即1819世纪的事。从12世纪开始,西欧开始出现自治城市自治城市有自己的政府、法庭、税收机关及地方习俗。到13世纪中后期,英、法等国还建立了三级议会,城市市民取得了独立于僧侣、贵族之外的局部立法权,进而影响政府的政策。到1819世纪资产阶级革命和改良后,资产阶级为巩固胜利果实、防止以王权为代表的贵族阶级复辟,严格将国家与社会分离开来,建立起了国家与社会分离的二元结构。

             

            资产阶级完成的国家与社会的二元分化,从社会发展的总过程来看,是社会走向成熟和自觉的阶段。但是,进入20世纪后特别是第二次世界大战以来,西方社会开始重新审视国家与社会的关系,开始调整国家与社会二元结构并向国家与社会一体化转变。西方社会认为,随着知识化、信息化和国家职能的扩大,单靠国家和政府组织已不能圆满地履行越来越庞大的治理职能,实现由于社会发展、职能扩大而增加的新职权的民主化、高效化,避免新专制的出现,因而在这种情况下如果再强调国家与社会的二元结构关系,势必会加剧国家与社会的对立和对抗,造成社会的不稳定,从而不利于西方社会从工业化、城市化等低层次(物质的)现代化向政治、文化和人的现代化等高层次的(精神的)现代化推进。因此,主张重构国家与社会、政府与公民的相互关系:从二元化向一体化发展[2]126

             

            如果说在人类社会发展的历史长河中,无论是西方国家还是东方社会,都曾不可避免地出现国家与社会未分化的一体化的状态的话,那么东方社会特别是中国更是如此。传统的中国社会是一种礼俗社会,不仅家国同构,家即国,国也即家,而且国家与社会分化的程度极其有限,国家高于社会,社会国家化的程度极高。由儒家学说积极倡导并成为社会主流政治文化的修身、齐家、治国、平天下,把个人、家族、国家三者很好地统一起来了,这种家国同构的社会是中国古代社会国家与社会关系合一的表现形式。

             

            明清之际,我国江南的一些地方开始出现资本主义萌芽。清王朝时期,中央政府逐渐实施振兴工商、奖励实业的政策,从而出现了独立于政治领域之外的经济活动空间,产生了脱离中央政府控制的社会活动空间,至清末还出现了民间军事性质的新式社团组织和民间地方自治性质的社团[3]。虽然如此,但在传统中国社会,还不可能出现由传统国家与社会关系向现代国家与社会关系的转型,因为在传统中国社会结构不变的框架下,尽管出现了一些资本主义因素的萌芽,尽管一些私人活动空间范围有了扩大,但独立于国家之外的社会终究不可能长成参天大树。中国国家与社会关系由传统向现代转型历史地落到了中国共产党领导的人民共和国身上,改革开放后在农村出现的村民自治可以说是国家与社会关系由传统向现代转型的可贵尝试。

             

            二、村民自治是平衡农村社会与国家关系的有效形式

             

            1987年,全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并于次年在全国实施。按照村民委员会组织法的规定,在全国农村社会,实行村民自治。村民自治是广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。村民自治的广泛实施,实现了国家和农村社会的有效结合,是适合我国国情的推进农村基层民主政治建设的基本途径和提高农村治理水平的有效方式。

             

            中国是一个农业大国,农业人口一直占总人口的绝大多数,如何实现国家与农村社会的良性互动,不仅关系到农村社会的稳定和发展,而且关系到整个国家的稳定和发展,所谓农村稳则天下安。在传统中国,农民一直处于政治的边缘,除了纳税外,农民与国家缺乏有机的联系,使得整个社会呈现为一盘散沙的离散状态。

             

            1949年新中国成立后,国家通过土地改革、农业合作化,并最终形成了改革前政社合一的人民公社的体制。人民公社体制不仅克服了农村社会一盘散沙的离散状态,而且实现了国家政权对农村社会的高度整合:通过生产资料的集体所有,将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系;将农民改造为统一的公社社员,弱化他们对家族和地方的认同;扩大了农村基层政权的功能,使之具有政治统治、组织生产、宣传教育、社会服务等多功能组织体系[4]。总之,国家通过人民公社的组织系统,实现了对农村社会的有效管理:一方面,通过人民公社,保证了国家从农村提取工业化所必须的资源;另一方面,也保持了农村社会的稳定。但是农村人民公社这种政社合一的高度集中管理体制也给农村社会带来了严重的负面效应,这种政治、经济、社会高度一体化的社会组织体制导致农村社会对国家的过度依赖、缺乏活力,农村、农民、农业发展空间被国家所挤占或替代,农村的政治发展、经济发展、社会发展都处于停滞甚至倒退状态,农村社会潜藏巨大危机。

             

            人民公社体制的严重弊端,导致这种政社合一体制在改革开放后最终解体。长期实行的人民公社体制的严重后果之一是广大农民的温饱问题得不到解决。从1978年开始,为解决温饱问题,农民创造后并得到国家认可和推广的家庭联产承包责任制,最终导致人民公社体制的解体。农村联产承包制带来了农村社会的重组:一是联产承包制促进了国家、农民集体(公社、大队和小队)与农民个人三方面的重新组合和调整,恢复了农民及其家庭的利益主体和行动主体的地位,改变了他们全面依附和非独立性利益主体的状况;重新划分了国家、农村集体与农民家庭和农民之间的权利义务关系,并将其契约化、法律化。二是联产承包制推动了农村社会的横向调整和重组,加强了农户、集体经济组织、农村区域的横向联系[5]

             

            农村实现家庭联产承包责任制不仅导致了人民公社体制的解体,而且还促成了农村新的治理形式即村民自治的实现。农村实行家庭联产承包制后,农户相对独立的生产经营者的地位逐步得以确立,农民可以独立地进行生产经营和交换,农民市场的主体地位也逐步得以确立;同时,农村家庭联产承包制也使政社合一的人民公社失去了存在的基础,家户经营后农民由公社这种国家性的地方经济政治共同体迅速回归到家庭组织中,农村社会面临公共事务无人管、农民无组织的离散和混乱问题[4]。由此,导致了人民公社的解体和村民自治的产生。在家庭联产承包责任制下,农民创造了村民自治这种农民自我组织形式并得到国家的支持,使之上升到国家法律制度的层面,成为新时期农村基层组织形式。

             

            村民自治的创立,成为新时期实现农村社会与国家关系平衡的有效形式。村民自治的有效载体是村民委员会,村民委员会作为农村基层群众性自治组织,平衡着农村社会与国家关系。首先,村民自治厘清了农村社会与国家的权利边界。人民公社体制下,作为政社合一的人民公社仅仅是国家意志的贯彻者,村民的生产、生活等方面被置于政府的严格控制之下,成为国家汲取资源进行工业化的工具。而自实施村民自治以来,国家和农村社会之间出现了利益上的分野,虽然作为村民自治组织的村民委员会有代行国家职能的功能,但它毕竟不是一级国家政权组织或基层政权的派出机构,而是具有独立人资格的社区组织或基层群众自治组织,具有维护本村村民利益的职责。这样国家和社会就有了明确的权利边界。其次,村民自治制度有利于农民的利益表达和维护。在农业社会向工业社会转型时期,出于实现工业化的需要,国家需要大量资金,农业成为汲取资金用于实现工业化的重要渠道。改革前的政社合一的人民公社体制成为国家从农业中获取资源和保证农村稳定的重要方式。由农业社会向工业社会转型实现工业化,从一定意义上说,在很大程度上是以牺牲农民的利益为代价的,农村人民公社体制保障了国家利益的实现却牺牲了农民的利益。村民自治较好地实现了国家与农民利益的平衡,维护了农民的利益。一方面,作为村民自治的载体,村民委员会是由村民自由选举的农村基层组织,它首先对村民负责,是村民利益的代表;另一方面,村民委员会又不完全属于社会组织,在一定程度上是国家基层政权机构的延伸,承担一定的政务,是一种准政权组织。这样,村民委员会既代表村民的利益又兼理一定的政务,成为国家与农村社会联系的桥梁,平衡着两者之间的关系。

             

            三、完善乡政村治格局并使之更加合理

             

            国家与社会的关系有四种模式:一是强国家弱社会;二是弱国家强社会;三是弱国家弱社会;四是强国家强社会。第一种模式是权威主义国家,即国家主宰、控制社会;第二种模式是传统自由主义模式,即社会对抗国家;第三种模式见诸于中世纪西欧封建制国家和现代不发达政体;第四种模式是肯定国家与社会的共同作用,即国家与社会的良性互动与平衡,这应该是发展中国家现代化和民主化的合理选择,只有构建强国家强社会的关系模式,才能实现国家与社会的良性互动。

             

            改革前,中国的国家社会关系是第一种国家社会关系模式,即强国家弱社会,这种模式对中国的现代化建设来说是不成功的;第二种、第三种模式都与中国的社会主义现代化和民主建设相违背;第四种模式即强国家强社会,应该是中国社会主义现代化和民主建设的合理选择。强国家强社会模式要求:社会具有相对独立性,多种非国家的社会组织在法律范围内享有较为广阔的自主活动领域,国家行政性联系之外的其他社会联系方式在社会生活的协调过程中发挥较大作用;国家作为社会总体利益的代表,在尊重社会及其多种组织法律上的独立性的前提下,积极介入社会生活过程,对社会生活进行多种形式的协调、引导,为它们创造适宜的活动环境与条件;建立国家与社会,尤其是多种社会组织之间的协同合作、互相监督的良性互动机制[1]。用强国家强社会的模式也即国家与社会的良性互动来审视村民自治的走向,就是要完善现有的乡政村治格局并使之日趋合理。

             

            ()扩大乡镇民主,软化乡镇权力

             

            处理好国家与社会关系的首要原则是要明确国家与社会的边界,软化乡镇政府权力,扩大乡镇民主建设。根据《村民委员会组织法》规定,乡镇政府与村民委员会的关系是指导与被指导关系,这种指导和被指导的关系在现实中往往演化为乡镇政府对村委会的行政控制,弱化村民自治,从而使村民自治权附属行政化。为此,必须软化乡镇权力,扩大乡镇民主。一是合理划分乡镇权力,规范乡镇政府行为,根据责、权、利一致原则,明确划分乡村两级之间的事权及财权,明确规范乡镇政府的行为;二是明确乡镇政府的角色定位,转变乡镇政府职能和行政方式,把乡镇政府建设为公共服务型政府,真正把乡镇政府的职能转变到为农服务的轨道上来;三是在转变乡镇政府职能的基础上,精简乡镇机构和人员,以解决财政人员供养过多,生之者寡,食之者众的问题;四是扩大乡镇民主建设,适度将村民委员会直选、竞选对抗方式引入到乡镇民主建设中来,扩大乡镇干部选拔的群众参与,从根本上改变过去干部选拔任用的管理体制,进一步发挥乡镇人民代表大会的监督作用,通过选举逐步改变乡镇人大代表的构成,发挥人大在监督乡镇政府中的作用。

             

            ()完善民主自治机制,提高村民自治能力

             

            “乡政村治治理模式能否坚持,一个很重要的方面在于村民自治能力和自治机制。从全国来看,村民自治发展得好或发展得较好的村约为15%,发展的一般或较差的村占65%,瘫痪或半瘫痪的村占20%。这说明85%左右的村组织建设还有待加强,只有15%的村级治理状况良好。因此,完善村民自治机制,提高村民自治能力至关重要。首先,应加强党和政府对村民自治的领导和指导。经验表明,村民自治搞得好不好,与县乡领导重视与否密切相关,村民自治搞得好的,一般县乡领导对村民自治都高度重视。因此,乡镇政府应高度重视对村民自治的指导、引导工作,不能误认为既然是村民自治那就可以放任自流。其次,规范两委关系。两委即村民委员会和村党支部。《村民委员会组织法》规定,村党支部是村民自治的核心领导,村民委员会是基层群众性自我管理和服务的组织,村民代表大会是决策机构。这种制度安排容易产生两个权力中心的现象而出现两委矛盾。要规范协调好两委的关系,一是要明确两委各自的工作职责,实行党支部领导下的两委成员分工负责制,规范两委的办事程序,使各项工作开展有法律依据;二是抓好两委班子配套建设。在实践中,一些地方创造的两票制的选举方式,较好地解决了两委班子的配套建设问题,值得推广。一票是由村民投票推选村党支部候选人,第二票是由乡镇党委依据村民信任投票的结果,向村党支部正式提出差额候选人,再由村党员选举党支部人员。两票制鼓励推选出来的村党支部人员力争进入村委会,使两委交叉任职,较好地解决了两委矛盾,降低了治理成本,提高了工作效率;三是完善村民自治制度。完善村民自治制度,要进一步规范民主选举制度、完善村民代表大会制度、细化村民代表会议的决策程序等制度建设,使村民自治制度规范化、操作性强,发挥其应有的作用。

             

            ()培育和发展乡村民间组织,提高农民组织化程度

             

            村民委员会本质上是村民自治组织,但它同时也是国家政权在农村最基层的延续。它对于改善干群关系、建立良好的乡村关系、发挥政府与农民的桥梁与纽带作用等都至关重要。但是随着市场经济在农村的拓展,农村社会的所有制成份及其实现方式、农民就业、农民利益等已经出现分化并呈现出多元化的态势,仅仅靠村民委员会是难以担当起村级层面的农村治理重任的。因此,作为国家政权在农村最基层延续的村民委员会,还必须根据农村经济、社会、文化发展的需要,培育和发展乡村民间组织,从各个层面上把农民组织起来,提高农村社会的组织化程度,发挥它们在农村社会治理和农业现代化中的重要作用。一是大力培育和发展乡村民间组织,可以通过组建农民协会的方式承接一定社会管理职能,维护农民的合法权益;二是大力发展多种类型的农民合作组织,为农民提供科技、信息、资金和产品销售服务;三是推动农民行业协会的发展,引导农民在产、供、销的服务,维护农民自身权益;四是鼓励发展农村法律、财务等中介组织,为农民发展生产经营和维护合法权益提供服务。总之,通过大力培育和发展乡村民间组织,一方面可以把分散的农户组织起来,降低农户生产经营成本,提高他们抗市场风险的能力;另一方面可以扩大农民利益表达和政治诉求的渠道,有利于保障、维护农民的权利。

             

            参考文献:

             

            [1]唐士其.“市民社会、现代国家以及中国的国家与社会的关系[J].北京大学学报(哲社版)1996(6).

             

            [2]施雪华.政治现代化比较研究[M].武汉:武汉大学出版社,200674-75.

             

            [3]孙晓莉.中国现代化进程中的国家与社会[M].北京:中国社会科学出版社,2003.

             

            [4]徐勇.现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释[J].学习与探索,2006(6).

             

            [5]陆学艺,王春光,张其仔.中国农村现代化道路研究[M].南宁:广西人民出版社,1998130-133.                

  • 责任编辑:朱兴家
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