中国是饥荒之国,最近的“三年自然灾害”对许多中国人来说,至今仍历历在目。所幸的是,中国人对饥荒的恐惧终结在1980年代。然而,当前国际上闹得正凶的粮荒,使饥荒的阴影又一次笼罩中国。中国会再次出现粮荒吗?这是萦绕在很多人心中的疑问。的确,我国粮食生产中的一些乱象,足以让那些从饥荒年代走过来的人们忧心如焚、痛心疾首。于是有人发出:殷鉴不远,如果乱象不止,饿死人的那一天或许不远;另有人则说:适当饿饿中国人的肚子未尝不是好事,只有让大家勒紧裤带过一两年,中国农业发展中的一些根本问题才有机会解决,正所谓生于忧患、死于安乐……!
千年难题的破解
新中国成立后,我国政府为解决粮食短缺问题进行了不懈的努力。首先是史无前例大规模水利建设,使耕地的灌溉面积由1952年的1995.5万公顷(不足农地总面积20%),提升到1978年的4996.5万公顷,超过农地总面积的40%。同时还修建了1亿多亩的高产梯田,决定性地改造了黄淮海平原,开发出如北大荒这类大粮仓。其是从无到有的化肥生产。1970年代,我国各地陆续建成一大批中小型化肥厂,1972年中美发表《上海公报》以后,我国又迅速引进了13套大型化肥生产装置,这些装置到1979年绝大部分建成投产。①其三是世界领先水平的杂交水稻技术。在1950年代完成了以籼稻良种矮杆化为标志的第一次“绿色革命”后, 1971年袁隆平开始研究杂交水稻, 1974年选配出强优势籼型杂交水稻组合并试种成功,1975年攻克制种技术关,1976年开始大面积推广。杂交水稻的大面积推广使我国水稻单产实现了飞跃,为解决我国粮食短缺问题发挥了关键作用。
有了这些物质与技术积累和准备,又恰逢其时地迎来了农业生产关系的变革——1978年党的十二届三中全会以后,家庭联产承包责任制逐步在全国推开,终于使困扰中国几代人的粮食短缺问题得到破解。很多人把中国解决粮食短缺问题的功劳完全归结于家庭联产承包责任制,这种观点是不准确的,它不符合中国粮食生产发展的客观规律。 1978年中国粮食总产为30475万吨,以后粮食连年增产,1984年粮食总产达到40730万吨,为第一个大丰收年,1990年粮食总产达到44625万吨,为第二个大丰收,1996年粮食总产达到50454万吨,也就是突破1万亿斤,首达到了人均粮食400公斤(人均粮食四百公斤为粮食安全的标准之一),为第三个大丰收年, 1998年粮食产量达到达到51230万吨,创历史最高记录。此后开始大规模地农业产结构调整,导致粮食总产不断下降,2003年粮食总产降至43100万吨,这年秋后粮食价格开始上涨,2004年初出现暴涨,在高粮价刺激下,粮食生产得到恢复,全国粮食总产2004年达到46940万吨,2005年达到48400万吨,2006年达到49748万吨,2007年达到50150万吨,重上万亿斤大关。
同一时期,全国总人口1978 年为9.6259亿,1996年为12.2389亿,2007年为 13.2129亿。2007年全国人口比1978年增加3。587亿,增长27。14%;比1996年增加0。9740亿,增长7。37 %。全国城市化率,1978年为17.92%,1996年为28.5%,2007年为44.9%。2007年全国城市化率比1978年增加26。98个百分点,比1996年增加16。4个百分点。根据某研究预测,人口每增加一亿,粮食消费总量约需要增加4600—4700万吨。另有资料表明人口城市化率每提高一个百分点,粮食消费总量就增加1073万吨。②我国在1996年粮食总产首次超1万亿斤到2007年重1万亿斤,在这期间的12年时间里,除1998、1999年过万亿斤以外,都在43000万吨到49000万吨之间徘徊,而这期间,我国人口增加了近1亿、城市化率增加了16。4个百分点。那么我国在人口增加、城市化率提高而全国粮食总产不增甚至减少的情况下,是什么原因维持了我国粮食供求的基本平衡呢?在不考虑粮食进出口因素影响下,主要的原因有两个:一是居民饮食结构发生了很大变化,肉、禽、蛋、奶等非粮食类产品在一定程度上经成为粮食消费的替代品,由此导致城乡居民人均口粮消费呈逐年下降趋势。江西省城市居民口粮消费大致分三个阶段:1980—1984年人均288。67公斤,1985—1992年人均131。83公斤,1993—1999年人均96公斤,2000年降到89。47公斤;同时,农民居民人均口粮消费1980—2000年始终保持在300—340公斤,2000年为302。14公斤。③2001年12月公布的,有众多专家参与的“未来十年中国人食谱”中,中国每人每年消费的口粮在未来10年里要从现在的206公斤下降到155公斤。今年,辽宁省辽阳市粮食部门经过调查得出,该市城镇人均日口粮消费量为0.4公斤。二是体力劳动者减少且劳动强度降低,因此减少了能量消耗。主要是由于科技进步,在各种工程建设和生产中大量使用机械和电力,在粮食生产中机耕机收面积不断扩大、化学除草剂广泛使用、抛秧等技术的推广等,使体力劳动者的数量减少、劳动强度降低。
粮食供求平衡的“拐点”或不远
从以上分析可知,城乡居民人均口粮的减少成为这些年我国维持粮食供求平衡的关键因素,那么,这种靠居民人均口粮减少维持的粮食供求平衡保持多久?换句话说,我国粮食供求平衡的“拐点”会在什么时候出现?以下让我们来对我国未来粮食生产和消费的若干因素作一简单分析。
在影响粮食生产消长的诸因素中,减项(减产因素)将不断加大,而增项(增产因素)却难以加大。减项当中,主要是耕地数量减少和质量将下降。数量方面,一是乱征滥占耕地现象不止。全国各地竞相大搞开发区和工业园区,平均每天差不多有一万亩我们祖辈世代精耕细作改良过来的良田毁灭在轰隆隆的推土机之下。农民个人建房“零打细敲”占用耕地每年也在100---150万亩,而与此同时,农村大量的旧房和空地却闲置着,出现了所谓的“空心村”和“烂心村”。据江西省抚州市委政研室2005年的一项调查,被调查的15个村共有闲置旧房面积50877。6平方米,空闲地131016平方米,两项合计181893。6平方米(272。84亩),户均91。41平方米,人均22。08平方米。按此标准推算,抚州全市农村闲置土地至少在12万亩以上,全国则至少在2000万亩以上。④另外,由于退耕还林工作中的偏差,导致全国近2000万亩良田被毁。二是永久性和暂时性抛荒。永久性抛荒主要有过去靠天然山泉的灌溉农田因树木过伐泉水桔竭而荒废,还有过去居住在大山里的村民,因为生产生活条件恶劣而单户或集体搬出大山,自然村整体搬迁在一些南方山区县达到5--10%。暂时性抛荒主要是青壮年外出打工不种田,还有就是水利设施损毁而村民又不能就维修、运转费用达成协议只有暂时抛荒。中央党校研究室副主任周天勇估计,到2007年10月,全国抛荒耕地在9000万亩左右;前段时间,重庆传来今年有11%的耕地不再种粮;江西省宜黄县全县26万多亩耕地中,今年全年性抛荒的保守估计达到12%,个别的村庄抛荒面积可能高达70%。质量方面。一是地力持续下降。在南方稻区,过去每到春天田野绿油油一片,稍后紫云英花开又变成花的海洋,再加上青蛙鸣叫声,好一幅春意盎然的画卷,它给人们带来了春天气息和丰收希望……,然而这幅画画卷止于家庭承包制推行。现在的农田被称为“卫生田”,因为不种绿肥也不施农家肥(多数农民已不养猪了),完全依靠化肥。江西省单位耕地的化肥施用量(折纯量)2000年比1984年增加18。7(公斤/亩),年平均增加3。12公斤。江西省宜黄县全县化肥用量,1986年为11965吨,2005年为17987吨,增长66。5%;农药使用量,1995年为204吨,每亩用量为0。59公斤,2005年全县农药总用量为541吨,每亩用量为1。91公斤,10年增长37。71%。⑤化肥、农药使用量大大增加,但粮食产量却没有上去。生态破坏导致的水土流失也是造成地力下降的原因之一。二是土壤污染。大量使用化肥农药以及金属污染、工业“三废”污染等导致许多耕地被污染,严重影响了农作物的产量和品质。国土资源部公布的数据显示,我国受到污染的耕地达到1。85亿亩,占耕地总面积的10%。
增项当中,主要是通过科技进步提高粮食产量,但从目前情况看,在可预见的将来要想通过科技进步来实现粮食产量的较快增长可能性不大。以对粮食增产影响最大的种子为例,在现有育种技术条件下要培育出超过杂交水稻产量的新品种希望很小。尽管在30年前杂交水稻获得成功以后,又不断有两系杂交稻、遗传工程稻、太空稻以及近年国家投入巨资的超级稻问世,但其产量并没有绝对超过三系杂交水稻,这些所谓的新型水稻品种多数没有得到农民的接受,因此许多被逐渐淘汰。现在还有很多地方的农民在种30多年前的杂交水稻品种“汕优63”就最能说明这个问题。以下选取江西省宜黄县实行家庭承包制以来若干年份的水稻单产和总产来作一分析比较:
单位:公斤、吨
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时间
年份
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早稻
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中稻
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一晚
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二晚
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总产
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1982
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308
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511。5
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330
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455
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119574
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1986
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367
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749。5
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409
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287
|
140637
|
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1991
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314
|
606
|
469
|
387
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158612
|
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1999
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317
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477
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并入中稻统计
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377
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151769
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2003
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378
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412
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并入中稻统计
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355
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100500
|
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2006
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396
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485
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并入中稻统计
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416
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148470
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从表中可以看出,近30年来,该县粮食单产和总产并没有出现明显递增的效果,都是在一段较小的幅度内徘徊。水稻新品种的不断引进,只是加快了品种轮换速度,增产效果不明显。化学除草、机耕机收、抛秧等只是提高了生产率和降低了劳动强度,同样没有明显的增产作用。⑥
在影响粮食消费消长的诸因素中,减项(减少消费因素)将不断减小,而增项(增加消费因素)则很难减小。减项当中,主要是人均口粮消费水平减少,但人均口粮消费减少有一个边际递减的问题,也就是说,减到一定程度就减不动了。目前,我国城镇居民口粮消费水平已经接近底线,新增城镇居民和农民口粮减少还有一定的空间,但空间也不大。
增项当中,首先是人口增长。到2010年全国人口将达到13.57亿人,城镇人口增加到5.78亿,城镇化率将达到55%;到2020年全国人口将达到峰值约14.5亿,城镇人口增加到7.12亿,城市化率达到65%以上。这就是说,在未来12年,我国每年将新增人口1073万,按人均消费口粮155公斤计算,每年新增粮食消费166。32万吨,到2020年新增粮食消费将达到1995。78万吨。其次是饲料用粮和工业用粮(种子用粮变化不大,在此不作考虑)。饲料用粮按3%的速度增长,每年新增粮食消费450万吨,到2020年新增粮食消费将达到5400万吨。工业用粮食按2.5%的速度增长,每年新增粮食消费620万吨,到2020年新增粮食消费将达到7440万吨。以上三项新增粮食消费每年合计为1236。32万吨,到2020年将达到16072。16万吨。这也意味着到2020年我国粮食总产以2007年总产为基础将增加到66222。16万吨。从我国近30年来的粮食生产形势看,在十来年的时间里,要在耕地不断减少的情况下,在2007年1万亿斤粮食总产的基础再增长3000亿斤是非常困难的。如果这些新增粮食消费完全依赖进口是很可怕也是不现实的。我国是世界上农业自然灾害较为严重的国家之一,因此在未来一段时间里,由于自然灾害等诸多因素的影响,中国出现粮荒的可能性很大!
避免出现粮荒需多管齐下
粮食安全事关全局。要避免出现粮荒首先要立足国内保障,在此基础上适当扩大粮食进口。应当看到,尽管我国粮食生产存在诸多制约因素,但发展粮食生产的潜力仍然存在,并且我们有比较丰富的解决粮食危机的历史经验。目前要紧的是下决心解决我国粮食生产中一些长期存在的、带根本性的问题,把促进粮食生产的各种资源充分利用起来。主要措施有以下几个方面:
一、 重新确立粮食生产在领导工作中的位置。
粮食问题从领导工作层面看,其实就是三农工作的边缘化。尽管在各种政治报告、政府文件中“三农”地位不断提高,但其实际地位却是处在边缘化过程当中。因为在以GDP论英雄的时代,农业对GDP和财政收入的贡献很小,不能给地方政府带来立竿见影的政治和经济好处。因此解决粮食生产问题首先要让各级干部重视粮食工作,尽管不可能再提“以粮为纲”,但各级领导确保粮食安全这根弦必须时刻崩紧,起码必须放在搞开发、办企业同等重要的位子。要实现这一目标就要坚决贯彻科学发展观,调整政绩考核体系,以增强地方各级领导抓粮食生产的责任感。在具体措施上,应当适当恢复过去在抓粮食生产中的一些行之有效的办法,如在粮食生产重要季节派出工作组下乡检查督促等。
二、 发挥价值规律在粮食生产中的作用。
粮食问题从经济层面看,主要是农民种粮在大部分时间里不能获得社会平均利润,通俗地说就是“谷贱伤农”。为什么种粮得不到社会平均利润?因为粮食关系国计民生,每当粮价在市场调节下大幅上涨,政府就要出面打压力,以维护了社会政治经济的稳定。如此必然使粮食生产失去一次市场调节的机会,结果挫伤了农民的种粮积极性。因此要使用粮食生产稳定发展,就必须遵循价值规律,让种粮农民的收益接近社会平均利润。考虑到粮食作为特殊商品,不能完全由市场调节,那么政府就应当加大对种粮农民的补贴力度。
三、 进一步完善农村基本经济制度。
家庭承包制在农村已实行了30年,尽管“家庭承包制已走到尽头”的观点太偏激,但这一制度弊端的确日益显现出来了。最主要的是无法解决分散生产与社会化大生产、大市场的矛盾,再就是无法解决以水利设施为代表的农村公共产品的供给问题。因此在坚持农村基本经济制度长期不变的前提下,探索这些制度的实行形式是十分必要的。主要措施是主组织农民重走合作之路,即通过社区合作与专业合作的方式把农民组织起来,共同应对市场挑战。同时,还要解决与粮食生产与流通有关的组织和制度重建问题。
四、切实解决粮食生产社会化服务问题
粮食生产中的社会化服务,最重要的是技术服务。我国基层农技推广工作改革进行了多次,但改到最后连最基本的农技服务都没有了。农技人员都吃上了皇粮,变成了乡干部,没有了做农技服务的动力,所做的工作也主要是政府“中心”工作,农技服务变成了副业。县农业局、农技推广中心也差不多成了“养老院”。 湖北“以钱养事”的改革代表了基层服务机构的改革方向,但由于目前体制环境之下,这种做法遭遇道义与法律的双重困境,因而面临夭折的危险。笔者认为,在当前体制环境之下,应当遵循渐进式改革原则,建立政府有限保障、充满活力的农技推广体制和机制。其次是金融服务,即放开农村金融市场,为粮食生产提供更多的资金。其三是保障服务,即建立粮食生产抗风险的机制,主要是大力发展由政府补贴的农业保险等。其四是农资服务,即控制农资价格过快上涨以及保证农资质量。其五是信息、品牌、标准化服务。其六是机耕机收、防病灭虫、田间管理等方面的服务等。
五、 坚定不移地遏制耕地减少趋势。
治乱当用重典。要遏制耕地减少趋势,首先要靠体制内的力量,即严肃党纪政纪,通过加强监督检查、建立举报和公开曝光制度等措施来约束地方官员。但光靠体制的力量是不够的,因为在城市化、工业化成为时代主题背景之下的中央与地方政治经济关系格局当中,保护耕地的“大政治”只属于中央,而财政和GDP提升的“小政治”才属于地方,因此对于地方政府而言,前者让位于后者成为必然。因为此,在乱征滥占耕地方面各级地方政府存在着共同利益。换句话说,在占用耕地的一系列事件当中,地方上下级政府实际上扮演的是“合谋者”的角色,它们存在联合起来做空中央关于保护耕地政策的动机与可能。因此,要遏制乱征滥占耕地还要依靠农民,实际上只有农民才真正懂得保护耕地的重要性。解决办法,一是取消土地合同承包、确立农地使用权私有;二是取消垂直管理、还权于农民(乡土管员为完成创收任务,通过“技术处理”变耕地为荒地成为常态就是例证),即征占耕地首先必须征得村民小组大多数村民的同意,并且须经基层党委政府集体研究。这其实也是切实保障农民群众民主权利的重要内容。
六、千方百计减少耕地抛荒现象。
在今后相当一段时期内,由于城市化、工业化的需要占用一些耕地看来是不可避免,但控制现有耕地的抛荒并非不可避免。抛荒的原因除种粮不赚钱外,政策出现偏差和地方政府官员官僚主义是主因,这些年来,抛荒问题几乎无人问津。因此,解决耕地抛荒的关键是要政府重视并制订严格的制止耕地抛荒的措施。各地应根据抛荒的不同原因,综合应用法律、经济、行政等措施,最大限度地减少耕地抛荒,如抛荒耕地不得享受政府补贴,对多年抛荒复耕的给予一定的奖励等。工作的重点应放在制止全年性耕地抛荒、减少季节性耕地抛荒上,应以春冬两季为重点,积极扩大冬季春花作物、绿肥,减少冬季抛荒,同时积极引导支持农民多种早稻,努力减少春季抛荒。
七、搞好土地整理和复垦开发。
首先是要加强土地利用规划与土地管理工作,压缩非生产用地,扩展并合理布局各类生产用地。其次是立法下调农村宅基地占用标准和农村居民点占地标准,按照“一户一宅”的要求,超标准占用宅基地应征收耕地占用税(费)。其三是整治空心村和烂心村,按照“谁复垦、谁使用”的原则,赋予土地复垦方50-70年不等的土地产权。其四是国家和政府对土地整理和复垦以及改良农田的活动进行奖励或补贴。
八、 完善扶持发展粮食生产的政策。
我国进入工业反哺农业新阶段后,国家扶持农业和粮食生产的力度逐年加大。但如何用好用足用活这些钱学问不小。笔者认为,目前政策,使其在促进粮食生产中最大限度地发挥这些政策的作用是一个不小的课题。落实方面还存在一些问题。就粮食直补而言,笔者认为,目前“普惠式”的补贴方式并没有达到鼓励农民多种粮、种好粮的目的。因此建议对补贴方式调整,首先是改按“计税面积”发放为按实际面积发放,抛荒的农田不得享受国家补贴;其次是改发给转租人为发给承租人(实际种粮者);其三是优化粮食生产扶持政策组合,运用比较优势的原则,将补贴向种粮大户、种粮能手倾斜,向中高产农地倾斜。
九、通过政策引导和技术进步减少饲料和工业用粮。
我国每年产生农作物秸秆近7亿吨,但这些秸秆资源大部分未利用,因此以秸杆饲料代替粮食饲料潜力巨大。如我国通过青储、氨化等措施利用的作物秸秆已达20500万吨,节约饲料粮4450万吨。如果扩大利用2亿吨,约可节约饲料粮4000万吨。同时,我们应严格控制工业用粮,控制以酒类为代表的粮食奢侈性消费的过快增长,尤其要制止玉米深加工能力盲目扩张,叫停用玉米、油料等粮油产品生产生物燃料的项目等。
(作者单位:东华理工大学)
参考文献:
②李晓 《新农村建设中我国粮食生产能力保障机制的研究》《中国粮食经济》2007年06期。
③江西省农调队产量处 《江西粮食安全问题研究》 《江西农村经济---调研文集》第398页。
④江西抚州市委政府研究室 《加强农村整治是化解建设用地矛盾的重要途径》 《谋略》2005年第7期。
⑤《宜黄县志》。
⑥《宜黄县统计年鉴》。