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  • 李昌金 | 宅基地改革困局:一场“伪创新”与真突围的较量
  •  2025-10-20 18:20:26   作者:李昌金   来源:作者赐稿   点击:   评论:0
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  • 农村土地制度改革进入深水区,宅基地"三权分置"在所有权、资格权与使用权之间寻找平衡,却面临现实执行中的多重困境。2013年启动的改革进程,在2025年遭遇关键转折,凸显出其深层次的制度性难题。

    2013年11月,党的十八届三中全会提出农村"三块地"改革,宅基地制度改革因其直接关联9亿农民的核心财产权益,被视为城乡融合发展的关键突破口。从政策演进来看,2015年全国启动首批15个宅基地改革试点,2018年中央一号文件明确宅基地"三权分置"制度,2020年试点扩大到33个县(市、区),2023年自然资源部进一步提出"深化使用权流转试点"。

    然而,2025年中央一号文件再次强调不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地。今年2月23日,2025年中央一号文件发布,笔者第一时间撰写一篇《中央1号文件四个“不”将深刻影响农村发展》对文件中四个“不”进行了深度分析。 同年3月全国人大常委会终止了宅基地改革试点授权决定草案的审议,标志着改革进程进入深水区,面临重大转折点。

    01 改革核心:聚焦"地"的权能突破,而非"房"的常规盘活

    宅基地改革的核心在于土地权能制度突破,而非简单盘活地上房屋。现行法律框架下,宅基地权利分为三重结构:所有权归村集体所有、资格权归本集体经济组织成员、使用权归本集体经济组织成员。宪法规定所有权不可买卖,改革只能在资格权和使用权上寻求突破,让非本集体成员也能获得部分权能。改革的本质是要打破"资格权、使用权"的成员专属限制,若固守"两权"的封闭性,改革便失去了核心意义。

    然而,现实困境重重。资格权封闭性难以突破成为首要障碍。尽管试点地区允许"资格权有偿退出",但补偿标准普遍偏低,中西部地区每亩仅3-5万元,远低于同区域集体经营性建设用地入市收益(每亩超20万元),导致农户退出意愿低下。同时,资格权不可跨集体转让,非本集体成员无法获得资格权,难以深度参与宅基地开发。

    使用权增值机制缺失同样制约发展。自然资源部 2024 年数据显示,全国农村宅基地闲置率达 19.4%,部分空心村地区空置率超过 30%。部分偏远地区因缺乏外部资本参与,租金低廉(如华北某村出租用于工业用途,年租金约 2000 元 / 亩),但市场化改造后的宅基地租金可达数万元 / 亩 / 年,土地价值被严重低估。虽然引入外部资本可将宅基地改造为民宿、乡村工坊,使每亩年收益提升至数万元,但这类操作常因"使用权流转合规性争议"受阻。

    值得指出的是,2025年3月14日,全国人大常委会作出受关注决定——终止审议宅基地改革试点授权决定草案,核心是防范“宅基地使用权抵押贷款”潜在风险、避免损害农民权益。事实上,该抵押贷款并非当前宅基地改革关键。农村发展深层矛盾非单纯资金短缺,而是资金资源错配的结构性问题:一方面,部分农民生产生活中仍面临融资难、贷款难;另一方面,农村闲置资金缺乏合规投资渠道,农村成金融诈骗、非法集资高发区即是明证。‌这一现象进一步凸显了宅基地改革中制度设计与社会现实的脱节。

    02 伪改革困局:以"规范流程"替代"制度创新"

    现行政策中将"允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用"纳入宅基地改革范畴,但实际上这类行为在农耕文明时代就已存在(如房屋租赁、典当等民事行为),并非制度创新。将几千年存在的习以为常的做法冠以"改革"名号,偏离了制度突破的核心使命。改革开放后农村房屋出租已是普遍现象,此类无需政策突破的"常规操作",不应被纳入"改革"范畴。

    从现有公开信息来看,仅有少数地方政策体现了真正的制度创新。例如,浙江省浦江县2020年出台的推进"乡贤乡居"《若干意见》,明确规定无论是否为本村村民,乡贤群体均可申请使用农村宅基地,并享受与本村村民同等待遇,这在一定程度上打破了资格权的封闭性。此外,2024年笔者在新疆库车市调研时获悉,该市探索推进宅基地跨市、跨省流转计划,也属于制度层面的积极尝试——尽管该计划后续是否受2025年中央一号文件限制而调整或终止,尚不得而知。

    除上述少数案例外,当前大多数所谓"宅基地改革",仍仅停留在简单盘活农房层面,并未触及土地权能重构这一改革根本。部分试点地区将"简化宅基地审批手续"、"房屋出租合同备案"列为改革成果,实际上只是规范了现有流程,并未突破"使用权不可向外部资本流转"的核心限制。这类形式化的改革无法解决"外部资本不敢进、土地增值难共享"的问题,与十八届三中全会"激活农村土地资源"的改革初衷存在根本差距。

    03 僵局本质:固守旧框架,背离改革初衷

    宅基地改革陷入僵局的本质,在于未能突破"资格权、使用权仅限本集体成员"的制度框架,未能引入外部要素参与乡村发展。如果宅基地改革什么都不动,对标现行关于宅基地的一切政策法律,不能有一丝一毫误差,那其本质就是以改革之名行固守现有樊篱,维持落后的生产关系。没有乡贤等外部力量带来资金、理念、文化,就难以培育乡村现代意识;没有外部资本参与定价,农村最重要的土地资源就无法实现增值;没有真正的制度创新,中国农业农村就难以实现高质量发展。

    真正的改革应聚焦土地权能制度突破,如试点地区探索的"宅基地有偿退出"、"跨村流转"、"闲置宅基地入市"等举措。宅基地改革需要真正打破"资格权、使用权"仅归本集体经济组织成员的封闭性,建立城乡统一的建设用地市场,实现土地增效、农民增收、集体壮大的多重目标。成功的宅基地改革能够增加农民财产性收入、防止农民返贫、助力乡村振兴、提供更多就业岗位、增加村集体收入。

    改革不是要改变土地性质,而是要通过制度创新激活沉睡资源,为乡村振兴注入新动能。这需要更大胆的探索和更系统的制度设计,而非固守现有樊篱。宅基地改革十年探索表明,真正的改革需要打破现行框架,允许外部要素参与农村发展。形式化的"改革"不仅无法激活农村土地资源,还可能延误发展机遇。

    04 破局方向:从"三权分置"到城乡共富

    未来宅基地改革需要在保障农民权益的前提下,探索资格权有条件扩展、使用权长期化与资本化路径,建立兼顾公平与效率的宅基地价值评估体系,最终实现城乡融合发展与共同富裕目标。十八届三中全会启动"三块地"改革,初衷是激活农村土地资源、推动农业农村高质量发展。唯有跳出"仅规范、不突破"的误区,真正打破资格权与使用权的封闭性,引入外部要素参与权能重构,才能回归改革初衷,破解当前困局。

    改革的本质在于创新,而非守旧。宅基地改革要取得实质性突破,就需要在坚持土地集体所有的前提下,大胆探索使用权流转的新机制、新路径,让农村闲置资源真正活起来,让农民更多分享改革红利,让城乡融合发展迈向新阶段。

    2025 年 3 月 14 日,全国人大常委会作出备受关注的决定 —— 终止审议宅基地改革试点授权决定草案,核心是防范 “宅基地使用权抵押贷款” 潜在风险,避免损害农民权益。事实上,“宅基地使用权抵押贷款”并非当前宅基地改革的关键环节。农村发展面临的深层次矛盾并非单纯的资金短缺,而是一种资源错配的结构性问题:一方面,部分农民在生产生活中仍面临融资难、贷款难的困境;另一方面农村闲置资金缺合规投资渠道,农村成金融诈骗、非法集资高发区即为例证。

    事实上,该抵押贷款并非当前宅基地改革关键。农村发展的深层矛盾非单纯缺钱,而是资金结构性错配:一方面部分农民融资难,另一方面农村闲置资金缺合规投资渠道,农村成金融诈骗、非法集资高发区即为例证。

    2025年3月14日,全国人大常委会作出一项备受瞩目的决定——终止宅基地改革试点授权决定草案的审议,其中最重要的考量因素是担忧““宅基地使用权抵押贷款”的过程中伤害农民的利益。实际上,“宅基地使用权抵押贷款”并非当前宅基地改革的核心议题。农村发展面临的主要矛盾并非资金绝对匮乏,而是结构性矛盾——一方面部分地区农民生产生活缺钱,另一方面部分农民大量闲置资金缺乏合规投资渠道,农村成为金融诈骗和非法集资案件的高发区域便是例证。


    宅基地改革:理想与现实的僵局

    今年2月23日,2025年中央一号文件发布,笔者第一时间撰写一篇《中央1号文件四个“不”将深刻影响农村发展》对文件中四个“不”进行了深度分析。

    2025年3月14日,全国人大常委会作出一项备受瞩目的决定——终止宅基地改革试点授权决定草案的审议,

    2025年3月,全国人大常委会终止审议宅基地使用权抵押改革试点授权决定草案。此举主要因改革涉及民法典根本规定,需党中央统筹后续部署。其实“宅基地使用权抵押贷款”并不是宅基地改革中特别重要的问题,因为“缺钱”并不是农村发展中的主要矛盾,反倒是有钱没地方投,以至相当多的金融诈骗、非法集资,农村都是重灾区,当然,前面说的“缺钱”和有钱都是结构性的。

    其中最重要的原因是担忧“土地资源金融化”的过程中伤害农民的利益。但农村土地制度改革进入深水区,宅基地"三权分置"在所有权、资格权与使用权之间寻找平衡,却面临现实执行中的多重困境。2013年启动的改革进程,在2025年遭遇关键转折,凸显出其深层次的制度性难题。

    2013年11月,党的十八届三中全会提出农村"三块地"改革,宅基地制度改革因其直接关联9亿农民的核心财产权益,被视为城乡融合发展的关键突破口。从政策演进来看,2015年全国启动首批15个宅基地改革试点,2018年中央一号文件明确宅基地"三权分置"制度,2020年试点扩大到33个县(市、区),2023年自然资源部进一步提出"深化使用权流转试点"。

    然而,2025年中央一号文件再次强调不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地,同年3月全国人大常委会终止了宅基地改革试点授权决定草案的审议,标志着改革进程进入深水区,面临重大转折点。

       01 改革核心:聚焦的权能突破,而非的常规盘活

    宅基地改革的核心在于土地权能制度突破,而非简单盘活地上房屋。现行法律框架下,宅基地权利分为三重结构:所有权归村集体所有、资格权归本集体经济组织成员、使用权归本集体经济组织成员。宪法规定所有权不可买卖,改革只能在资格权和使用权上寻求突破,让非本集体成员也能获得部分权能。改革的本质是要打破"资格权、使用权"的成员专属限制,若固守"两权"的封闭性,改革便失去了核心意义。

    然而,现实困境重重。资格权封闭性难以突破成为首要障碍。尽管试点地区允许"资格权有偿退出",但补偿标准普遍偏低,中西部地区每亩仅3-5万元,远低于同区域集体经营性建设用地入市收益(每亩超20万元),导致农户退出意愿低下。同时,资格权不可跨集体转让,非本集体成员无法获得资格权,难以深度参与宅基地开发。

    使用权增值机制缺失同样制约发展。根据自然资源部数据,2024年全国农村宅基地闲置率约18%,空心村地区甚至超过30%。闲置宅基地流转价格低廉,如华北某村出租宅基地建厂房,年租金仅2000元/亩,土地价值被严重低估。虽然引入外部资本可将宅基地改造为民宿、乡村工坊,使每亩年收益提升至数万元,但这类操作常因"使用权流转合规性争议"受阻。

    02 伪改革困局:以规范流程替代制度创新

    现行政策中将“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”纳入宅基地改革范畴,但实际上这类行为在农耕文明时代就已存在(如房屋租赁、典当等民事行为),并非制度创新。将几千年存在的习以为常的做法冠以“改革”名号,偏离了制度突破的核心使命。改革开放后农村房屋出租已是普遍现象,此类无需政策突破的“常规操作”,不应被纳入“改革”范畴。

    从现有公开信息来看,仅有少数地方政策体现了真正的制度创新。例如,浙江省浦江县2020年出台的推进“乡贤乡居”《若干意见》,明确规定无论是否为本村村民,乡贤群体均可申请使用农村宅基地,并享受与本村村民同等待遇,这在一定程度上打破了资格权的封闭性。此外,2024年笔者在新疆库车市调研时获悉,该市曾探索推进宅基地跨市、跨省流转计划,也属于制度层面的积极尝试——尽管该计划后续是否受2025年中央一号文件限制而调整或终止,尚不得而知。除上述少数案例外,当前大多数所谓“宅基地改革”,仍仅停留在简单盘活农房层面,并未触及土地权能重构这一改革根本。

    部分试点地区将"简化宅基地审批手续"、"房屋出租合同备案"列为改革成果,实际上只是规范了现有流程,并未突破"使用权不可向外部资本流转"的核心限制。这类形式化的改革无法解决"外部资本不敢进、土地增值难共享"的问题,与十八届三中全会“激活农村土地资源”的改革初衷存在根本差距。

    03 僵局本质:固守旧框架,背离改革初衷

    宅基地改革陷入僵局的本质,在于未能突破"资格权、使用权仅限本集体成员"的制度框架,未能引入外部要素参与乡村发展。如果宅基地改革什么都不动,对标现行关于宅基地的一切政策法律,不能有一丝一毫误差,那其本质就是以改革之名行固守现有樊篱,维持落后的生产关系。没有乡贤等外部力量带来资金、理念、文化,就难以培育乡村现代意识;没有外部资本参与定价,农村最重要的土地资源就无法实现增值;没有真正的制度创新,中国农业农村就难以实现高质量发展

    真正的改革应聚焦土地权能制度突破,如试点地区探索的"宅基地有偿退出"、"跨村流转"、"闲置宅基地入市"等举措。宅基地改革需要真正打破"资格权、使用权"仅归本集体经济组织成员的封闭性,建立城乡统一的建设用地市场,实现土地增效、农民增收、集体壮大的多重目标。成功的宅基地改革能够增加农民财产性收入、防止农民返贫、助力乡村振兴、提供更多就业岗位、增加村集体收入。

    改革不是要改变土地性质,而是要通过制度创新激活沉睡资源,为乡村振兴注入新动能。这需要更大胆的探索和更系统的制度设计,而非固守现有樊篱。宅基地改革十年探索表明,真正的改革需要打破现行框架,允许外部要素参与农村发展。形式化的"改革"不仅无法激活农村土地资源,还可能延误发展机遇。

    04 破局方向:从三权分置到城乡共富

    未来宅基地改革需要在保障农民权益的前提下,探索资格权有条件扩展、使用权长期化与资本化路径,建立兼顾公平与效率的宅基地价值评估体系,最终实现城乡融合发展与共同富裕目标。十八届三中全会启动"三块地"改革,初衷是激活农村土地资源、推动农业农村高质量发展。唯有跳出"仅规范、不突破"的误区,真正打破资格权与使用权的封闭性,引入外部要素参与权能重构,才能回归改革初衷,破解当前困局。

    改革的本质在于创新,而非守旧。宅基地改革要取得实质性突破,就需要在坚持土地集体所有的前提下,大胆探索使用权流转的新机制、新路径,让农村闲置资源真正活起来,让农民更多分享改革红利,让城乡融合发展迈向新阶段。


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