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  • 刘强:从集体成员权益视角探索完善农地制度
  •  2018-12-08 05:58:22   作者:刘强   来源:   点击:0   评论:0
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  • 从集体成员权益视角探索完善农地制度

        按照国土二调数据,我国农村土地有20多亿亩,其中农村集体所有的耕地19亿亩多;“集体”即“成员集体”,目前共有集体成员约9亿人(2.3亿户农户)。这就是我国的基本农情,即19亿亩集体耕地由2.3亿户农户承包经营。这既表明了我国农地制度的现实条件,也体现了农地制度的基本格局。完善创新农地制度,必须从这个现实条件和基本格局出发,而不可能逾越。近些年,笔者从“集体成员”的角度来考察农地制度,总体感到,需要积极进行研究探索,努力保障集体成员的土地权益,尤其是要适应女性成员的婚嫁迁徙,这是完善创新农地制度的客观要求。

        我国农村改革开放,实行家庭承包经营制度,即在坚持农村土地集体所有的基础上,把土地承包到户进行生产经营。这主要有两个方面的含义:一是“两权分离”,即使用权与所有权分离,改变了人民公社时期农村土地“集体所有,集体使用”的产权模式;二是“家庭经营”,即生产经营单位进一步细化,在人民公社时期生产经营单位由大队下放到小队的基础上,又把生产经营单位从小队下放到农户。对于这两个方面,无论理论还是实践,都得到了各方面的普遍赞同。也就是说,“集体所有,家庭承包”的经营体制是好的,符合我国的国情农情。但是大家也了解,现实中还有一些具体的问题,比较突出的是集体成员个人的土地权益问题。

        当初,承包到户的办法一般是“按人分地,按户经营”。这种办法,既实现了成员个体的土地权益,也发挥了农户家庭的经营优势,是非常合理的。但是,集体成员不是静态的,而是具有一定的动态性,比如生老病死、妇女婚嫁等种种情况。这就带来了新的问题,原有成员不再是成员了,其承包土地应如何处理?加入到集体的新成员,其承包土地权益如何解决?这些问题日积月累,最初合理的“按人分地,按户经营”就不再那么合理,而形成了新的矛盾。这些矛盾的本质,是成员权益问题,即成员个体的土地权益能否妥善解决。在政策上尝试的一个思路是,把成员权益置于农户权益之内,希望通过家庭成员集体权益的共享,来解决家庭成员变动产生的权益诉求问题。但是,按照这个思路进行的政策设计,难以得到农民群众的普遍接受。客观地看,家庭新增成员(亦即集体新增成员)分享该家庭原有成员的土地权益,即原有家庭成员的土地权益在更多家庭成员之间重新进行分摊,虽然实现了土地权益人人有份儿,但是却削弱了原家庭成员的人均土地利益。这样,无论原有家庭成员,还是新增家庭成员,都难以满足其土地权益诉求。

        上述问题的症结在哪里?近些年,有越来越多的专家学者研究指出,以“户”作为农业经营单位无疑是正确的,但是却不宜以“户”作为集体成员土地权益的核算单位。从“农村集体-农户家庭”这层关系看,农户家庭从农村集体得到的土地权益,是可以进行确权而得以明晰的;而对于“农户家庭-成员个体”这层关系,成员个体的土地权益客观上存在需要明晰的诉求,但是农户家庭并不能满足这一需求,当成员个体强烈主张其个体权益时,矛盾就将凸显。要解决此类问题,就必须明晰成员个体的土地权益;只有成员个体的权益能够得到充分保障和维护,农户家庭的土地权益才有可能得到切实保障。

        但是,我国农地制度受到客观条件的制约。全国农村集体所有的耕地19亿亩,共有约9亿集体成员,如果不考虑各地土地多寡差异,农村集体成员人均仅有耕地2亩,极为狭小。这是我国农地制度的基础条件,也是农地制度的制约条件,农地制度是在这样的现实条件约束下形成的。一是,实行“按户承包,按户经营”,以成员个人作为经营核算单位不具备客观条件。二是,即便是目前的“按户经营”,户均面积仍然十分狭小,这样,扩大户均面积就是自然而然的愿望,这就催生了土地流转需求。愿意以农业生产经营为主业的农户,希望通过土地流转扩大耕地面积,形成适度规模经营。三是,必需保持土地承包关系稳定,这一方面是稳定农户预期、促进增加投入的需要,另一方面也是稳定土地流转关系、发展适度规模经营的需要。

        总体而言,农村集体成员主张其土地权益是其应有的权利,但是在我国农村集体成员人均土地极少的客观条件下,明晰集体成员个体的土地权益缺乏可行性。只有在土地资源相对于人口较为富足的地方,才可能具备明晰成员个体土地权益的客观条件。比如黑龙江省,全省农村集体土体人均三四十亩,基本具备按照成员个体明晰承包土地的条件,可以择点探索试行。从长远看,明晰成员个体的承包土地,坚持家庭经营基本模式,是改革完善我国农地制度的方向。

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