• 转型时期的项目制研究:一个文献综述

    田孟1 ,苏莉2


    要:项目制是目前国家向农村输入财政资源以解决农村公共品问题的主要方式。本文通过对主流学术界关于项目制的主要特征、形成原因、本质内涵、运作方式和结果异化等方面研究成果进行梳理并发现,既有的研究主要集中关注了宏观的国家体制和国家治理层面,缺乏基于村庄视角的内在机制分析。因此,项目制研究仍然具有“重心下沉”的空间和必要性。

    关键词:文献综述;项目制;国家体制;乡村治理;重心下沉

    改革开放以来,“财税包干”和“行政分权”改革导致了地方政府职能及其行为方式发生了重大变迁:地方政府成为地方经济社会发展的主要力量,促成了中国经济的快速增长。在这个过程中,乡镇企业的“异军突起”,村民自治制度得以实行。然而,上述改革所造成的弊端也不容忽视:其中,最突出的问题是中央与地方收入“两个比重”的极不协调[],从而最终促成了“分税制”改革的酝酿和出台。

    “分税制”是中央与地方关系的巨变,使地方经济的发展面临财政方面的结构变迁。地方政府的“预算内收入”收紧[],促使其逐渐向“非预算收入”及“预算外收入”倾斜[]——地方政府在受到约束的同时也获得了更大的自主性。在“逆向软预算约束”[]“发展主义冲动”的驱使下,造成了农民税费负担的加重和城市政府的“大兴土木”[]

    这种实质性地赋予地方政府较大自主性的体制,促成了分税制后中国经济的高速持续发展。但这种不受约束的基层政府收入模式也造成了日益严重的问题:具体来说,在“以地生财”的发达地区,征地拆迁的矛盾十分突出,引起了当地社会的不稳定——但由于当时这个问题的涉及面并不大,且一般都被当地政府以“留地安置”等地方性政策吸纳和消化[],因此并未引起全国性的关注。与此同时,在以农业税费为主要收入的农业型地区,由于“乡村利益共同体”[]的形成和壮大,制造了越来越沉重的农民负担,形成了备受关注的“三农问题”[]。随着农民的不断地抗争和官学媒等力量的积极参与,“三农问题”成为了社会关注的焦点。三农危机严重影响国家政权的合法性,“反倒逼”[]中央政府采取措施,最终造成了农业税费体制的改革。自此,乡村治理步入了“后税费时代”。

    农业税取消及其配套制度改革,增强了农民对中央政府的合法性和认同,实现了中央预期的政治目标。但是,由于这是一个典型的“政治消解行政”逻辑[],不仅使基层政权背负恶名,面临“正当性”危机——即“中央都是好人,基层都是坏人”、“上面的好经被下面的和尚念歪了”等常见说法。具体来说,税费改革以后,国家不仅大幅度地减少了基层政府和村级组织的治理资源,而且还连带性地极大压缩了村民自治的运作基础。在“后税费时代”,那些在此之前主要以农业税费为主要收入的农村基层组织,顷刻间陷入了“空壳”的尴尬困境。这些与农村中的千家万户直接打交道的基层组织,在治理资源和行动能力上极其衰弱,甚至连自身的运转都成了问题,缺乏为农民提供公共产品或服务的条件和能力[]

    为了解决这一问题,中央政府启动了“新农村建设战略”[],加大了对基层社会的财政转移支付力度和规模。但由于国家采取了“项目制”的方式,通过条条(部门)的方式向下输入财政资源,这就使这些财政资源的递送面临结构性的“对接”困境。一方面,造成了基层政府和农村组织与农民的关系连结减弱,形成“悬浮”政权[];另一方面,基层政府把原本用于公共服务的财政资金“辗转腾挪”地用在了基层政府的建设和投资的项目上,成为了启动基层“土地资本化”[]的重要的原始积累,最终造成了“新三农问题”[]的出现。

    “吃饭靠财政,建设靠土地”是当前绝大多数基层政府的生存状态和运行方式。新一轮的城镇土地开发与大规模的农地流转在全国大大小小的县(市)和乡(镇)里普遍兴起。此时,围绕着“征地拆迁”所产生的利益博弈和农民抗争、以及为获得紧缺的土地指标而在偏远农村地区开展的“城乡建设用地增减挂钩试点”[]等,成为了社会各界关注的热点。

        然而,不管是土地制度创新,还是农田水利、扶贫、治安、科教文卫等其他类型的农村政策实践,国家大都是以“项目”作为基本的载体来运作和实施的。由于其独特的比较优势和运行机制,“项目制”成为了一种十分普遍的进行组织和动员的体制或机制,深刻影响了农村的政治、经济、文化和社会等多个方面[]。当前,学界对项目制的研究十分丰富,积累了大量的成果和智慧,梳理这些相关的重要文献并进行评述,具有十分重要的意义。

    一、项目制的含义—— 财政资金的“专项化”

    虽然“项目制”是近年来的新潮说法,但“项目”本身并不是一个新东西。按照常见的定义,“项目是为创造独特的产品、服务或成果而进行的临时性工作”[]。显然,这是一个非常宽泛的概念。按照这个定义,“项目”自古有之、中外有之。

    项目具有“临时性”和“独特性”的特征。“临时性”代表项目开始和结束的时间具有确定性,而“特殊性”则是指项目的产品、服务或成果拥有具体的针对性或指向性,因此是独特的。项目的运作和实践,表现出“渐进”和“明细”的综合性特征。

    与上述宽泛定义不同,“项目制”下的“项目”,具有明确的内涵和指向性。折晓叶等人[]认为,“项目”是一种国家财政资金再分配的方式。在国家财政制度从包税制改为分税制后,在财政收入愈加集权的体制下,资金分配出现的依靠‘条线’体制另行运作的情形,即财政转移支付采用项目制的方式在行政科层体制之外灵活处理”,“是特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式”。周飞舟[]也曾指出,在政府间(中央政府向地方政府、上级政府向下级政府)的转移资金中,有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种“项目”的帽子,以期严格体现资金拨付部门的意志,,因此是一种“专项化”了或“项目化”了的财政资金。

    按照渠敬东[]的说法,这种作为国家财政再分配方式的“项目”之所以具备“项目制”的意义,主要是因为这些项目在具体执行的过程中,从项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等一系列的环节和过程看,已经超出了单个项目所具有的渐进明细的事本主义特性,转而成为了一种使整个国家社会体制联动运行的机制。这样说来,“项目制”不仅是单个“项目”的组织形式,也对从中央到地方以及社会各领域进行了连结、组织和动员,是一种特定历史阶段或环节的“社会事实”。所以,“项目制”不仅是一种体制,也是一种能够使体制运转起来的机制,而且还可以扩展成为一种个体或组织的思维方式或意识形态,形成一种全新的时代精神和社会习俗。

    因此,“项目制”首先是一种体制,是一种关于政府间关系的一种组织、规范和管理的体系。其次,通过“项目”实践和运作的“项目制”,具有组织和动员体制运转起来的机制,从而使项目制具有了不同于一般体制的特殊性。第三,正是因为这种特殊性,使得项目制成为了一种“制度化的体制”,深刻影响了从宏观的社会结构到微观的个体思维和行动策略的方方面面,将一个特定的历史阶段变成一个“项目制的时代(社会)”。故而,项目制也是一种国家治理的基本方式。第四,项目制也可能构成了一种特点时代的精神品质,具有“意识形态”的含义。

    二、 项目制的形成——分税制与国家治理转型

    通常认为,分税制改革促使了项目制的形成。因为,只有中央政府的财政收入实现集权化,才有可能通过项目的方式向下进行财政的再分配。周飞舟[20]从一个义务教育的案例出发,细致地分析了项目制形成的具体原因。在税费改革前,农村义务教育采取“农民自办教育”模式,即资金来源主要来自乡镇财政和农民集资。税费改革以后,实行“以县为主”的义务教育投入体制,即资金来源从乡级财政上划到县级财政。义务教育投入主要包括教师工资、公用经费和学校基建支出。以县为主的义务教育投资体制保证了教师工资的正常发放,但由于县级财政收入有限性的约束,义务教育的公用经费最终只能采取“专项化”的方式,通过“项目”载体进行“选择性”供给。显然,在国家财税体制改革之后,地方政府在财权和事权的不相匹配,导致了地方政府不得不将有限的资金“专项化”,然后通过“项目化”的方式向下供给,以提高资金使用的效率。因此,项目制其实是地方政府在既有的各种约束条件下的一种应对策略。

    但渠敬东[21]认为,分税制改革仅仅构成了项目制产生的一个基础。如果从项目制作为一种具有治理意义的体制机制上看,形成项目制的结构要件主要包括以下五个方面:首先,在财政关系上,不仅要建立一种自下而上的财政资金的抽取制度,即财政收入的集约化制度,而且还要建立一种自上而下的财政资金的再分配制度。前者是通过分税制改革实现的,而后者则是通过1999年预算改革所推行的“部门预算”和“国库集中支付制度”实现的。其次,项目制的财政资金必须要能够对地方政府或基层社会产生强大的激励作用。这种“激励作用”既可能是项目资金本身的增量,也有可能是项目所带来的合法性空间的增量。再次,项目制的产生,必须要符合中国市场经济发展和阶段的客观要求,成为政府积极应对经济增长中的结构性压力的通道。第四,项目制还需要表现出政府积极回应社会需求,履行提供公共产品和公共服务的基本职能,并成为积极应对社会发展中的结构性困境的手段。最后,项目制的存在也离不开关于通过技术理性或形式理性来实现绩效合法性的思维模式,这种思维模式要能够成为一种普遍被接受的社会观念。

    三、项目制的内涵——“项目治国”

    渠敬东等人[]曾经提出,改革开放30多年来,中国社会结构的变迁体现出了一种从“总体支配”向“技术治理”的演变逻辑。按照这样一种演化模式,具有“合理性”和“专业化”特点的“现代科层制”逻辑,应当构成当前我国社会建设和国家治理的根本机制。

    但是,实际的发展脉络却是“项目制”成为了一种体制性的制度,深刻影响了当代社会的方方面面。项目制的初始设计目标之一,就是要打破那种常规的行政程序和科层逻辑,实现对社会关系的生成和社会资源的动员。但在实际的运作过程中,项目制既具有科层制的特点,同时也具有反科层制的层面。项目制在部分符合“技术治理”特征的同时,却又在某些方面与这一判断形成了鲜明的张力。这是如何可能的呢?

    对此,渠敬东[21]从制度变迁的历史视野里分析指出,项目制体现出一种“新双轨制”的意义。具体说来,项目制的策略是在保留“单位制”和“市场制”体制存量的基础上,培育和发展了这些既有体制之外的增量,然后通过这个不断积累和发育的增量所形成的一种结构性变迁动力,去促使原有体制进行应激性反应,最终实现社会结构的转型和变迁。项目制无非是这一双轨制改革逻辑中增量不断积累和发育过程中的一个过渡形态。它的最终指向还是科层化的技术治理架构。从这个意义上说,项目制所体现出来的逻辑,依旧服从中国社会从“总体支配”到“技术治理”转变这一基本判断。田飞龙[]也曾指出,“项目制”并非是对韦伯式经典科层制的简单替代,而是科层制在其“集权逻辑”与“理性内涵”下的自然扩展。

    但是,渠敬东[21]也清醒地意识到,由于项目制实际上是通过与原有的单位科层体制相互嵌套而发生作用的。因此,这种双轨制改革的增量逻辑,从理论上看,是要在行政体制内再造一种增量,而不是像之前的市场化改革那样,只需要在体制外寻找增量即可。这实际上增大了项目制有效运行的成本,也给这种双轨制改革的最终指向带来了危险性。项目制能否在有效克服市场制弊病的同时,还能够抑制原有科层体制的弊病而不至于被后者所吸纳呢?或者说,项目制在“集权”与“分权”之间的钢丝绳上惊险地通过时,如何能够保持基本的平衡而不至于滑向钢丝绳的任何一边呢?

    渠敬东[21]发现:当项目制这种“新条条”试图限制“旧块块”的扩张时,不仅使部门系统本身形成了“新块块”,同时也促使“旧块块”用全新的办法迅速组建“新块块”来培植自己的领地。这段极具“社会学想象力”的论述,深刻地描画了项目制下政府及部行为门的变迁。即在项目制的运作逻辑之下,作为“条条系统”的政府部门出现了明显的“块块化”的倾向,形成了一种“条条专政”的局面;而作为“块块系统”的地方政府——尤其是基层政府,则出现了比较明显的“重新组织化”的倾向。但上述论断主要是基于概念的阐释和逻辑的自我演进,缺乏扎实可靠的经验证据的支持,因此遭到黄宗智等人[]的批评和质疑。

    通过对成都市温江区民政局开展的“三社互动”项目的考察,陈家建[]归纳出项目制区别于常规科层制在动员机制上的四个表现。其中,项目制往往对人事安排和管理制度进行重新变革。作为项目主导方的温江区民政局,在推进这一项目进展时,另行组建了项目工作组,并绕开了政府体系内的层级管理模式,直接管理项目试点单位的工作人员,深入到过程中进行管理,试点的社区单位反而相当于民政局的一个“派出机构”。显然,这里的“增量逻辑”是很明显的,而且也证实了“条条的块块化”这一判断。但在实际过程中,项目部门还是会不断地调整工作机制,与基层政府保持沟通与合作。这显然又表明项目制并不完全会导致“条条专政”的局面。

    与此同时,在现实生活中,各地普遍兴起的“政府项目(协调)办公室”、“建设工程指挥部”、(开发)“新区”等等,反映了地方政府或基层政府在经济社会发展过程中行为方式的变迁,恰恰证实了渠敬东“旧块块重新块块化”的判断。但是,由于这种地方政府或基层政府综合行政的现象在项目制作为一种制度化的体制之前便已经存在了,因此,这些行为变迁与项目制之间究竟是一种什么样的关系,学术界目前还缺乏有说服力的研究成果。

    项目制究竟是科层制或市场制在某一阶段的变体,还是实质性地区别于上述两者的“第三条道路”?可以预见的是,对这个问题的认识分歧将持续进行下去。而这些认识上的分歧的焦点,主要集中在研究者对项目制的运行逻辑及其以外后果的看法和态度。

    四、项目制的实践——“分级运作机制”

    项目的运作过程中来把握项目制。折晓叶等人[19]提出了项目制的“分级运作机制”。基本逻辑是,由于在项目制度框架之内,存在中央政府、地方政府和村庄三个行动主体。基于利益诉求的差别,不同主体的行为方式和行为逻辑存在差异。但是,由于中央集权的总体模式之下,即便存在利益差别且有扩权之必要,仍然不足以形成分权,从而便形成了“分级治理”的制度安排和架构。分级治理使中央政府在某些特定领域和某些公共事项上,对地方政府进行非科层的竞争性授权,而不是采取传统的行政指令性授权,从而有可能在“条线”直接控制能力有限时,形成一种不同于“条线”运作的分级运作体系。

    这是一种既不同于行政科层制下的纯粹的纵向权力运作,又不同于“多中心制度安排”下的权力运作模式。这就意味着,从纵向上看,下级政府需要通过积极运作才可能获得资源;而从横向上看,民众缺乏自主参与的机会,因此给下级政府带来了更多的自主权力。折晓叶等人19把这种项目过程分级制度的运作机制分别概括为:国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制。具体模式如下:

    国家部门的“发包”是指上级部委以招标的方式发布项目指南书,下级政府代表地方或基层最终投标方的意向,向上申请项目。申请过程具有行政配置和自由竞争双重性。而后,上级部门作为发包方,将项目管理的一揽子权力发包到获得项目的地方政府,地方政府则有权确定行政配置那一部分的最终承包方,并且对各类项目的各项事务实施“条线”管理。通过引入“专项”和“竞争”的机制,国家试图以此增加财政资源利用的有效性,从而实现对公共产品的供给和地方资源动员的双重目标。

    而县(市)在项目运作中处于非常关键的位置,不仅是项目承上启下的中转站,而且还可以为项目的再组织搭建制度空间和社会场域。这种再组织的机制,即为“打包”。具体来说是指按照某种发展规划和意图,把各种项目融合或捆绑为一种综合工程,使之不仅可以利用财政项目政策来动员适用方的资源,而且还可以加入地方意图,借项目之势,积极运作和转化,实现目标更加宏大的地方发展战略和规划。

    村庄、企业连带项目户是项目的最终承担者。经过上级的“发包”和“打包”运作之后,当项目输入到村庄之时,必然导致村庄的“抓包”反应,即村庄主动调适与项目之间的关系的过程,并在这个过程中,加入村庄自己的发展意图和诉求。能动性或自主性不同的村庄,对于项目将有着不同的反应和表情。村庄“抓包”是地方政府“打包”的延续。

    总的来看,如果说政府部门或上级政府的“发包”是一种自上而下的控制逻辑的话,那么地方政府或下级政府的“打包”和村庄的“抓包”便体现了自下而上的反控制的逻辑。在分级治理架构下,项目制的运行逻辑体现出一种对立又互补、竞争又合作的辩证关系,而不是单纯的冲突关系。

    五、项目制的 “异化”——意外或必然之争

    尽管不同主体的意图在项目制中都有所实现,但在实际过程中,项目实践确实在不同程度上出现了一定的问题[]。现有的研究[19]对此也进行了详细的清理:

    首先,国家项目的“发包”设计,实行科层管理和“一个项目一个政策”可能导致部门的“特权”和对基层行政资源的“挤占”,而要求配套措施则可能导致地方借机“借壳建设”,而分级的科层体制与竞争性的越级运作并存将可能导致“条线”和“块块”的自主性同时增强,进而助长部门利益的膨胀和科层长链条中“跑、冒、滴、漏”的增加,从而无法有效回应地方实际的需求偏好,最终致使国家意图出现“偏差”。

    其次,由于绝大多数县(市)级政府还处于经济发展而难以向服务型政府的转型阶段,而“项目”能够为地方政府提供发展所需要的资源和政策合法性,因此项目与发展便存在了极强的亲和性。地方政府通过配套措施、开现场会、结对子等等工作机制进行项目“打包”,积极运作条线项目,实现自己的意图和目标。这一方面造成了“条线”控制的弱化,即“条线秩序”和项目目标的模糊化——虽然可能在形式上仍旧满足“条线”要求。另一方面,也造成了地方融资的扩大化和村庄贫富差别的拉大。这显然是项目制初始设计所未曾料想到。

    最后,对于村庄来说,由于项目本身所具有的竞争性和稀缺性,“项目进村”既存在自上而下的筛选机制,也存在自下而上的争取机制,这就使那些具有能动性的村庄能够更好地接应项目,而那些能动性不足的村庄难以有效接应项目,从而造成了项目对村庄的影响表现出一种“锦上添花”而非“雪中送炭”的效果。从而偏离了项目的公益目的。这个过程相当于一场“锦标赛”,那些跑在前面的选手,将不断地得到体能上的补充,而跑在后面的运动员,则将不断地被淘汰出局,最终只剩下少数的几个漂亮典型村。现实中,那些没有“特色”(既不穷也不富)的多数村庄,就是这场锦标赛中注定要被被淘汰的对象。

    如何评价上述项目制实行的“偏差”或“异化”,构成了对项目制评判和定性的关键。项目制的不良后果,究竟是技术失误还是价值失误?有学者从国家的角度出发,将此作为项目制运行过程中的“意外后果”,这显然是支持技术失误说。而黄宗智等则基于广泛的经验材料,从实践的层面出发,将这种国家美好意图的地方异化称为“变态的后果”,这显然是价值失误说。后者认为,导致这一后果的原因是地方政府、资本和村庄精英等强势主体形成的利益结盟,他们一起“共谋”,吸吮了国家自上而下向农村输入的财政资源。

    不同的定性将影响解决方案的提出。如果是基于个体或组织的理性追求导致的“意外后果”,那么应然的应对的方法,自然是将这些“意外”纳入到“意料之中”,进行更加完善和精致的技术理性装置设计,引导逐利理性的伸展方向。而如果界定为“变态的后果”,那么应然的解决路径,就是要强调国家的自主性,采取措施打掉这个日益紧密、且能量愈大的利益共同体,重建具有公平追求和民生理念的经济体制和社会体制。

    五、项目制研究的未来:重心下沉

    客观地说,很难对上述两种观点进行评价,因为项目运作的复杂性和中国社会的非均衡性足以使上述两种判断都能在现实中找到扎实的依据和素材。但上述两种研究取向也存在共性。具体来说,以上关于项目制的研究,大多“悬浮”在具体的村庄之上。既有研究的兴趣点和兴奋点主要集中在对国家宏观制度体系和国家治理结构变迁上,项目制本身则只是这些宏大述事的工具。而且,对于项目制的终端——村庄,现有的项目制研究成果缺少足够的注意和关怀。但是,需要注意的是,在项目的实际落地过程中,项目制及其出现的上述“意外”或“变态”后果,大多发生在村庄这个层面,且这些后果主要也是由村庄和村民来承受和消化[]。因此,要全面认识项目制,还需要“重心下沉”,倾听自下而上的声音和观点,从而才能够更加丰富和深化对这一主题的认识。这应该成为接下来项目制研究的方向。

    实际上,既有的相关研究也曾有过下沉到村庄的努力,并取得了一定的成果。折晓叶等研究了“项目进村”的过程、影响以及村庄的回应性策略,是目前试图从“村庄视角”进行项目制研究的一个典范。实际上,尽管周飞舟对黑龙江省肇东市和绥棱县义务教育投入体制改革的逻辑及其问题,冯猛[]对东北特拉河镇乡镇政府项目包装行为,荀丽丽等人[]对内蒙古S旗生态移民的项目化过程及其转化,以及陈家建对成都市温江区民政局的“三社互动”项目动员机制的研究,李祖佩[]对鸽镇在项目制下出现了以分利秩序为主要特征的乡村治理转型等等,都或多或少地涉及到了项目制对村庄社会结构和治理的影响,均很有启发意义。但由于上述研究并未将村庄作为行文关注的重点,因此便并没有能够在实质上突破折晓叶等人对“项目进村”研究的认识深度和既有范式。

    但折晓叶等人的研究也存在两个明显的不足:第一,研究的案例村的选择过于特殊,难以排除其他因素(比如城市发展导致的土地增值利益)对这个研究的干扰。第二,而且是更为重要的是,折晓叶等人的研究止步于村庄之间对项目制的差异化回应及其拉大差距的意外后果,并没有能够深入到村庄内部,揭示项目制对村庄内部社会结构的影响。而她们所着墨较多的“草根民主”,尽管已经触摸到了“村庄治理结构”这个实质内核,但却已经与“项目进村”这个话题偏离较远了。我们看到的明显是一个公司化村庄正在就村庄资源(比如宅基地)的开发进行民主决策的过程,而这种现象在项目制之前的时代里就已经广泛地出现了。而她们提出项目制给那些自主性村庄增进了治理能力,使这一项目成为了一个村庄公共事务,但是她们却并没有解释项目制是如何在村庄里变成了一种公共事项,以及项目制是如何增强了村庄的治理能力的。显然,这些变化都不可能是自然而然的,肯定是有一些什么样的机制或结构性的因素在其中起到了关键性的作用。上述这些优秀社会学学者们的研究方法及其研究成果,将为接下来的项目制相关研究提供重要的思想资源和对话依据。

    笔者认为,“重心下沉”的项目制研究,首先需要关注:为什么同样的自上而下的项目制在不同的农村会出现不同的实践模式、后果以及绩效?即导致不同农村项目实践形式差异的原因是内生的,还是外生的?其次是要基于村庄本位的视角,探讨国家自上而下的统一的财政资源供给应该如何与农民自下而上的千差万别的需求偏好相适应的问题。这个问题的关键是如何在外来制度或政策的目标与农村及农民的目标之间求得最大的一致性,从而最终既有效地实现国家财政资源在农村的有效利用,又切实地调动起农民的积极性[]。概括地说,前者属于项目制研究中的农村学术研究,而后者则属于项目制研究中的农村政策研究。

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    Research on Project System In the Period of Transition: A literature Review

    Tian Meng1 Su Li2

    Abstract:Project system is the main way to transfer the financial resources to rural areas to solve the problem of rural public goods.In this paper,through the research results of the academic circles,which include the main characteristics of the project,system formation,essential connotation,operation mode and the alienation about the project,it is found that the existing researches mainly focus on the macro institutional and governance level,but lack of internal mechanism analysis based on the perspective of the village.Therefore,the research of project system still has the space and necessity of "gravity sink".

    Key words: Literature review;Project system;National system;Rural governance;Gravity sink

     本文修改版发表于《湖南农业大学学报》2016年第6期

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