• 中国农业改革最近的进展看起来不是很顺利。粮食临时收储政策、农业补贴政策、培育农业新型经营主体政策、土地确权政策等一系列政策在最近粮食价格 剧烈波动的背景之下出现了一系列问题。这些政策的出发点都是为保护农民作想,但是为什么这些政策在粮食价格波动之下就出现了问题?此时,我们必须要对农业 政策问题做一个全面的整理和反思。
    粮价波动引发的政策风险

      农业政策制定存在多重目标,一般主要目标包括:(1)保障粮食安全供给;(2)确保农民收入增加;(3)维持农村美好环境功能(经济学上称为“多面功能”)等。

      传统意义上,中国政府把“保障粮食安全供给”放在优先地位,即所谓的“以粮为纲”。如果既满足“以粮为纲”,又同时兼顾“增加农民收入”的功能,最好的政策就是对粮食进行价格支持。高粮价既能促进农民增加产出,又能增加农民收入,一箭双雕。

       这样的政策20世纪60年代在日本和欧洲广为流行。在国际粮食价格很高的时候,这样政策的财政负担很小,而且对生产的刺激有限。但是,如果国际粮食价格 变得很低的时候,由于补贴的刚性,价格差加大,财政负担会越来越重。欧盟在1984年对农业补贴负担曾经超过欧盟总预算的72%,这导致了欧盟农业政策在 2003年“脱钩”的市场化改革。

      粮食价格波动对社会福利的伤害很大。粮价过高,容易伤害城市消费者,尤其是城市贫民。如果粮价过低,又会伤害农民,所谓“谷贱伤农”。但是,由于自然灾害以及金融市场投机等因素影响,国际粮价波动在所难免。

       国际粮食价格从1990年开始一直处于上升周期,直到最近的2013年。中国正好在这个周期中导入了粮食保护价敞开收购,收购价和国际粮价同步上升。但 是国际粮价在2013年开始全面下跌,到2015年中国国内粮食收购价格开始全面高于国际市场价格50%,有些产品甚至是国际价格的两倍以上。后果就是国 产粮食库存和进口粮食同时不断增加。库存和补贴成本使得财政负担非常沉重。
    在这样的背景下,最近政府不得不降低收购价。这带来了一系列的政策后果。

      现有的很多农业改革都是基于高粮价基础上的。首先,粮食价格下降伤害了农民收入增加。其次,培育新型农业经营主体、农地流转等出现了逆转。

      因为大家预期粮食价格高企,很多种田大户或者企业进入农业,流转土地,进行大规模种植。现在粮食价格下跌,这些种田大户损失很大。由于地租是在预期粮价较高的情况下制定的,很多承包人无法支付地租,有些地方甚至出现了跑路的现象。
    因为这次的市场风险过大,会造成投资者很大的心理冲击,会让很多投资者对农村金融和农业风险有重新认识,导致农地使用权抵押等一系列政策推进受阻。

      农地确权要有“历史的耐心”

      中国农业现在遇到的问题在欧洲早就发生了,所以有了欧洲2000年后的“共同农业政策改革”。这次中国粮价下跌也是一个契机,中国的农业政策有必要进行一次根本性的再思考。

       农业不同于其它产业,它有两个特征:季节性和高风险性。在现阶段,即使科技非常发达,这两个特征也不能完全克服。为了对抗劳动强度的季节性和高风险性, 世界上各国农业的经营都是以家庭为主体。美国如此,欧洲如此,日本如此,非洲还是如此。以美国2007年的农业普查结果为例:全美国2204792农场 中,87%为个人或者家庭农场,8%为农民合伙农场,4%为企业经营农场,1%为其它形式的合作农场。
    如果接受这样的现实,国家就不应该鼓励推广“新型农业经营主体”。

      但是我们必须承认,中国农业未来必须扩大规模才能自立。现有的生产规模太小。但是如果采取“农地确权”,鼓励农地使用权流转,可能操之过急。我们要有“历史的耐心”去解决这个问题。

       即使没有法律意义上的“确权”,农村任何一块土地的使用权都是明确的。在现有法律体系下,即使确权,也没有对农民的土地所有权增加多少保护。有人认为土 地确权后可以通过银行抵押等手段获得金融资助,从其它国家的经验来说,农地产权抵押鲜有成功的例子。俄罗斯在20世纪90年代实行土地私有化的一个目的就 是想用土地抵押获得贷款,但是基本上所有金融机构都不接受土地抵押。1995年坦桑尼亚在美国和欧盟的资助下实行土地确权,其一个主要目的也是希望农民通 过抵押土地所有权来获得贷款,但基本没有银行接受抵押。其根本原因是:农地不能移动,且农业收益较低,风险很高。

      如果现在确权,短期内会把土地的成本显在化,加大农业生产成本。从长期来说,随着城市化的推进,造成“人地分离”的情况,为未来的土地流转兼并造成很大的法律问题。

      现有的农地集体所有制,其实是一个很好的制度安排。从长久来说,随着城市化和农民的凋零,农民人数会越来越少,通过自然调整达到扩大生产规模是水到渠成的事情。在三十年后,农村人口趋于稳定后,实行土地确权肯定要比现在好!

       笔者今年有幸担任世界银行下属的“非洲农业研究论坛”的首席顾问(leading consultant),对非洲土地制度进行了一些研究。20世纪90年代欧美国家在非洲推行的土地确权制度基本失败了。现在世界银行开始反思这样的政 策。非洲土地在传统的制度安排下,集体所有,村长按照人口状况在村内实行动态分配。但是一旦确权后,土地所有权(使用权)的变更需要到很远的登记中心,需 要等待很长时间,花费很多经费,准备很多材料才能变更。这经常会导致农业耕作错过季节性。非洲人口的出生率和死亡率都很高,人口处于动态变化中,法定确权 不一定是很好的制度。确权最好要等到农村人口稳定之后!

      同理,中国的农村人口也处于快速变化中,很多人在转移到城市,留下来的在老去。如果现在确权,不一定是有效率的行为。对于农业改革,我们要有“历史的耐心”!

      老年农民凋零后,土地自然会流转兼并

      从经济学的角度来看,中国农业问题包含了三个要素:粮食,农民,土地。农民和土地的结合,生产出了粮食。这三个要素描述了中国农业的三个基本政策:“以粮为纲”,“以民为本”,以及“农地集体所有”。这三者之间有时存在不一致。

      传统意义上的“以粮为纲”,不顾一切满足粮食自给的政策,在中国经济高速发展之后,遇到了很大的挑战。以大规模补贴和价格支持为政策手段的支持政策,使得现有的土地生产力已经趋于极限,大量施用化肥农药导致了严重的农业污染:包括空气,土壤和水污染等。

       2014年中国全年粮食产量为6.07亿吨,但进口大豆总量为7140万吨。看上去只占产量的12%左右。但是考虑到大豆的产量只有小麦等主粮的 1/3。这就是说中国进口了耕地面积36%左右的大豆。粮食自给自足已经不可能,所以中国政府改变口号为“保证口粮自给”。政策的改变对中国农业的可持续 发展是一件好事。

      当然,粮食安全需要维持,但是需要通过完全自给来实现吗?其实不然。国家在粮食价格政策上应该减少扭曲。按照市场价格,收购适量的储备粮。同时,应该学习欧洲的经验,把支持农业的补贴,以土地或者人头分发到农民手中。这样农民能够得到更多的补贴。

       中国历代的统治者都知道国家要“以民为本”。从农民角度来说,中国农村现在基本没有青壮年劳动力,他们已经转移到城市,或者在城市打工,剩下的基本是老 人在从事农业。由于城市文化和农村文化的差异,这些农民无法融入城市生活,他们大部分都会在农村慢慢凋零。由于计划生育政策,对于农民来说,他们中的很多 人都只有1个孩子,最重要的就是养老送终问题。这才是中国农村最重要的问题。政府应该支持每村都要建立养老院,由老人,集体和国家共同出资,实现他们互助 养老,使这些农民在辛苦一辈子后,即使子女不在身边也能够在国家的照顾下有尊严地离去。

      至于土地,如上所述,现有的“土地集体所有制”是一个很好的制度,在青壮年转移到城市,而老年农民凋零后,土地自然会流转兼并,农业生产规模自然会扩大。土地确权并不是急于现在就完成,最好等到农村人口数量趋于稳定后实施。

       中国农业改革的顺序应该是:农民,粮食和土地。对于农业改革,我们要有历史的耐心,不可能毕其功于一役。

  • 责任编辑:王德福
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。