• 城镇与乡村关系并非是此消彼长的关系,而是互利共生、水乳交融的关系。如果在城镇化进程中不改进村民自治制度及其赖以生长的社会环境,农村发展难以持续,城乡差距将会进一步扩大,农村治理方式和治理的社会基础的不协调将导致国家治理农村的成本不断加大。

    当前,城乡差距现状尚未根本扭转,在新型城镇化政策推动下,大规模的外出务工农民以及部分农村人口逐渐城镇化带来的人口流动导致农村治理出现了悬浮型的状态。农村干部队伍建设后继乏人,农村政治建设以及公共事业建设缺乏农民尤其是中青年农民群体的有效参与。这对推进国家农村基层治理体系和治理能力现代化提出了新的挑战。

     

    农村社会基础已发生了深刻变化

     

      按照当前城镇化1%的速度,到2030年,中国总人口将超过15亿人,中国的城镇化水平将达到70%,届时居住在城市和城镇的人口将超过10亿人。这表明,未来近20年将是农村人口流向城市最剧烈的时期,农村人口将减少1/3以上,将有3亿人由农村移居到城市,相当于目前美国的人口总量。

    城镇化关键在于人的城镇化已成共识。近30年来,农村经济发展和村民自治制度建设相得益彰,取得了一定的进步。村民自治依赖于传统乡村的伦理道德、熟人社会和相对稳定的人口数量,发挥了制度优势。然而,随着农村市场化、农业现代化、工业化、城镇化和全球化的深度影响,数以亿计的庞大人口流出农村,流入城镇,对当前村民自治制度产生了严峻挑战,村民自治制度赖以建立和运行的农村社会基础已发生了深刻变化,出现了开放流动的农村与相对稳固的村民自治制度之间不协调、不一致的矛盾,农村基层组织呈现出了悬浮型的常态。在新型城镇化背景下,面对这一困境,村民自治制度作为当前基层社会治理体系的重要组成部分,需要重新审视。

     

    城镇化背景下农村治理面临困境

     

      《村民委员会组织法》试行以来,学界对村民自治评价不一。其中,代表性观点是农村两委会的半行政化色彩比较浓厚,上级党委政府各项任务层层下压,商业保险征缴甚至也被列为考核村干部的硬指标。未来十几年,随着城镇化的进一步推动,农村空心化现象在中西部地区将更加明显。由于中西部地区城乡差距较大,传统农业收入低微,二、三产业较为落后,农村教育、医疗等基础设施逐渐减少,产生的结果是2.69亿的流动人口,5800万的留守儿童,以及农业人口老龄化、农村空心化的严重事实。村民自治的内容日趋复杂,实现生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村建设目标既缺少较高素质的村干部,也缺少有文化、懂技术、会经营的高素质新型农民作保障。

      农村大量青壮年人口流出后,村委会换届需要较高素质的候选人以及一定数量的选民参与选举也难以满足法律要求。而最终当选的村干部行使的公共权力运作缺乏程序的正义性和合法性。有学者认为,选举是一种利益行为,选举的内在激励机制既不源于对政治的兴趣和对民主的理解,也不取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱,而最终是由利益决定。大量农民,尤其是外出务工农民,生活消费、经济收入、文化娱乐等等需求已超出农村范围,与村庄的利益关联大为减弱。据笔者观察,村委会换届选举时那些离土不离乡的农民鲜有请假回村投票的,离乡农民暂时放弃眼前收入而回村投票的更少,即使委托投票也缺乏意见表达的真实性和选举的权威性,导致村民对村干部的权力认同性并不强。受城镇化和农民自主选择的双重因素影响,大量农村青壮年出外长期务工或定居城市后,留守的村民也少有能力、有动力参与村集体公共事务或监督村干部。村干部如有不法行为,村民在不损害切身利益或因付出较大成本与村干部作对而获得较少收益的考量之下,宁愿选择沉默。中西部地区一些村干部可以私下把村集体土地承包给别人,而承包费却不知所终。他们恰恰利用了农村当前的人口状况和监督真空侵蚀集体资产,滋生了腐败。

    村民自治制度实践多年来,一定程度上承担起了村民自我教育、自我监督和自我服务的重任,推动了中国基层民主进程。然而,在城镇化政策的影响下,数亿农民的生产生活空间将发生转移,农村传统文化、农民的交往方式、交往对象以及生活习惯也将被重构。原本同根同族无隐私的乡村社会公共空间将发生深刻变化。传统伦理道德和古街老宅宗祠等文化载体也可能被破坏或是颠覆。传统的以差序格局为特征的农村共同体面临着解体危机,建立在传统乡村伦理和熟人社会基础上的村民自治制度受到严峻挑战。农村留守人口的综合素质现状与农业生产经营现代化和农村商品流通市场化发展趋势不相适应。

     

    积极应对城镇化对农村治理的挑战

     

      即使到2030年中国城镇化率达到70%,仍有5亿人生活在农村。在人口大流动,农村大变革背景下,为实现