政策网络视角下的府际联动
——基于重庆地票政策执行的案例分析
李元珍
[摘 要] 文章在经验调查的基础上,通过对地票政策前后两个截然不同的执行境遇的案例分析,指出政策执行顺利与否的关键在于,是否通过有效的机制撬动了作为政策执行主体的府际之间的协同合作。由于政策执行主体是一个由多种府际关系构成的复杂网络,必须通过利益交换、行政考核、资源调配、统筹兼顾等政策工具综合运用才有可能实现整个政策网络的互动,最终实现政策的顺利执行。在“项目治国”的背景下,条条的项目资源日益增多,这些项目的最终落实无一例外都要通过块块。条块之间尤其是斜向的条块之间的协作,是府际联动的一个关键点。
[关键词] 政策网络;府际联动;条块协作;政策工具
[中图分类号] D63 [文献标识码]A [文章编号]
一、问题的提出
自新中国成立以来,我国已经在政治、经济、社会、文化等各个领域取得了举世瞩目的成绩,这些成绩的取得显然与我国政府高效的政策执行力密切相关。但与此同时,“有令不行,有禁不止”、“上有政策、下有对策”等政策执行阻滞问题又是一个常见现象。当前我国政策的高效与低效甚至无效执行共存,解释这一悖论,显然不能仅仅追究政策执行的制度根源,因为政策的高效执行和政策阻滞源于同一结构。一个比较现实的解释路径是,对同一政策在相同制度结构中不同的执行遭遇进行比较,从而分析政策执行的具体机制。本文即试图在田野调查的基础上,通过对重庆地票政策前后两个截然不同的执行境遇的案例分析,来对上述问题予以探讨。
政策执行研究有“自上而下”、“自下而上”以及“整合主义”三种不同的研究范式,并由此形成了制度主义、行为主义和整合主义三个进路。从制度主义进路来看,学者们将政策执行的阻滞归为既有制度的不完善,如纵向的政府间权力划分不规范、横向的机构职能配置交叉重叠、监督机制不健全、干部管理制度不完善[1],信息不对称[2],缺乏公民参与途径[3]等。行为主义进路则认为政策执行偏差的主要原因在于行为主体自身的态度和素质[4],以及基于个体或单位的利益得失考量[5]。整合主义的进路吸收了上述两种范式各自的优点,力求使分析更具动态性。如殷华芳等通过对外资产业政策执行案例的分析,指出在不同的政府间关系和政策特性条件下,地方政府会采取完全不同的执行策略,并且,政策执行呈现出动态性均衡的特性[6]。
这种动态的整合主义研究范式相较于既有的二元对立的研究视角是一种质的飞跃。因为制度主义范式的研究虽然看到了现实制度的不完善,这些因素在某种程度上也造成了政策执行的梗阻,但它不是解释政策执行力低下的核心因素,它无法同时解释为什么在同样的制度约束下,政策有些时候可以高效运行。而行为主义范式则完全忽视了一个事实:政策执行不同于完全市场上的自由贸易,从经济学衍伸出来的“经济人”假设无法适应于政策执行中的诸多规范性因素。只有整合主义的范式才更加关注政策执行过程本身,更加关注于结构制约下的行动者互动,因而也更加容易探求到政策运行的真实机制。在这方面,组织社会学的相关研究具有很强的借鉴意义。也正是在此基础上,政治科学进一步发展出了“政策网络”的分析途径,强调“政策执行不可避免地产生于具有各自利益、目标和策略的不同参与者之间的多元互动”[7]。在政策网络中,合作是获得令人满意的结果的必要条件。因此,政策执行研究应该更多地关注有关协调与合作的问题,关注资源依附关系以及促进协调过程的资源交流。
本文即是在整合主义范式的指导下,借鉴政策网络分析途径,来具体分析重庆市地票政策的运行过程及其机制。因为该政策执行主体主要是政府部门,所以文章主要从“府际关系”的角度出发,分析在既有的制度条件下,府际之间是如何互动并完成政策目标的。文章的经验材料来源于笔者2012年11月在重庆市进行的为期15天的实地调查。调研期间,笔者先在重庆市农村土地交易所了解总体情况,再分别到该市的X县国土房管局、X县Z镇以及Z镇K村进行调研。驻村调研一个星期之后,笔者再依次回到Z镇、X县,访谈了各个层级参与此项工作的工作人员、负责人以及相应的分管领导,最后再回到重庆市土交所与相关人员进行交流。通过这样一种自上而下与自下而上相结合的调查模式,笔者了解到了市、县、乡镇各级政府及相关部门在政策执行过程中的行动及一些思考,这些一手材料即为本文的分析基础。
二、府际联动:一个分析框架
戈津及其同事曾以美国联邦体制为基础,系统建构了一个府际间政策执行的沟通模型[8]。这样一种研究取向是本文所要借鉴的,但因为体制分殊,本文将根据国内的政治体制架构来构建一个“府际联动”模型,进而结合田野调查的材料来进行进一步的分析。
所谓府际关系,主要包括“政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系,以及不同地区政府之间的关系”[9]。为了分析的方便,本文主要考虑纵向的条条关系、块块关系以及横向或者斜向的条块关系[①],而暂不考虑横向的地方政府间的关系。在这些关系中,纵向关系一般都是上下级关系,相对比较简单,但横向或者斜向的条块关系却一直处于“收死放乱”的循环中,其“条块分割”的现状是造成我国政府行政效率低下,政策执行“中间梗阻”等诸多问题的重要原因[10]。不过,随着我国政治经济的发展,这样一种二元对立的局面也出现了改观的机会。在当前“项目治国”的理念下[11],“条条”手中所拥有的项目资源越来越多,但很多项目又必须通过“块块”才能予以落实,而“块块”要发展也要倚靠“条条”的资源。如此,条块之间因为各自的资源优势具有了合作的可能性。这对于政策执行来说,具有极其重要的意义,是一种提高行政效率、消除政策执行“中梗阻”的双赢模式。当然,这种合作也是建立在官僚机构各自拥有不同的权力基础和政策责任基础之上的,为了便于进一步理解和分析,笔者将以地票政策执行经验为据,构建一个“府际联动”模型。
县党委政府 县国土房管局 乡镇党委政府 行政考核 利益交换 资源调配 业务协调 县农委、建委等其它职能部门 统筹兼顾 市国土房管局
在上述模型中,主要包括纵向、横向以及斜向三重关系。从纵向来看,县政府和乡镇之间以及市县国土房管局之间都是“领导与被领导”的上下级关系,关系较为简单。不过,职能部门的纵向关系相对而言更加倾向于业务方面,而上下级党委政府之间尤其是县乡这两级地方政府之间则涵盖一个区域内的方方面面,再加上乡镇党委政府成员的人事权都掌握在上级手中,关系相当微妙。横向来看,县国土部门作为垂直管理部门,名义上与同级政府之间只存在业务指导与监督关系。实质上,由于上级国土部门只能负责下级国土部门主要领导的晋升,其余行政人员的人事权仍在同级党委政府,而党委政府在考虑人事调动的时候,又常常以国土部门属垂直管理为由,而甚少为其提供晋升之路。国土部门由此处境相当尴尬,这在某种程度上也加深了条块之间的对立。有趣的是,在当前地方政府普遍以土地财政推动GDP发展的大环境下,任何一级政府和国土部门之间又有着非常密切的往来需求,这就为二者关系的处理带来了更多的不确定性。
在该模型中,所谓的斜向关系主要是指上级职能部门和下级党委政府之间的关系,这种条块关系和横向的条块关系相比存在较大的差别。一方面,二者在职级上是平级的,相互之间并不存在任何隶属关系,也少有直接的业务往来,属于典型的“弱关系”。另一方面,二者之间又是平等的主体,各自拥有不同的权力资源,这种结构恰恰有可能成为条块之间得以合作的基点,也即打破原有的条块分割的局面,实现条块合作,成为推动府际联动的关键支点。
三、条块分割的困局
所谓地票,是包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等集体建设用地,经过复垦和土地管理部门严格验收后产生的指标[②]。这些指标通过交易可以有效解决农村宅基地闲置和城市建设用地紧缺之间的矛盾,最终实现“保红线、保增长”的双重目标。地票交易是国土资源部给重庆市的特殊试点政策,目的是先在一个小范围内探索在全国范围实行地票交易的可能性(国发[2009]3号文件)。从2008年12月底政策开始实施至今,重庆市的地票政策执行经历了前三年的低效执行,和自2011年起的高效执行两个截然不同的阶段。之所以出现这种状况,从表面上来看有许多客观原因,诸如政策实施的程序繁琐,领导重视程度不够,目标群体不积极等等,但最根本的原因还在于在条块分离的困境之下,单一的职能部门既无法获得其它职能部门的支持,也无法获得块块的支持,无法调动更多的政策资源来参与执行。
1、地票政策执行的基本程序
市局在政策设计过程中,为了切实落实“最严格的耕地保护制度”的宏观政策,防止基层弄虚作假以骗取土地交易费用,在具体的操作上下足了功夫。农村的建设用地要想形成地票在土交所进行交易,先要经过一系列的阶段:(1)申请。原则上,要想实施土地复垦,必须是由农民自愿提出申请。但在政策刚开始实施的时候,由于农民对政策不熟悉,并不清楚自己是否符合条件:所需复垦的地块必须符合“国土二调”图册,即所复垦的是建设用地而不是耕地;所需复垦的建设用地的“四至”中必须有一面临耕地;参与复垦的农户必须能够提供稳定的居所证明。因而只能是村干部拿着“二调”的图册挨家挨户去征询那些符合条件的农户的意见。(2)测绘。每家每户有多少面积可以参与复垦,需要一一测量造册,且还要按照合适的规模把这些地块打包成一个个项目。这项工作一般由区县土地整治中心发包给专业的测绘公司来进行,测绘公司在工作过程中跟乡镇具体协调。(3)入库备案。乡镇把资料集齐之后,区县再把所有的测绘资料报送市国土部门,市局需要对所有资料逐一核查。(4)复垦施工。资料审查通过后,才可以由区县通过招投标的方式将复垦工程发包给施工单位,由施工方将那些符合条件的建设用地按照规定的标准复垦为耕地。(5)验收。主要是验收耕地的质量及其利用情况。这一轮不仅需要通过乡镇、区县、市局三级的检查或抽查,而且还要通过水务、林业、农委等部门的认定,只有相关部门都验收合格之后,复垦的建设用地才能转换成等量的建设用地指标。(6)地票交易。指标形成之后,土交所则根据产生的指标总量以及开发商的需求度来进行匹配,从中选择合适的机会召开交易会进行地票拍卖。等每年的交易完成之后,土交所扣除交易成本后把剩余的价款按照农民和村集体85/15的比例全部返还,在2010年以前,其标准是不低于每亩9.6万/1.7万,2011年后,调整为不能低于每亩12万/2.1万的基准价。
2、条块合作的困境
截至到2010年,土交所每年的地票交易量只有1万亩左右,约占国家每年给重庆市下达的计划建设用地指标的10%。这是一个相当不可思议的结果,因为当前地方政府的发展极度依赖土地财政,很多地方因为计划用地指标的紧缺,甚至不惜违法圈占土地,而重庆市只要在农村把一定的建设用地复垦为耕地,就可以在城市规划区占用等量耕地进行开发,有这样优惠的政策竟然没有充分利用,实在是匪夷所思。
问题出在地票政策并非常规政策,除了国土部门,各级政府、各个部门并未完全纳入政策执行网络,但在政策实施的过程中,国土部门不仅需要跟全市农民打交道,还需要跟县农委、林业局等部门协商,这已经远远超出了一个职能部门的能力范围,因而必须寻求合作。在政策执行初期,区县国土部门主要寻求与乡镇合作。遗憾的是,在职位上区县国土房管局的一把手和乡镇一把手是平级的,乡镇党委政府并没有义务去配合区县职能部门。在X县,一个区国土站管辖若干个乡镇,县国土部门在乡镇甚至连对口的站所都没有,即便有,最多也就一个负责人,只能做些政策传达之类的工作,想大规模推进根本不可能。因此,区县国土部门到乡镇去寻求合作,除非主要领导之间私交很好,否则乡镇根本不会买帐。
这倒不难理解,乡镇作为基层政府部门,本身就有相当多的常规性工作,地票政策作为非常规政策,并未配套相应的行政资源,况且乡镇政府与县国土部门是斜向的条块关系,两个单位之前也没有多少业务往来,乡镇政府不予配合是很正常的。事实上,乡镇甚至是比较抵触这一类工作的,因为这项工作要涉及大量的产权纠纷。在没有利益的时候,农村的模糊产权可以相安无事,一旦“天上掉馅饼”,每亩宅基地至少可以卖到上10万元时,土地纠纷的激烈程度可想而知。就此,乡镇不仅需要花费大量的精力来调解纠纷,还要承受因土地纠纷带来的“维稳”压力。一项不仅没有利益,反而会带来无穷隐患的工作,自然不可能得到乡镇的主动配合。而没有乡镇的配合,这项工作必然面临低效执行的困局。
国土房管局与林业局、农委等其它职能部门的沟通也很艰难。以林业局为例,由于两个部门对于荒地附着物性质的分类标准不一样,那些低矮的附着物在国土部门的图标上是杂草,而林业部门将其认定为灌木丛。国土部门要想进行复垦施工,如果机械经过较大片的荒草地,林业部门马上就会通知国土部门立即停止毁林行为,由此也导致两个部门之间扯皮不断。
既无法获得乡镇支持,又难以跟区县其它职能部门协商,致使具体负责地票政策执行的各区县国土房管局土地整治中心显得十分孤立无援。加上这项程序繁琐、需要耗费大量人力、物力的工作竟然还没有额外的工作经费,土地整治中心自身也表现出了消极态度。更有甚者,像笔者调查的X县,在前三年就没有一个项目进入地票交易。对此,土地整治中心主任无奈地表示,“县政府不支持,乡镇不配合,我们就不想做”。或者说,仅凭该中心一己的力量,他们想做也做不了。
3、政策阻梗的原因
2010年前的重庆地票政策执行,属于典型的政策阻梗现象。在制度主义看来,这可能是机构设置不健全的结果。国土房管局并没有对应的乡镇站所,其基层工作必须依赖于乡镇政府,因此,县国土房管局必须费大量的精力与乡镇政府进行业务协调;国土房管局也与同级的林业局、农委等缺乏协调机制,不同的职能部门之间存在政策冲突,国土房管局及其土地整治中心并不可能改变这一政策执行环境。因此,在地票政策的执行网络中,无论是斜向的条块关系,还是横向的条条关系,都属于弱关系。在行为主义看来,这是相关部门经济理性使然。重庆地票本是试点政策,对于国土部门而言,可能意味着巨大的行政资源,但对于基层政府和其他职能部门而言,则意味着额外的行政负担,因此,在这一行政资源并未输入到基层政府和相关职能部门之前,政策执行缺乏动力。
从整合主义的角度来看,关键原因可能在于初期的地票政策并未形成健全的政策执行网络。事实上,在政策执行中产生具有各自利益、目标和策略的不同参与者是不可避免的,关键在于不同的政策执行主体之间如何实现多元互动。比如,“维稳”是乡镇政府的核心利益,而地票政策执行所带来的大量土地纠纷,却可能给乡镇政府带来巨大的行政负担,使其面临“维稳”压力;而就具体的地票政策执行而言,国土房管局与其他部门也是存在政策冲突的。但是,这并不意味着其他部门无法纳入地票政策执行网络中,只要国土房管局撬动府际关系的支点,运用得当的政策工具,就可以实现条块合作,达成地票政策执行的目标。
四、政策工具综合运用下的府际联动
地票政策本来就是国土资源部给重庆市的一项试点政策,而三年过去后,试点局面仍未打开,对此,国土资源部颇有微词。市局在接受到这一信息之后,立即予以高度重视,争取在2011年大幅度提高地票交易量。显然,要实现这一政策目标就必须利用有效的政策工具打破既有的条块分割的困局,实现府际联动。而由于既有的政策执行网络涉及到纵向、横向以及斜向等多种府际关系,每一个政策执行主体的利益、目标和策略是多元的,国土部门所需运用的协同方式也不一样。要想实现政策网络各执行主体间的有效互动,国土房管部门采取“多管齐下”的方法,综合运用各种政策工具。
1、利益交换
条块分割的主要原因是斜向的条块关系存在合作困局。在斜向关系主体之间建立互动关系的关键是,依据各自的资源互补情况以及交易的成本—收益状况,建立合理的利益交换关系。以区县国土房管局与乡镇政府为例,大多数农业型乡镇跟国土部门极少有利益共同点,二者之间很难直接构建网络互动关系。但是,市局和县党委政府却存在利益共同点,并且,二者各自所拥有的资源也恰恰能够支持特定的利益交换关系,市国土房管局与县党委政府存在巨大的合作空间。因此,只要在市局与县党委政府之间建立强关系,就可以“曲线救国”强化县局与乡镇政府之间的关系:因为市局与县局之间是强关系,而县委县政府与乡镇之间又是一对强关系。
为此,市局专门出台了《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》(渝国土房管发[2011]170号)。新规规定,复垦项目按照1.1万元/亩的标准拨付管理成本,其中,市局留存0.1万元,其余1万元归区县、乡镇及村社。从X县的分配方案来看,县土地整治中心分得500元/亩的工作经费,乡镇分得1500元/亩,村集体获得500元/亩,剩下的则留在县财政局进行统筹安排。此外,市局还通过会议等形式承诺按各区县地票交易量的30%返还相应的计划建设用地指标。也就是说,如果某区县当年产生了1万亩地票,市局就给该区县奖励3000亩建设用地指标。在地方政府发展普遍面临“指标困境”的情况下,这一奖励措施极具诱惑力。有了这两项调动措施后,县乡两级政府在具体的执行中完全改变了当初不闻不问的行动策略,采用了一系列政策工具来保障政策执行。至此,在该政策执行网络中,最主要的条块关系之间便通过这种政策利益与行政资源的交换建立了紧密的相互依赖关系。
2、行政考核
在一个县域范围内,县乡之间很难存在所谓的“信息不对称”问题,乡镇也难说有多少自由裁量权。政策执行的高效与否,关键就在于县政府启用何种政策工具,在何种程度上调动乡镇的工作积极性。在所有的政策工具中,最有效率的无疑是“中心工作”[12],也就是通过年终考核“一票否决”,使之与官员个人晋升直接挂钩的办法来推进工作。任何政策执行一旦启用了这项机制,就相当于是进入了绿色通道,其它所有工作都要为它让路。
在地票政策执行过程中,X县就启用了这一机制,直接将这一工作从土地整治中心的日常工作上升为县政府的中心工作,并成立了专门的工作组,由副县长任组长,各乡镇镇长为组员。在具体工作上,定下了5000亩/年的硬性任务,并把这些指标一一分解到各乡镇,任务完成与否将成为对各乡镇一把手年终考核“一票否决”的标准。为了确保工作的顺利推进,县政府还专门成立了一个“土地复垦专项工作督查办”。督查办有10多人,主要由全县各个局里快退休的老同志组成,这些老同志都有着丰富的基层工作经验,大多数跟乡镇领导私交不错。他们的主要工作就是督查乡镇工作进度,此外也要监督检查资金使用方面的违纪违规现象,以及协调处理群众意见较大的事情。笔者曾参与了该督查组在Z镇的一次督查工作,这些督查组的同志一般都是采用讲人情、拉关系、长辈教育晚辈等比较和缓的方式向乡镇施压。这种方式看似和缓,但力度也是很大的,一旦督查组同志觉得某个乡镇领导工作不积极,便会向具体负责该项工作的常务副县长报告,接下来副县长便会约谈该乡镇领导,这也就成了官员个人的“政治事件”。2011年,副县长就约谈了好几名乡镇一把手,以致“县长请喝茶”几乎成了乡镇领导的一颗地雷,谁都不愿因为工作的疏漏而踩上。由此可见,与官僚系统饱受诟病的机械化、效率低下不一致的是,在我国的政策执行系统中,一直存在一些灵活的工作机制,使得政策执行在特定情况下极为高效。
3、行政资源调配
块块的政策执行一旦驶入快车道以后,很快就与条条有限的工作能力形成了张力。由于市局仅有几个工作人员,要一份一份审核各个区县的资料,进度十分缓慢,使得各区县报送的资料排成了长队,区县之间形成了一定的竞争关系。对此,各县一方面更加强调本级职能部门的工作进度,以便资料可以在其它区县之前完成;另一方面则是默许职能部门通过其它非正式的方式影响本区县资料的审核进度。为了促使这一政策目标的实现,区县政府在资源调配上给予了大力支持。
在业务方面,县政府领导以前一年也难得过问几回土地整治中心的工作,而现在最多两个星期,有时甚至一个星期就会过问一次,对于土地整治中心的各种需要几乎是有求必应。如在人力方面,不仅该中心多配了五六个编制,以致使该中心现在成了国土房管局十多个科室中除执法大队以外人数最多的科室。并且,在特定时期,县政府还会临时抽调其它部门的人在土地整治中心帮忙。由于县政府的重视,无形中增强了土地整治中心的权威。在前一阶段,即便是土地整治中心的主任去找乡镇协调工作,乡镇也是爱理不理,在后一阶段,哪怕是一个办事员下去,乡镇都是客客气气的。而林业部门也不再纠缠于灌木丛,只要不是成片地破坏成材的大树就算了。为了让材料在市局尽快通过审核,县局借鉴了“驻京办”的方式,派一个人常驻市里(有一个县甚至派了一个工作组),一来是通过建立各种非正式的关系影响资料审核的先后顺序,二来也是方便在资料审核有误时就地更改。
4、统筹兼顾
由于地票政策可以给农民带来巨大利益,国土房管局还需要协调其它部门来应对其中的投机者。地票政策实施细则规定,农户只有提供稳定的居所证明,才能把闲置的废弃宅基地进行复垦。但很多农户为了获得利益,竟然重新找一块耕地建新房,再把原来的宅基地申请复垦,由此弥补建新房的成本,由此,建设用地并没有减少,耕地却反而不断减少。面对违法建筑的急剧攀升,市建委也表示出了极大的异议。区县政府因此陷入困境,却又不敢强行禁止。因为已经参与复垦的农户中,大部分都是在政策出台以前就新建了住宅,但是老房子并没有拆除,也就造成了事实上的“一户多宅”。有了地票政策,他们可以顺理成章地把老宅基地复垦。这实际上是之前宅基地管理不严格造成的政策漏洞。问题是,未能在地票政策出台前建新房的农户,理所当然地认为他们应该和已复垦的农户看齐,否则就是政策不公,既然以前可以,现在为什么不可以?所以,若是强行禁止,农民肯定会去上访,地方政府面临的危机更大。况且,农村真正的闲置宅基地是有限的,若是真不允许建新拆旧,就越来越难以找到建设用地来复垦,地票政策设计本身也将面临尴尬。
既然不能强行禁止,就只能灵活处理,配置一些次生政策来统筹兼顾。基于此,X县将农民的这种行为与新农村建设很好地结合了起来。一方面,各个乡镇以村庄为单位,规划出各个村庄的新农村建设点,农民要建房就只能在规划区内建;另一方面,在各个乡镇成立规建管办,严密监控并禁止农民的违建行为,违者予以罚款甚至强拆。至此,建筑、规划、执法大队等部门也参与了政策执行,它们构建了一个更为复杂的政策网络,为地票政策的执行提供了更多的资源保障。
由于地票政策得到了顺利执行,2011年重庆市的地票交易量从之前的1万亩左右猛增到5万亩。X县更是改变了之前的零交易量,于2011年完成了5900多亩,远远超过了年初定下的5000亩硬任务。为了再创佳绩,X县更是在2012年提出了1万亩的宏伟目标。压力倍增的各政策执行主体也是屡出奇招,甚至还有乡镇抽调骨干力量组成专门的工作组,来重点推进此项工作,以尽一切可能来完成这项硬指标。
5、政策网络的形成
表面上看,2011年地票政策的顺利执行,得益于地方政府的强力推动。深入分析却发现,政策网络的完整才是地票政策高效执行的原因,地方政府只不过是政策网络的执行主体之一。在常规的府际关系中,斜向的条块关系只是弱关系,府际联动并不多,但是,由于地票政策执行可以产生巨大的经济利益,市局掌握了大量的政策资源,而县党委政府却有强大的行政资源,因此,通过利益交换这一政策工具,让县党委政府参与到政策网络中来。县党委政府又通过行政考核,进一步将与其有着强关系的乡镇政府及各个职能部门纳入地票政策执行的网络中,它还通过行政资源的调配,充实了土地整治中心的政策执行能力,利用统筹兼顾的手段,解决地票政策执行所面临的危机,并将地票政策执行纳入更大的政策网络中。
五、府际联动的动力分析
通过重庆地票政策执行前后两个阶段的分析,可以看出职能部门的政策要想得以落实,如果得不到其它部门尤其是各级党委政府的积极支持,很有可能出现“孤岛现象”,最终陷入执行困境[13]。此前,有学者曾指出,以各级党政领导为主的“高位推动”是具有中国特色的公共政策执行经验,能够有效地治理“孤岛现象”[14]。这的确概括了当前政策执行中的一个重要现象,也契合笔者所观察到的重庆地票政策执行的经验。遗憾的是,这只是表明了条条需要块块的支持,却并没有进一步解释条条为什么需要块块的支持,或者说,块块凭什么能帮助条条落实政策。政策网络的视角可以提供一个合理的解释:职能部门的政策只有撬动地方政府,才能建构完整的政策网络,形成府际联动;也只有地方政府,才能综合运用多种政策工具,顺利解决政策梗阻现象。
地票政策是国土部门出台的涉农政策,但是,职能部门不可能直接和万千农民打交道。“上面千条线,下面一根针”,即便是乡镇一级有相应的站所设置,其人员配置也相当有限,绝大多数政策实施都只能由乡镇政府统筹安排。具体而言,地票政策最为便捷的执行路线图应该是“市级国土部门→县级国土部门→乡镇”。不过,这只是一个理想路径。如前所述,在常规的府际关系中,斜向的条块关系是一种弱关系,这也决定了二者之间既可以协同合作,也可以形同陌路。在地票政策执行初期,乡镇因为有弊无利而选择了不合作,使得前期地票政策执行在县级国土部门与乡镇政府之间出现了政策阻梗。
为了解决条块分割的困境,詹姆斯·斯蒂汶曾提出府际协同的机制有两种:行政主导式和网络互动式,前者需要权力,后者需要一系列的资源[15]。在重庆地票政策执行的案例中,府际联动实际上综合运用了行政主导和网络互动两种机制。市局与各区县通过政策资源与行政资源交换,实现了区县土地房管部门与地方政府和其他职能部门的网络互动。一旦政策进入地方政府的视野,地方政府则运用行政主导的机制,综合运用各种行政手段,让乡镇政府和其他职能部门成为政策执行的主体。事实上,在地票政策执行这么一个庞大的政策网络中,只有县党委政府这个块块才真正具有网络互动的构建能力,也只有县党委政府有条件综合运用政策工具。显然,县党委政府对于提升政策执行力是至关重要的,职能部门要想顺利落实政策,就不得不由更高一级的职能部门出面与其构建更高层的互动关系。
六、结论
制度主义无法解释的是,为什么同样的制度,同样的政策会出现如此巨大的政策执行差异。同样,行为主义也无法解释的是,为什么同样两个政策执行主体,在不同的阶段会有不同的互动方式。实际上,中国的政策执行系统本身既不像西方官僚系统那样高度理性化,也不像国内有些学者所强调的总是处于“收死放乱”的刚性结构中。随着经济社会的发展,府际之间的资源都在呈正增长,尤其是条块之间,由于各自所拥有资源的异质性,彼此之间越来越具有合作的基础。在这种情况下,中国的政策执行系统日益呈现出一种外刚内柔、外松内紧的弹性结构,只要行动者找到了合适的方式,就能调动系统足够的能动性。所以,从某种程度上来说,政策执行成功与否的关键就在于是否找到了合适的方式来激发当前制度中的弹性,构建合理的政策网络。
本文通过对地票政策前后两个阶段的执行境遇的分析,指出了这种协同合作的重要性。更重要的是,文章进一步指出了由各种府际关系构建起来的复杂网络,并不是各个主体的简单叠加。事实上,每个主体都是嵌入政策网络之中的,各自所拥有的资源禀赋也是差异甚大,由此就决定了这个政策执行网络中需要面临多重关系的处理。而这并不是依靠单一的机制能够撬动的,必须根据不同的关系结构综合运用各种政策工具。如通过利益交换来撬动斜向条块互动,通过行政考核来调动块块之间的配合,通过块块的资源调配来保障条条的业务运行,以及通过统筹兼顾其它的职能部门来保证单项政策的运行不至于影响其它部门的正常工作等等。也就是说,每一次政策的成功执行,都有赖于各个政策执行主体的协同合作,而促使主体之间良好协作的机制就在于要针对不同的关系结构采用不同的方式,通过综合运用多种政策工具来实现整个政策网络各个关系节点的顺畅。
[参考文献]
[References]
[1]丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].政治学研究,2002(1).
Ding Huang. An Institutional Analysis on China's current policy implementation block and the Control Measures.Cass Journal of Political Science, 2002(1).
[2]刘志鹏.公共政策运行中的信息不对称及其治理[J].城市问题,2011(2).
Liu Zhipeng. Public policy implementation Asymmetrical Information and Governance. Urban Problems, 2011(2).
[3]宁国良、陆小成.论公共政策执行中的公民政治参与[J].四川行政学院学报,2003(5).
Ning Guoliang & Lu Xiaocheng. Political Participation on Public Policy Implementation. Journal of Sichuan Administration College, 2003(5).
[4]钱再见、金太军.公共政策执行主体与公共政策执行“中梗阻”现象[J].中国行政管理,2002(2).
Qian Zaijian & Jin Taijun. Public Policy Implementation Main Part and the "obstruction" phenomenon. Chinese Public Administration, 2002(2).
[5]丁煌.利益分析:研究政策执行问题的基本方法论原则[J].广东行政学院学报,2004(3).
Ding Huang.Interests Analysis: the Basic Methodology for the Research on Policy Implementation. Journal of Guangdong Institute of Public Administration, 2004(3).
[6]殷华芳等.中央—地方政府关系和政策执行力:以外资产业政策为例[J].管理世界,2007(7).
Yinhua Fang, etc. Central - Local Government Relations and Policy Implementation: on the Case of Foreign Industrial Policy. Management World, 2007(7).
[7] Fritz Scharpf. In search of the hollow crown, in P.M. Weller, H. Bakvis and R.A.W. Rhodes (eds), The Hollow Crown: Countervailing Trends in Core Executives. Basingstoke: Macmillan,1978,P16-36.
[8]Goggin, M.L., Bowman, A.O’M., Lester, J.P. and O’Toole, L.J.Implementation Theory and Practice: Toward a Third Generation. Glenview: Scott Foresman/Litter, Brown and Company.1990.
[9]林尚立.国内政府间关系[M].杭州:浙江人民出社,1998.70.
Lin Shangli. Domestic Intergovernmental Relations. HangZhou: ZheJiang People's Publishing House, 1998.70.
[10]周振超.条块关系:政府间关系的一种分析视角[J].齐鲁学刊,2006(3).
Zhou Zhenchao.Tiao-kuai Relation: a Kind of Analysis Perspective on Intergovernmental Relations . Qilu Journal, 2006(3).
[11]周飞舟.财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”[J].社会,2012(1).
Zhou Feizhou. The Problems of Fiscal Earmarked Funds: On “Governing the State through Programs”.Chinese Journal of Sociology, 2012(1).
[12]吕德文.中心工作与国家政策执行——基于F县农村税费改革过程的分析[J].中国行政管理,2012(6).
Lv Dewen.The Work of the Centre and Implementation of National Policies——Analysis on the Rural Tax Reform Process in F County. Chinese Public Administration, 2012(6).
[13]马伊里.合作困境的组织社会学分析[M].上海:上海人民出版社,2008.2.
Mai-li. Organization Sociological Analysis on Cooperation Dilemma. Shanghai: Shanghai People's Publishing House, 2008.2.
[14]贺东航、孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学,2011(5).
He Donghang & Kong Fanbin. China’s Experience in Public Policy Implementation.
Social Sciences in China, 2011(5).
[15] James Stever.Adapting Intergovernmental Management to the New Age of Terrorism. Administration & Society, 2005(4).
(作者:李元珍,华中农业大学公共管理学院讲师)
Intergovernmental linkage From the Perspective of Policy Network
-----Based on the Case Analysis of Chongqing Land ticket Policy Implementation
[Abstract] Based on the empirical investigation, this article compared two periods’ land ticket policy implementation situation,and indicated that the key of policy implementation smooth whether or not lied in through effective mechanisms leveraging intergovernmental collaboration.Since the policy implementing subjects were a complex network constituted by a variety of intergovernmental relations,so must integrated use the policy tools,such as the exchange of interests,administrative assessment,resource allocation,co-ordination and balance to comply the successful policy implementation ultimately.Under the context of” project governance”,the departments’ project resources is increasing,but the project implementation must through the regions finally. Collaboration especially between the oblique departments and regions is a key point to the intergovernmental linkage.
[Key words] policy network, intergovernmental linkage, compartmentalization collaboration, policy tools
[Author]Li Yuanzhen is PhD of the Center for Chinese Rural Governance,Huazhong University of Science & Technology.Wuhan 430074