• 调解异化及其结构分析

    ——以林镇治安调解为例*

    魏程琳

    (华中科技大学 中国乡村治理研究中心  湖北武汉  430074

    摘要:作为中国社会最为重要的纠纷解决机制之一,治安调解在当下基层社会实践中在发生机制、效果、功能以及社会影响等方面都发生了重大异化。在治理转型时期,面对规则混乱的社会,国家将调解作为一种重要的治理策略。基层政权弱化导致乡村社会“矛盾悬浮”,而理性化的农民采取“闹或访”的方式又迫使基层政府介入调解。然而,自利自保的基层政府无原则的调解方式消解了自身权威与合法性,进一步诱发更多的无理上访和群体性事件。于是,调解异化在农民、基层政府和国家各怀利益期待的共谋中产生了。

    关键词调解异化;执法权上移;矛盾悬浮;自利自保;规则混乱

     

    一、问题的提出

    在国家大力推行送法下乡的同时,中国基层社会出现了“迎法下乡”[1]却“信访信闹不信法”的吊诡现象,大量的矛盾纠纷集中到乡镇派出所寻求治安调解,然而调解的效果却大大出乎调解者的意料转而成为扰乱社会秩序的隐患。这是引发作者思考、研究调解异化的起点。调解作为“东方经验”无论在中国历史上还是在当下实践中都发挥着重要的文化秩序和治理功能。目前学界的调解研究大致可以分为三个范式:“文化功能论”、“程序技术论”、“政治治理论”。

    “文化功能论”者认为,中国人之所以偏好调解主要与中国传统儒家文化相关。柯恩认为儒家“礼让”文化哲学对调解的偏好深刻影响了统治者和民众,“看待纠纷解决的态度反映了儒家意识形态一直谆谆教诲的自省精神”[2]陆思礼尽管不同意科恩的文化论解释,但也认为“纠纷被视为对与个人、群体、社会乃至整个宇宙相联系的自然和谐的扰乱,让步却是美德之体现。”[3]通过对1966年以前的中国调解经验研究,调解研究功能论者代表陆思礼指出“共产党通过调解者之纠纷观和用于纠纷的标准的指导,使得调解的政治功能如此无微不至,以致往往掩盖了调解的社会功能。简言之,共产党已将调解纳入了他们重新安排中国社会并动员群众支持执政党的政策的努力之中。”[4]陆思礼显然对科恩存在误解,在运用功能论批评科恩时陷入文化论之中,文化作为一种社区共识的表征本身就具有着社区整合、秩序供应等重要功能,在不同历史时期为不同的政权所运用正表明调解文化的强大生命力和功能。文化与功能在理论和实践中密不可分,因而本文将二者合并称之为调解的文化功能论范式。文化功能论研究成果大都集中在法制史、比较法学研究领域,由于史料与当下的时空距离和东西文化比较的理论追求都使得该领域研究成果无法有效回应当下中国调解的实践与理论诉求。

    对调解研究最为专业化的学科是诉讼法学,诉讼法学者认为“公正的法治秩序是正义的基本要求,而法治取决于一定形式的正当过程,正当过程又主要通过程序来体现。[5]因而,诉讼法学者从程序技术的角度研究调解并主张调解在今后的发展方向是程序化和规范化。章武生认为民事诉讼法中的基本分类应该是诉讼程序与非讼程序,建议用非讼程序取代特别程序并对非讼程序进行单独立法。[6]季卫东曾经对调解的程序制度建构做过理论努力,认为调解虽然具有反程序法的表面特征,但却有助于程序法的发展,而且调解中个别的合意积累起来逐渐型式化。[7]然而,处于二元困境中的季卫东又担忧型式化会使调解失去其本来的灵活性和多元性,因而调解程序只能在诉讼法上有一个原则性的规定。诉讼法学者由于过于注重调解的程式化和技术化,忽略了乡村调解的运作机制和结构性要素,从而导致法律程序上的规定与乡民的诉求总是相差甚远。

    较新的研究范式可以称之为“政治-治理”。朱苏力、强世功、赵晓力等人运用社会学、政治学等理论开启了法律社会学研究的新风气并形成了调解研究的“权力-治理”范式。在“依法收贷”案中,强世功[8]、赵晓力[9]用关系/事件的方法向我们展示了当下调解中的权力、技术与策略,派出法庭庭长、营业所主任、村支书,还有前来“以壮声势”的干警在欠债者“炕上开庭”。在情、理、法互动中,各个主体展现了其在权力网络中所处的位置及其生存策略。然而,过于浓重的福柯权力技术色彩分析路径不仅脱离了经验本身,而且掩盖了学者的中国关怀。本文将这种调解研究范式称之为“权力-治理”范式。强世功之后的研究中曾经对此有所反思,指出学者应该从治理者的、国家者的视角去学术研究,批评“中国学人的偏安心态,丧失了国家政治意识”[10],提出法理学应该从法学者的法理学向立法者的法理学转变[11]。在后期的研究中,强世功等人并未持久地关注与研究基层纠纷调解,对权力-治理论的调解范式并没有进行充分的改造与完善。

    调解研究的范式转换却是在一批社会学者和法学者手中展开的,其中以华中学者贺雪峰[12]、董磊明[13]、陈柏峰[14]为代表。政治-治理论与文化-功能论和程序-技术论相比有两个鲜明的特点:第一,政治-治理论重点关注国家政权建设,采用国家治理者的视角研究调解,“政治-治理论”中的“政治”是指国家政治;第二,研究者尤其注重中国乡土的厚重经验和社会结构,继而提出中层分析理论框架,这与法学研究中的价值规范分析有着重要区别。贺雪峰[15]认为,依靠乡村内生性力量调解社会各种可能扩大的矛盾纠纷是中国基层秩序维持的有效且廉价的“司法”系统,节约了国家治理资源。董磊明[16]通过对豫南宋村调解的实证研究指出农村出现“结构混乱”和“迎法下乡”的景象。陈柏峰指出“纠纷调解研究应当把调解事件和调解过程放回村庄,结构化地理解各种村庄现象,形成对村庄的整体认识,从而理解法律现象与其他村庄政治社会现象之间的关联。”[17]在对豫南宋村调解[18]的研究中,陈柏峰对村落社会门子家族结构和人际关系理性化考量之后,指出农民法律观念的变化;继而考查了国家基层政权建设现状与国家权力和地方社会互动的动态过程,很好的展现了政治-治理论的机制方法和国家视角。然而,由于学科界限,政治-治理论学者大都集中在村庄经验层面的社区纠纷调解实践,也缺乏回应法学理论问题的意识,缺乏对基层乡村社会的行政调解研究。本文运用政治-治理范式来分析当下中国的治安调解,并力争拓展和深化该调解范式。

    以上三种研究范式尽管各有长处并有着较强的学科支撑但存在三个整体性的缺陷。第一,在研究对象上对行政调解的忽视。大多数调解研究集中在司法调解和人民调解领域,然而行政调解制度作为重要的调解机制之一,在矛盾纠纷调解中所占的比例越来越大,尤其是“110警务”治安调解已经成为“矛盾纠纷金字塔塔基”[19]。第二,在研究分类上对调解对象纠纷当事人的忽视。当下的主流分类模式是以调解单位性质划分的人民调解、司法调解和行政调解,将调解对象——纠纷当事人——虚拟化为单一的模板,忽视了调解对象的复杂性。第三,在研究内容上,既往的调解研究大多注重研究调解的正常形态,忽视了对调解异化现象的研究。2012年7月笔者在林镇派出所调研期间发现治安调解已经发生重大异化并严重影响了基层政权建设和地方治理效果。基于调查经验,本文在研究对象上关注治安调解(行政调解),在研究内容上关注调解异化,以此完善学界调解研究。本文将通过描述林镇治安调解案例揭示调解的异化现象,并从农民、基层政权和国家转型三个维度对这一异化现象做出原因分析。

     

    二、调解异化的现象与后果

    (一)个案呈现

    201231117时许,赵庙村村民温林玉(男,系死者,殁年13岁)因上呼吸道感染到林镇赵庙村卫生所就诊,被申请人杨大民(系赵庙卫生所医生)为其进行了诊断,由该所医生苏振宇(男,生于19781025日,住赵庙卫生所)配置了0.9%氯化钠液加头孢派酮舒巴坦钠针3克加地塞米松针5毫克一组、5%葡萄糖液250毫升加葡萄糖酸钙针10毫升第二组注射治疗药物,后由杨大民为温林玉注射治疗,未做皮试温林玉在输入药物2分钟后,发生药物过敏反应,杨大民立即给予急救处理拨打了120急救中心电话及林卫生院急诊电话。在卫生院温林玉当日19时许因医治无效死亡[20]温家向林镇卫生院提出赔偿要求,双方各执一词、无法达成协议。

    2012312号,死者温林玉的父亲温全书带领家人亲戚等300多人,在镇卫生院设灵堂、摆花圈、封堵卫生院大门引发医患冲突。当天,区卫生局、公安分局、维稳办负责人和镇里的公、检、法、司、派出所等各部门人员200多人来到林镇卫生院维护秩序并协调处理这一群体性事件。家属问区卫生局副局长能否解决问题,他说“我是副局长做不了主”,结果被群众殴打;维护秩序的林镇派出所和区公安分局的民警也被激动的群众殴打;镇卫生院院长同样被殴打,此外,死者家属打坏卫生院价值19000元的办公和医疗用品。区政府决定成立临时事故处理专项小组,由林镇人民调解委员会主任韩全显担任组长协同派出所等各单位进行“大调解”。经过三天两夜持续的谈判和博弈,最后以杨大民赔偿死者家属温全书48万元达成调解协议,然而48万元却是区政府从林镇卫生院账户扣拨的。最后,政府念其(温全书)认错态度好,为了构建和谐社会,8000公物损坏赔偿金全部温家并“念其当时心情激动,殴打他人、毁坏公物的违法行为,也不予法律追究”。

    (二)调解异化及其后果

    通过查询林镇司法所近3年卷宗档案发现,林镇卫生院医患纠纷2010年有3起(编号分别是201017201028201034),2011年有1起(编号为201128),2012年至今(20127月份)有2起(编号为201201201204)。医闹已经成为卫生院的“肿瘤”并迅速“传染”,对卫生院的营业、声誉、医生执业行为模式和社会治安都带来了很大影响。卫生院是自负盈亏的国家事业单位在法律上,乡镇卫生院受县级卫生院委托对村卫生室在业务上进行指导,村卫生室医生的行医职格证由县级卫生部门核准发放,受县级卫生部门管理。村医有行医职格证、并享有卫生室独立产权,卫生室在法律上成为独立法人,可以为其行为承担独立责任。在普通民众的意识里,村医生由于大意导致患者意外死亡应当承担责任,与林镇卫生院无关。那么,为什么死者家属选择在林镇卫生院“群体性冲突”呢?表面上是因为镇卫生院医生的介入、温林玉的尸体在林镇卫生院;更为重要的是死者家属清楚地知道村卫生室医生根本就付不起高额赔偿金,在村里闹问题不会得到迅速解决。因此,死者家属理性地选择了在镇卫生院“以闹求解”。

    医疗事故完全可以按照法律程序来解决,为什么在当下医疗事故往往会导致群体性事件呢?在当下维稳体制下,地方政府最怕的就是群体性事件和上访,而群众为了解决问题就要闹出群体性事件“逼迫”政府介入调解,形成“逼助型”调解。温林玉的父亲带着300多人在卫生院停尸闹丧已经成为地方政治性事件,面对这种情形,地方政府只好迅速动用政府资源解决事情“灭火”。调解之所以能够成功在于政府的介入以及政府运用了公共资源。为了显示政府的宽厚,不仅不追究死者家属群体闹事的法律责任而且将死者家属赔偿的公物损失8000元退换。这种宽厚的背后是地方政府唯恐死者家属再次上访闹事,影响地方官员的政绩。然而政府这种“救火式”治理却起到了反向激励效果。

    老百姓信访不信法,信闹不信政府,今年非正常死亡9起,其中引起突发性群体事件的有5起。每起都是要处理几天几夜,不处理完,都不能睡觉。涉及哪个部门哪个部门过去处理,大调解,有时还会惊动区里、市里相关部门。[21]

    在民警日常的治安调解工作中,有些家庭矛盾纠纷、夫妻纠纷、债务纠纷不归派出所管辖,当事人却非要派出所出面调解,如果民警不去,他们威胁说“出了问题你负责”。然而,民警调解的时候双方却又都不听民警的建议,各执一词,调解难度极大。20世纪90年代,民警在群众中权威很高,群众对于民警尊敬有加,民警调解简便而且效果良好,如果有村民不听民警劝解,村干部就会批评村民“你这人,咋能把民警得罪了!?”后税费时代,随着服务型政府的建设,作为执法机关的派出所出现了执法困难、调解难度加大。法律规定治安案件只调解一次,然而在现实中民警为了治安效果一般都会调解3次以上,一些久调不下的治安案件只好裁决。在裁决处罚之后,受害人往往会再来派出所要求对方解决医药费赔偿等事务。当民警告诉他已经处罚过了,赔偿的事情归法院管,当事人却依然执着地找派出所办案民警,因为法院起诉是要钱的。由于实在难以承受这些人的长期纠缠,有时民警就会自己掏腰包适当给点药钱。

    通过对林镇派出所治安调解的研究发现,基层政府的行政调解已经在以下方面发生重大异化调解在发生机制上,由原来基于纠纷当事人求助异化为基于当事人“谋利”“逼助”“借用”等形式;在功能上,由原来实现“止讼息争”“案结事了”的社会功能异化为地方政府“摆平理顺”“花钱买平安”的治理工具;在效果上,由原来强化政治合法性和权威形象再生产的机制变为消解权威形象和政治合法性的机制,调解(异化)吸纳政治(合法性),社会秩序再生产[22]机制出现紊乱。纠纷当事人行为选择更加功利化、理性化,调解出现“囚徒困境”[23]即纠纷当事人双方或者多方都选择对自己最有利的情况,结果却并不是最优;由此导致调解的“负外部性”[25]凸显,纠纷当事人利益最大化导致调解异化的系列成本由社会、国家承担。接下来,笔者运用农民、基层政权和国家治理转型三个维度尝试对调解异化现象的产生做出解释。

     

    三、调解异化的结构分析

    调解在中国乡村社会不仅是一种止纷息讼的纠纷处理方式,而且是国家依据地方性资源“间接治理”基层社会的重要手段。调解的命运始终与乡土社会、基层政权实践以及国家治理转型密切相关。本文接下来从村庄里的农民、基层政府和国家治理转型三个维度来分析调解异化的结构性因素。

    (一)执法权上移与“矛盾悬浮”

    在基层社会谁来代表国家?这是一个国家授权、自我身份认同与基层民众认可的重要问题。谁代表国家谁就代表了“公”,有着国家授权或默许的强制权力,成为国家政策在基层社会的具体执行人。新中国成立以来,中国共产党对乡村社会进行了彻底的改造,乡村干部成为国家权力的正式代表。改革开放以来,伴随着国家权力的退出,村组干部强制权力(执法权)的取消以及农民认同的变化,国家在基层社会的代表也逐渐上移,由此一来中央政府与农民之间的隔离层越来越少和稀薄,二者之间的关系也越来越近。

    1、从小组(队)长到村干部

    在黄仁宇看来,中共领导的革命在建立现代国家上的最大成就在中国广大农村成功地建立现代国家的基层组织。[26]集体化时代国家权力下渗到村民小队(组)之中,小队长具有较强强制权力,包括对“五类分子”、“滑头”和普通社员等人进行批评、教育、惩罚的权力。经过三年大跃进之后,人民公社建制迅速回归到“三级所有、队为基础”的三级所有制,各生产小队独立结算上交粮食小队长具有绝对权威

    “小队长让你向东,你不能向西;让你打狗,你不能撵鸡;你不听话,不给你记公分,不分你粮食,有钱也买不到粮食,饿死你!”[27]

    在一定意义上,小队长具有直接控制社员生存的强大权力1980年代,人民公社解体之后,各家种各家的田,谁也不管谁的事情,小队(组)长逐渐被“虚置”起来,小队长的执法权、强制权被剥夺,权威迅速下降,小队长变成了村民与村干部之间的“中介者”,主要负责村组内的情况上报和税费征缴的户均计算。小组内的矛盾纠纷,小组长依据熟人社会的精英角色而非体制内的干部角色能调则调,调不动就交给村干部执法权上移到村干部在税费改革之前,村干部都有着较大的强制权力,对于拖欠农业税费、违反计划生育政策的人,村干部都可以采取“牵牛扒房,刮宫流产”的强制手段对村民的人身、财产进行强制。在熟人社会里,自然村内的小组长一般不愿意得罪人并逐渐退出了乡村干部体制,村干部和治保主任成为乡镇政府和派出所民警在村庄内的主要依靠力量。

    2、从村干部到国家执法机关

    税费改革之后,基层政府对于农村社会进行控制的主要手段——收取农业税费被取消,计划生育工作的强制力度也大弱化,乡村干部权威随之下降、强制资格的合法性丧失。执法权再次上移到镇一级政府机关部门,派出所、司法所、信访办、政府机关领导人成为主要的执法主体。后税费时代,村干部权威下降传统社区精英纠纷解决机制也被中国近代革命冲击的所剩无几,农村矛盾纠纷的内生性化解机制弱化,从而出现农民与国家之间的隔离层越来越薄,基层矛盾纠纷迅速涌向上级政府部门。另一方面,村庄中的农民已经不再是20世纪8090年代单一的农民形象,他们通过经商、上学、工作等迅速实现了农民身份的转换,农村农民内部已经发生了巨大的阶层分化,村庄已经不再是一个绝大部分利益一致的整体,各个家庭开始在村庄和社会竞争中采取最为有利的策略。在一切交往都货币化的经济社会和时代,“理性化的农民”[28]运用市场经济的逻辑去与他人、社会、国家打交道。于是在基层出现了“以闹求解”的“逼助型”调解和“谋利型上访”[29],为了成本最低、利益最大他们往往选择政府不愿意看到的群体性事件、上访等策略逼迫政府介入调解,动用公共资源解决其个人家庭问题。然而,经济学理论的错误之处在于,理性人在一起时并不是每个人的利益最大化,并且往往会造成社会交易成本提高和囚徒困境出现。

    由此得出,伴随着国家权力退出村庄步伐,国家执法权逐步上移,基层政权不断弱化,基层矛盾纠纷也随之“悬浮”;基层政权在强度和广度上的萎缩成为矛盾悬浮、调解异化的一个重要体制性因素;经过市场经济训练之后,农民的理性化加重了这一异化程度。

    (二)自利自保的乡村组织

    欧阳静在《策略主义》中向我们充分展示了橘镇的生存策略,指出乡镇政权的策略主义运作逻辑是由官僚制、压力型机制和乡土社会这三元结构形成,财政资源匮乏是形塑当前乡镇政权进行策略主义运作的首要因素。[30]然而,正如李昌平在序言中所说,欧阳静如果能够将乡镇干部视为“自利性共同体”的话,这项研究将更有价值和意义。本节从“自利自保共同体”视角简要分析乡镇干部是如何在基层行政中异化行政权力和调解工作的。自保策略是指基层干部为了自我保全规避或者迅速消解风险的策略;自利是指乡村干部在公共行政中优先选择对自身政治、经济和地位有利的作为。

    1、乡村组织转型

    赞扬科层官僚制是国家行政管理最佳模式的韦伯,将理性国家官僚制的基本特征概括为职业化、专门化和等级化,各部门和官员职责分明并各自负责任务的完成。[31]韦伯理想中的现代理性国家就是科层化的官僚运用程式、依据“理性化的法律”[32]行政。然而,作为最早具备完整的官僚制行政的中国,却至今没有完成理性化、程式化的现代行政体系。美国社会学家怀特把中国科层化发展过程中的问题归结为“结构”科层化与“功能”科层化的相互背离。[33]法理性权威和非人格化程序的缺失大大限制了中国官僚组织的治理能力,官僚组织深受人格化权力和传统人伦关系的影响。[34]21世纪初,为了改观严重的“三农”问题,中央政府自2002年农业税费改革以来,颁布实施了大批惠农政策、发放大批资源下乡,农民得到了切实的利益。然而,“税费改革更深层次的目标即转变政府职能、实现国家和农民的‘服务型’关系却没有完成,而且出现了一系列的意外后果,其中最为重要的就是以乡镇政府为中心的基层政府行为的‘迷失’。乡镇政府变得越来越‘空壳化’,乡镇政府的行为则以四处借贷、向上‘跑钱’为主,不但没有转为政府服务农村的行动主体,而且正在和农民脱离其旧有的联系,基层政权逐渐变为悬浮型政权”[35]。在林镇的实践中,镇政府的发展思路是“以招商引资和项目建设为主线”[36],取国家项目资金实现乡镇生存、发展。发展和稳定成为地方政治考核的核心指标,悬浮型的基层政权既要保证发展又要保证地方社会“不出事”,只好采取自利自保策略,于是“依法办事(案)”的科层制建设也成了自利自保策略之一,例如派出所可以以法律为由推掉、回避一切可能的风险。

    2、自利自保策略

    后税费时代,基层政府转变以往直接向农民收取税费的“强制密集型”[37]治理方式,转而通过商人资本作为中介,实行土地财政和“招商跑项”的“资本密集型”[38]治理方式。面新的政治环境和发展选择,乡村两级组织干部再次形成“利益共同体”。基层政府讨好上访人、满足闹访者的不当利益要求、花钱买平安、金蝉脱壳转移政治风险等不当行为不但促成了调解异化而且进一步恶化自身的治理与权威。在全国征拆冲突成为焦点和高压线的时候,林镇政府采取将征拆承包给开发商,同时将行政执法权力赋予开发商行使,政府转身便成了“中间人”调解开发商与住户之间的矛盾纠纷。没有道德压力和体制压力的开发商雇佣“混混”等灰黑势力对付难缠的住户,于是发生多起混混介入征地拆迁纠纷的治安案件。半年来,林镇派出所仅米厂住宿区一个就处警56次驱赶混混。在开发商和住户发生剧烈冲突之后,基层政府(包括派出所、综治办)作为“中间人”开始介入调解,在开发商高价赔偿、政府做中调解的情况下,被打的住户往往会接受协议派出所也在案底记录上写上“简易调解”结案。因此,土地开发纠纷在开发商、混混、住户、政府和派出所各方的互动中通过“借用型”调解消解了,这种多元逐利的混乱局面被案底上的“简易调解”一笔抹平了。然而,政府和农民的关系并非一次博弈决定的。政府“金蝉脱壳”的征地拆迁法被民众看得很清楚,政府允许、包庇“混混执法”,使得基层政府的合法性、公信力大为下降,在以后的政府与农民博弈中,农民势必会积蓄力量回应政府的“瑕疵”行为。

    中国改革开放以来的法制建设“虽然在‘学理’上划归了大陆法系(相对于英美普通法),其政法架构和实际操作却完全是‘中国特色’或‘人治’传统。只是在立法技术、表层分类和一般法律术语上借鉴了外国:起初是苏联、德、日,现在是美、英”[39]。这样的法制路径在民间实践中出现了大多数人不愿意走司法程序解决问题,政府不得不“具体问题具体解决”更多的依赖个人关系、个人特质和伦理观念行事,这在上文医闹纠纷调解中得到充分体现。国家为了弥合这种背离大力推行依法行政,然而,在压力型体制下和风险社会,“依法行政”却成为派出所等多个政府部门“自保”的策略。这种自利自保策略为了回避风险不仅无意间推动了基层矛盾悬浮而且在无原则的使用调解策略中使得调解发了深刻的异化。

     

    (三)国家治理转型中的规则混乱

    学者邹谠用“全能主义”[40]政治模式来概括集体化时期的国家权力实践。“就政权与村庄的关系而言,土地改革和税率提高使国家政权空前地深入自然村。旧日的国家政权、士绅或地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民关系的双边关系取代了。”[41]改革开放以来,中国开始进入“后全能主义时代”[42]尽管国家逐步退出乡村社会,但国家的专断权力仍然很大,在基层社会的表现就是乡村干部对农民的税费征缴方面具有强制权力。2004年以来,中央政府提出“科学发展观”的治国理念服务型政府建设的目标,将“法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题”[43],重点建设行政科层化治理模式,依法行政、依法治国成为国家治理转型的目标。然而,在剧烈的社会转型期,旧有的共识和规则体系被打破,新的法律规则共识尚未形成,各种力量都在发挥着作用,国家面临着规则混乱的挑战。

    1、规则的多元与混乱

    费孝通在《乡土中国》中,描述了中国20世纪30年代熟人社会法律下乡难以起到提供公平反而破坏秩序的现象。

    现行的司法制度在乡间发生了很特殊的副作用,他破坏了原有的礼治秩序,但并没有有效的建立起法治秩序。……如果这些方面不加以改革,单把法律和法庭推行下乡,结果法治秩序的好处未得,而破坏礼治秩序的弊病却已发生了。[44]

    朱晓阳[45]将费孝通所面对的问题和困惑概括为“语言混乱”(confusion of langues)。格尔茨更有针对性地用“法律的语言混乱”[46](confusion of legal langues)指二战后在第三世界发生的“已确立的正义观同从外部引入的、更多反映现代生活方式和压力的正义观之间的紧张。”[47]董磊明、陈柏峰等进一步指出,20世纪末中国农村开始的空前巨变,农村社会已经陷入了一定程度的失序状态,这并非“语言混乱”所能概括,它更是一种“结构混乱”,“结构混乱”是指种种因素导致村庄共同体瓦解,乡村社会面临着社会重组的状态,并指出越来越多的农民有了“迎法下乡”需求。[48]然而,董磊明、陈柏峰没有解决的是既然农民“迎法下乡”,为什么后税费时代出现越来越多农民“信访信闹不信法”的现象呢?

    农民信访不信法,认为闹得越大,接触的政府级别越高,事情得到解决的就越快,得到的实惠就越多。认为只要一上访,就能解决问题,他们只要结果,不问过程。人到中央信访办,中央信访办不问理由就直接给地方打电话让去接人,地方处理不了,满足不了要求,农民再次上访,上级仍然压倒最基层。[49]

    不可否认,伴随着电视法治节目、媒体舆论宣传,农民的法治观念和法律知识不断的提高。现实生活中的矛盾纠纷解决越多越多的以法律为基准,那些群体性事件和上访精英更是对相关法律和政策颇有研究。比如,林镇王家村丹江口移民上访领袖周友的上访材料如下:第一份是胡锦涛、温家宝、周永康、车任俊等人和宪法关于依法治国、侵权赔偿、申诉、上访权利的选摘。周家友在国家政策和法律上找到维权依据,另外,如果政府官员不照办,或者对上访人员打击,就触犯了法律违反了党的政策,具有一定的威慑性。第二份是周永康于2008年1月30日的电视讲话摘录。第三份是国务院2006年17号文件[0000954国务院文件 国发[2006]17号文件《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》]。第四份是周家友起草定稿的陈情书《“十万移民写给国务院温家宝总理的一封上访信”国务院下拨丹江口水库移民四十年的扶持专款被截留的惊天大案》。第五份是国务院转发的文件《国务院办公厅转发水利部等部门关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见的通知书》。作为社区精英的周家友依据法律和政策,有理有节地逐级上访,问题很快得到了解决和落实。

    在普通村民的生产生活纠纷中,如果出现打架斗殴涉及赔偿的问题,农民也逐渐以法律为依据来讨价还价。王家村治保主任说,你打架先要看看自己有多少钱赔偿。农民以法维权的意识在增强,但“以法维权”并不一定诉之于法院,而是“工具主义”的以法律为基准,农民对纠纷解决方式会再次选择,赔偿数额并不一定严格依照法律的规定来。在民警调解的案件中,民警也是依据法律的标准对双方当事人进行“两边压”,直到双方的意思相近为止。转型期,法律“语言混乱”,社会“结构混乱”导致的结果就是社会“规则混乱”,农民的矛盾纠纷既可以选择法律途径,也可以选择调解、习俗、私力救济等方式解决。这就是为什么农民“迎法下乡”却依然“信访信闹不信法”的原因和社会基础,在相当长时间内,这种多元纠纷解决机制(诉讼、调解、私力救济、习惯法等)并存的局面将会持续存在。

    2、信访信闹不信法

    日常生活中,农民的纠纷大都属于家庭邻里生产生活纠纷,依然会依照“熟人社会”的逻辑解决,尽量不上法庭,恢复社会关系的和谐,即使民警介入也会以调解优先,实现良好的社会效果、法律效果。这些日常的矛盾纠纷调解大都属于“求助型调解”。然而,“农民的表现也是够复杂的,总体上的贫困、弱势与局部和个案上的狡黠、强悍并存,既让人充满了怜悯和同情却又同样地令人惊愕和诧异,至少已经无法让你简单地辨认出那已为世人所熟悉的经典受难者与维权者的形象,也让你无法仅仅从道德和情感的立场出发去对其动机与行为的复杂性做出评判。”[50]任何社区村落都不乏有个案上的“赖皮”、“刁民”,这些人依赖法律却可以“反制”政府,例如林镇某村破坏公路的刘小波被民警强制带离,依法频繁地上访,上级政府不论上访人是否有理,都会责成地方政府“妥善处理”并做情况说明。在压力型体制下,上级公安机构为了“灭火”责成民警主动到“刁民”刘小波家里赔礼道歉。这样极端的案例不多,但却是地方政府治理中的一块“肿瘤”。农民在知法用法的同时,有意的选择法律权利回避法律义务,行为选择特征是只问结果不问方法和过程。但是职责分工明确、权限分明的地方政府部门是无法满足农民打包解决所有问题的诉求的

    现在农民都学会闹了,谁闹得越大,就得到的越多,问题解决的越快。动静越大,接触领导规格越高,得到的补偿就越多。超越了法律的界限,上访有功,长官意志大于一切。老百姓的要求,基层政府无法答复,无权答复,大官有权,小官难谈。什么法律政策都有,他就不按着办。[51]

    法律诉讼所需的时间、精力、金钱成本令大多数人望而却步,他们往往选择对自己最有利的解决途径。在遭遇重大损害或者不利情况时,农民会选择群体性事件的方式逼迫政府出面调停,而且尽量惊动更高层的政府领导,以求得问题迅速解决,通过上文的医闹纠纷可见一斑。“人民政府为人民”,中国政府的“人民属性道德意识形态使自身成为一个无限责任政府农民依然将政府官员看做“父母官”,因此基层政府就要无条件地解决人民群众的所有问题。三权分立[52]的本意是为了限制集权专制,在中国政治权力分权模式设置是:人民代表大会是立法机关,政府是执法机关,法院、检察院是司法机关如此的权责划分目的就是分门别类地处理国家民众的事务,法院直接对应社会的矛盾纠纷。上访作为中央了解民意、监督基层政府的制度装置,在中央与地方关系互动中具有不可替代的作用,然而如今也出现了制度设置失效的局面。[53]于是,当下基层政府选择“大调解”的综治策略来应对社会转型期的矛盾纠纷成为一种常见现象

    由此可以勾勒出农民“迎法下乡”却依然“信访信闹不信法”的社会基础,那就是基层社会“结构混乱”导致“规则混乱”进而为农民纠纷解决提供了多项选择国家意识形态话语依然坚持“人民性”为此提供了制度基础知法用法的农民对纠纷解决途径进行了成本效益分析,理性地选择了“信访信闹不信法”并在乡村社会不断传播。

     

    四、结论

    中国正处于千年未有之大变局的剧烈转型时期,在西方主导的世界体系中中国正在实现着政治、经济和文明的伟大复兴。在这一时期秩序与公平之于中国社会和民众是最为重要的。旧的世界与观念正在离我们而去,新的社会规则和共识尚未建成,面对规则混乱的社会,政府实用主义地将调解作为一种治理策略。这种策略以解决问题为中心而不是以法治社会建设为中心,具有一定的合理性。然而,无原则的策略主义的使用调解在基层社会导致严重的“治理内卷化”[54]现象当下农村发生了巨大的经济分层与农民分化,在市场经济的熏陶之下,农民的行为更加理性化,在纠纷出现时他们往往会选择低成本高酬报的方式解决问题,于是农村地区出现越来越多的群体性事件和上访。国家权力从农村逐步退出,基层政权逐步弱化,使得国家与农民之间的隔离层越来越少,一方面加强了农民对于中央政府的好感,另一方面使得基层矛盾悬浮到上级政府机关,而无力也无法解决所有矛盾纠纷的上级机关再次将矛盾纠纷压到最基层的政府。基层政府选择自利自保的理性策略,丧失原则的调解和花钱买平安,潜在地激励了更多不合理的群体性事件和上访,导致调解异化。当下,调解的目的、方式、效果和机制都已发生变化,调解成为某些个别人谋利的工具、规避风险逃避法律责任的手段,损害司法尊严、消解政府权威和合法性。调解异化已经严重影响了基层秩序的生产机制,并有继续恶化的趋势。而这种异化却是在农民(公民)、基层政府与中央政府各怀期待的共谋中形成的。

     

     *本文的经验材料来自于笔者2012年暑假与谭林丽仇叶、席莹、陈文琼等学友湖北林镇的驻村调查;在写作过程中,该文得到了陈柏峰、林辉煌、印子、郑涛等师友的点评,在此一并表示感谢,当然文责自负。依照学术惯例,本文的人名、地名均为化名。

    原文标题为:《调解异化及其结构分析——以林镇治安调解为例》,发表于《民间法》(第13),厦门大学出版社20145月出版,第252-264页。

    参考文献

     

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    [4] [美]陆思礼:《毛泽东与调解:共产主义中国的政治和纠纷解决》,强世功主编:《调解、法制与现代性中国调解制度研究》,中国法制出版社2001年版,第125页。

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    [14] 陈柏峰:《乡村司法》,陕西人民出版社2012年版。

    [15] 贺雪峰:《新乡土中国》(修订版),北京大学出版社2013年版,第149页。

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    [20] 《林镇司法所2012004号调解协议书》,林镇司法所编印。

    [21] 林镇笔记:与林镇派出所所长王明哲谈治安调解、信访治理等问题,2012年7月20日上午。

    [22] [法]皮埃尔·布迪厄、帕斯隆:《再生产》,邢克超译,商务印书馆2002年

    [23] [美]科斯:《社会成本问题》,盛洪主编:《现代制度经济学》(上)(第二版),中国发展出版社2009年,第1~105页。卢现祥主编:《新制度经济学》(第二版),武汉大学出版社2011年161页。

    [25] [美]保罗·塞缪尔森、威廉·诺德豪斯:《经济学》(第16版),萧琛等译,华夏出版社1999年,第28页。外部性是指企业或者个人向市场之外的人所强加的成本或者利益。正外部性为强加的利益,负外部性为强加的成本,在本文中指调解内卷化的成本是由整个社会承担的。

    [26] 黄仁宇:《中国大历史》,三联书店出版社1997年

    [27] 这是笔者2010年在河南兰考农村调研时,一位集体化时期的老干部讲的话,非常典型的概括了集体化时期的权力配置。

    [28] 董磊明:《宋村的调解:巨变时代的权威与秩序》,法律出版社2008年版,第37页。

    [29] 田先红:《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》,《开放时代》2010年第6期。

    [30] 欧阳静:《策略主义》,中国政法大学出版社2011年,第13页。

    [31] [德]马克斯·韦伯:《经济与社会》(下卷),林荣远译,商务印书馆1997年,第278~286页。

    [32] [德]马克斯·韦伯:《法律社会学》,广西师范大学出版社2011年

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    [34] 唐皇凤:《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》,《开放时代》2007年第3期。

    [35] 周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权》,《社会学研究》2006年第3期。

    [36] 《解放思想 奋力拼搏 全面推进林城乡一体化跨越发展——中共林镇第九次党员代表大会上的报告》,2011年10月11日。

    [37] [美]查尔斯·蒂利:《强制、资本与欧洲国家(公元990-1992年)》,魏洪钟译,上海人民出版社2007年,第147页。

    [38] [美]查尔斯·蒂利:《强制、资本与欧洲国家(公元990-1992年)》,魏洪钟译,上海人民出版社2007年,第147页。

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    [48] 董磊明、陈柏峰、聂良波:《结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读》,《中国社会科学》2008年第5期。

    [49] 林镇笔记:与林镇原综治办主任杨耀华谈上访、治理怪圈问题,2012年7月16日上午。

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    [51] 林镇笔记:与林镇原综治办主任杨耀华谈上访、治理怪圈问题,2012年7月16日上午。

    [52] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,商务印书馆2009年

    [53] 贺雪峰:《国家与农民关系的三层分析——以农民上访为问题意识之来源》,《天津社会科学》2011年第4期。

    [54] 贺雪峰:《论乡村治理内卷化———以河南省K镇调查为例》,《开放时代》2011年第2期。

     

    作者简介

    魏程琳1987-),男,河南商丘人,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生,研究方向:法律社会学与乡村治理

    手机号码:13329728370    Email:weichenglin678@163.com

    邮编:430074

    地址:湖北·武汉 华中科技大学东七楼副五楼 中国乡村治理研究中心

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