本文所称农村土地,仅指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地,不包括已进入城镇征用程序的土地,也不包括耕地之外土地如建设用地、宅地等。
农村土地制度考察的方法,以农村土地制度的成文法为参照,联系农村土地运作的实际进行比对,以理清法律与实践相容与相克之所在,直奔农村土地改革的着力点和路径。
文中自创“土地集体”一词,等同于农地家庭承包之初的生产队,不等同于现行的村民小组,也不等同于农村集体经济组织,它只是集体经济组织的一种形态即土地组织形态,新创这一词语是为叙述的准确。
一、农地制度现状
(一)集体所有权分化,土地集体瓦解
在现实中,实行家庭承包制,宪法赋予土地集体的经济活动决策权已自然消失。县级登记造册的建设用地并不是很多,在许多中部农区,县乡村道路两旁一定距离内都在事实上由县以上国土部门控制。“组织本集体经济组织内的农业基础设施建设”等职责早已成为具文。土地集体的发包权外化,管理和经营走向外部化,可以由土地集体来组织实施,也可以由土地集体以外的集体经济组织来实施,甚或国家来实施。所谓集体所有的集体权利仅仅表示一个地理区划的概念,成为圈围地理区划的“围栏”,规定着这一地理区划内的人口与土地多少,以解决不同区划内的人均土地资源不均的矛盾,而“围栏”之内的集体的权利已不复存在。自从国家取消农业税费以后,所有权的“收益权”已不存在。马克思认为,土地所有权要在经济上得以实现,其实现的途径就是租税。租税的免除,表明了所有者经济权利的放弃。
更值得关注的是,在一些劳务输出地的山丘区农村,土地集体的成员全部进城就业常住,土地集体空无一人,名存实亡,突破集体土地集体发包和管理的职能,出现管理和经营的外部化。
(二)家庭占有权日益强化
消减的集体所有者权利哪去了?用一句话概括,就是让渡给了农民家庭。 “国家实行农村土地承包经营制度。” (承包法)《农村土地承包法》规定,承包方享有下列三项权利:依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品;承包地被依法征用、占用的,有权依法获得相应的补偿;法律、行政法规规定的其他权利。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。同时,承包方也具有三项义务:①维持土地的农业用途,不得用于非农建设。②依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害。③法律、行政法规规定的其他义务。
在现实中,承包者的三项义务,实际上与土地集体已无必然关联,而是国家的,或是国家“委托”集体行使的。承包者“享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”, 土地承包经营权流转的权利,即租税收益权。这表明所有权的经济权益已在事实上由所有者让渡为承包者依法所有。具体实现形式有三种情况:①承包户自我经营,既得国家农业生产直接补贴,又不要支付地租,虽不说是自已租种自已的地,但与租地者比较,获得了两份收益,这是实的。②流转给近邻亲友耕种,仅得直补,不再收取地租,在此,不管是不是直补转换成了地租,但获得了一份承包权的收益是无疑的。③当承包地流转至亲友之外的“资本”如“龙头企业”或国家“现代农业示范园”时,则收取较高的地租。值得指出的是,一些现代农业示范园租用农民的承包地,大多已改变了土地的农业用途,长出了房子、道路或其他东西,应专题调研。或许可以说,当实行家庭均分承包时,原集体的所有权,已从均分承包的那一刻开始,量化到了农民家庭。从这个意义上讲,农民已拥有了所有、占有、使用的多重权利,只是法律还没有给予抵押、买卖等完全的处置权而已。事实上,土地集体成员之间的买卖承包地早已存在。
(三)承包权与经营权分离
《承包法》规定:“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”土地的农民集体所有,就是在一个实体的土地集体内,所有的成员都有从这个集体获得承包土地的权力。
在现实中,由于允许以转包、出租、互换、转让或其他方式流转,承包权与经营权走向分离,历史上的“二地主”不断滋生。
(四)成员权与承包权分离
由于代际更替和婚嫁生育等人口变动,当承包期延长后,有的土地集体的成员有承包地,有的则没有承包地,无地人口呈增加的趋势。据农区劳务输出地的观察,在同一个土地集体内,已约有三分之一的成员拥有承包时的两份地,三分之一的成员维持原有的承包地,三分之一的成员有承包权而无承包地。在经济上,这些无地农民,既没有获得承包地的经营收益,也就同时没有获得国家的农业直补,他们一旦回归农村,争夺他人承包或继承承包的耕地、山林就不可避免。
(五)承包关系中的“承包”不复存在
当承包者依法享有承包地使用、收益、土地承包经营权流转的权利、有权自主组织生产经营和处置产品,当农业税费免除,当农村公积、公益由土地集体成员共同承担演变为政府公共提供以后,“承包”二字已无实际内容。家庭承包变成家庭占有。
(六)进城农民的承包地问题
现实中,入城农民,除了上述城市等级的差别以外,至少还有如下情况:一是农村土地承包期的差别,有的地方农田承包一年一定,无地人口相对较少,而承包期不变的,则无地人口较多。二是城市户籍变更方式的差别。有的1990年代购买城市户口落户城镇的,有的是取消大中专学生统一分配后进城的。这些无就业保障的人口都期望有一份承包地。三是农业负担的差别。有的地方的延包是《承包法》实施即2003年进行的,当时的农业税费还没有取消,有的因为负担重而放弃延包,现要求恢复承包权。
(七)承包地继承问题
《承包法》规定:“土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的,该承包人死亡的,其应得承包收益,依照继承法的规定继承;在承包期内,其继承人可以继续承包”。在此,“承包人应得的承包收益”,是指经营收益还是权益的收益?承包的山林和通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地可以继承,承包的耕地能不能继承?“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地”,这些是否意味着设区城市户藉的继承人不得继承承包地?还有承包继承人加入外国籍的问题。父祖辈属农村户籍的城镇行政事业和国营企业的员工,大多也会遇到承包地的继承问题,且涉及到几乎所有的土地集体。
(八)承包有权、所得无益
在南方人多地少的农村,进城就业常住的家庭,凡是收取租金和补贴的承包田,留村的人大都不约而同地不予接耕,除非零地租流转;而不需费力的天然林,则任意砍伐,或据为已有。那些远走他乡而不耕种的承包户即便能每年回乡打理承包地的“用益物权”,但由于人均田少,地权收益较少,除去往返开支,收不抵支,无奈陷入“承包有权,所得无益”的陷阱,随着代际更替的继续,外出家庭的后代逐渐与故土的人成为陌生人,不知祖宗的承包地朝东还是朝西,无奈任由留村人员处置,以至不少人感叹,不自我耕种的承包权还有实在的意义吗?
二、深化农村土地制度改革的方案
深化农村土地制度变革的目标,一是要在工业化、城镇化背景下,确保日益增加的城镇人口的农产品供应。二是为在农村就业常住的人口保留生产、生活必需的土地,并获得较好的收益。三是维护迁移不定的农村人口的土地权益。
通过对上述农村土地制度现状的分析权衡,笔者认为,农村土地制度深化改革的目标是:变“集体所有、家庭承包、双层经营”为“国家所有、家庭占有、使用放活、用途管制”。其中的核心是“国家所有、家庭占有”。具体作法是:“确定土地集体的地理边界、确定时点和成员,再次均分,家庭占有,完全产权,允许继承,自由处置”。“确定土地集体的地理边界”,包括两层意思:一是土地集体的地理边界,二是土地集体内公共用地和家庭占地的边界,并落实水注(水注即灌溉用水、生活用水的来源,这一工作历史上积累了丰富的经验可资借鉴)。“再次均分”之必要在于人口变动、占地不均带来的矛盾。“确定时点和成员”,可以2003年1月1日现《承包法》实施的时间为时点,凡在确定时点之前的农村人口,包括婚姻入户而未入户的人口,也不论男女老幼,不论现在就业居住处所,不论现有国籍,均有权参与均分农地。具体面积和地块划定后,标定四至,张榜公布,一定时段无疑后,以家庭为单位,登记发证。“完全产权”则是允许出租、转让、买卖、抵押和继承。
为了搞好这一变革,应经过“多点调研、规划设计——分县试验、虚拟运行——全面推广、虚拟运行——立规立法、正式施行”等几个阶段。
耕地制度变革方案确定后,农村的宅地、林地、坟地等借力上坡,顺势而为。
三、上述改革方案产生的基本动力
实行农村土地“国家所有”,扩大农村土地管理的空间,能较好地运用国家法律的、经济的、教育的手段管控农地用途,确保基本农地的拥有量,确保粮食安全;能较好地通过国家的投入,加快农地整治,提高土地质量;能较好地消除土地抵押受阻带来土地流转困难,扩大规模经营;能较好地填补整个土地集体成员进城、土地集体瓦解后土地管理者的空缺;能较好地管理农村土地的流转,加快规模经营,造就职业农民,促进农业现代化;有利于缓和城镇和国家建设征用农村土地的种种困境;有利于打破土地集体的“围栏”,加快农村新型社区建设,更好地理顺农村行政区划的调整,减少农村行政成本。
实行农地“家庭占有”,则有利于维护农民占有、使用、收益和处置土地的权利,减少侵犯;有利于满足进城就业常住农民“农村有块地,地上有栋房,城镇有住房,就业有自由,城乡两便利”的心理需求;有利于进城农民延长流转期限,扩大家庭农场的经营规模和预期;有利于农地在家庭、家族内部的代际自我调剂,减少无地人口;有利于建立通过农地市场形成农民自主的农地进退机制,减少集体“围栏”带来的种种纠结,适应市场农业的需要。
从世界现代农业发展的历程来看,农地的近当代转型是不可避免的。中国与世界农地制度近当代转型的不同点在于:世界发达国家的农地制度转型是在农地私有和大农的基础上转型的,而中国是在农地集体所有和小农的基础上转型的,其转型的目标是一致的,就是减少土地制度对现代农业和农民的束缚,加快建立工业化、城市化背景下的现代农业所需的土地制度。
实行农村土地“国家所有、家庭占有”,不但必需,而且条件已经具备。
四、对几个问题的解答
1、这一方案是不是农村土地私有化?农村土地由“集体所有、家庭承包”转变为“国家所有、家庭占有”,显然不是人们讨论的私有化,而只是强化农民的占有权益。在土地法理中,土地的权利本就包括所有、占有、使用和收益四项,这一方案无非是把占有权明确下来,稳定下来。
2、这一方案是否会带来土地兼并,农民贫困,揭竿而起?在中国历史上,确实出现过农民一次又一次揭竿而起,改朝换代,但是否仅仅是“土地兼并,农民贫困,揭竿而起”的逻辑使然,还有待深入研究。社会发展已由农耕社会走向了工业社会、城市社会,人们的生存空间更加广阔。一些国家和地区从土地“公社所有——私有——再向近现代转型”的史实并不完全支持上述逻辑。
3、失地农民的生存怎么办?允许家庭占有的土地自由买卖和抵押后出现无地贫困的农民,可以通过社会保障和扶持就业来加以解决,中外历史上,还有过政府回购或租用农地给贫困者耕种的史实可资借鉴。
4、农业水利等公共设施建设中一家一户办不了怎么办?公共设施公共提供已是世界和中国的必然趋势。
5、农地家庭占有后引发农地纠纷如何办?中国有经验,世界更有经验,依法处理。
6、现有土地集体消亡后会否影响农村社区发展和土地管理?社区发展与居民占有土地财产应无必然关联。土地的经营管理,农村改革开放后,事实上已转移到政府,政府应有能力继续做好。
7、城市原居民无地,进城的农民有地,形成城市新老居民占有土地财产的差别怎么办?农民问:原城镇居民家庭大多都有人在国家行政事业单位终身就业,能换个位置吗?城镇原居民如何回答?潜在的话是尊重历史,加快发展,共同进步。