- 一位实践者的农地观是如何转变的?
——兼答友人
刘放生
此前,笔者无疑是农地“集体所有、家庭承包”的坚定拥护者,2009年还写有《农业的根本道路是土地集体所有、家庭承包经营》一文,(入选人民网“探索中国道路的经验——纪念新中国成立60周年”“征文精选”)从理论来源、实践经验、承载现代农业等三个方面进行了述说。但是,近一年多来,当换一个前提,即把农地制度置于工业化、城镇化、农业现代化的大背景下来深入分析,观点便发生了一百八十度的大转变,虽一再自我纠结,然最终成为农村土地“国家所有、家庭占有”的倡议者,真可谓“横看成岭侧成峰,远近高低各不同。不识庐山真面目,只缘身在此山中。”
一、对农地制度基本理论和经验的认识
不少中外学者对中外农村土地制度发展历史较为共同的认识,可以用一句话来概括,这就是:农村土地具有所有权占有和使用权占有的多层次性,且是一个不断演化的过程。不同的历史时期、不同的法系和不同的地区或国家,对它有不同的规定性①。
二、农地为何要“国家所有”
农村土地集体所有的体制,成型于1960年代初的以土地为主要内容的“三级所有、队为基础”,即生产队、生产大队、人民公社三级所有,以生产队为基础。这种生产队土地集体,实质上是一个由土地的经济的、政治社会的、文化的、生态的诸种属性融为一体的特殊生命体,它特就特在“党政军民学”、“工农商学兵”直至农民的“生老病死苦”,全都囊括其中,成为国家和社会的细胞。这种土地的生产队集体所有制,对于当时国家的经济社会体制来说,应该说是适宜和必要的。期间,虽经历了“集体统一经营、统一分配”和“集体所有、家庭承包经营”两个时段,但在政策和法律文本中,土地的集体所有和所有者的集体即生产队(笔者称之为土地集体),一直没有变动,并处于不断强化之中。
1984年《中共中央国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》(中发[1983]35号)下发后,人民公社、生产大队、生产队直接转换为乡(镇)、村民委员会、村民小组,文件也同时要求:“政社分开以后,经济体制的改革应继续按照中共中央一九八三年一号文件的精神进行。”一九八三年一号文件即《关于当前农村经济政策的若干问题》是这样要求的:“人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队,在实行联产承包以后,有的以统一经营为主,有的以分户经营为主。它们仍然是劳动群众集体所有制的合作经济。它们的管理机构还必须按照国家的计划指导安排某些生产项目,保证完成交售任务,管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产,为社员提供各种服务。为了经营好土地,这种地区性的合作经济组织是必要的。其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。”
《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》又指出:“政社分设以后,农村经济组织应根据生产发展的需要,在群众自愿的基础上设置,形式与规模可以多种多样,不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制,一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织,可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置,也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。以村为范围设置的,原生产队的资产不得平调,债权、债务要妥善处理。此外,农民还可不受地区限制,自愿参加或组成不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。原公社一级已经形成经济实体的,应充分发挥其经济组织的作用;公社经济力量薄弱的,可以根据具体情况和群众意愿,建立不同形式的经济联合组织或协调服务组织;没有条件的地方也可以不设置。这些组织对地区性合作经济组织和其他专业合作经济组织,是平等互利或协调指导的关系,不再是行政隶属和逐级过渡的关系。”
这就是政学两界所谓人民公社的终结、消亡。但到了一九九七年八月二十七日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,上述“一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”已变为“不能随意打破原生产队土地所有权的界限”。2003年1月1日实施的《农村土地承包法》也规定:“不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”
一方面是政策、法律文本对土地集体的不断固化,另一方面,随着工业化、城镇化的发展和农业税费的免除,土地集体已悄然发生了一系列实质性的变化:
一是免除农业税费标志着所有者在经济上的权益已经放弃而让渡给农民家庭。
二是原有意义上的承包,即当时所说的“保证国家的、留足集体的、剩下全是自已的”承包方式,已不复存在,成为全是自已的。
三是原有的公积、公益的职能如五保供养、急难救助、教育、卫生、公共设施建设及行政开支等,已经加快转移到家庭或外部,实行公共需要公共提供。
四是土地集体成员大量进城,集体虽存,成员他乡。
五是农产品的市场保障功能由集体转向家庭,又由集体和家庭转向市场和政府,生产与不生产,生产多少,农民自由决策,“说怪也不怪,农民进城买小菜”。市长也只对“菜蓝子”负责,“米袋子”的责任上升到省长一级,但这种责任已不仅仅限于生产的含义。
六是农业生产的物质动力已由农业内部转向农业外部,如种子、肥料、农药、机械直至产前产中产后的服务,来自工业化的成果,并非历史上的由农业内部提供,产品的分配也由集体与国家转变为国家与市场。
七是土地集体内的工商运建服、农林牧副渔相结合的结构全面解体,生产过程中的各个环节分工细化,资本农业全面渗透,亿万农民卷入市场的“铁桶般”竞争,产品的短缺与过剩的危机交替发生。
八是生产队土地集体仅存的土地发包权,如果真的实现“长久不变”,生产队集体发包土地的职责也将终结,“一定百年”而“百年不遇”。
凡此种种,生产队土地集体的职能已经解体消散,不可逆转。但被政策和法律不断强化的外壳,仍坚强无比,犹如一个铁桶般的“土围子”、一个幽灵,不时地困扰着农村的改革和发展。
在经济方面,即使是土地集体成员全都进城,但只要土地集体的外壳还存在,依法继承承包地的不能继承;有能力扩大经营规模的,难以跨越土地集体获得仅仅隔着一条田埂的闲置土地的长期租佃权的情况时有发生;农民在土地集体之间的经营性迁移居住,更不可企及。
在政治社会和文化方面,农村行政区划和社区区划难以适应人口的减少而顺势调整,有的村上千人,在村的不上百人,但村级干部一个都不能少,报酬日见增加,行政成本居高不下。土地集体这一铁桶般的“土围子”,拖死了整个农村的改革和发展。
种种事实说明,土地集体新一轮改革势在必行。但究竟如何改革?思想交峰风云激荡,实践五花八门,总结出的模式不一而足,但都因其先天不足而难逃困境,或昙花一现。其中的一个重要原因是没有一个可靠的生产队土地集体的替代者及其替代者能力的设置。
如何选择已解体消散的生产队土地集体的替代者?在笔者看来,生产队土地集体的替代者,必须遵循“三条原则”,具备“十项能力”。
“三条原则”:一是要把工业化、城镇化作为农地改革的前提,而不是以农民自给自足为前提。以农民自给自足为前提的改革,集体所有、家庭承包已被实践证明是最为成功的形式,用不着再折腾。而以工业化、城镇化为农地改革的前提,则需要大动干戈,重新构建。二是替代者要能够承担起生产队土地集体原有的主要职能和时代赋予的新职能。所有者必有所为,不能所为者,就不配作所有者。三是改革措施要简单易行,具有“大礼必易,大乐必简”之功,和平过渡,减少振荡。
“十项能力”:一是具有农地公共设施建设的直接投资或回购、补贴的能力。二是提供物质技术装备的能力。三是通过补贴调节农业产量和农民收益的能力,确保不断增加的城镇人口所需农产品的供应和农民收入的增加。四是提供农产品产销一体化的能力。五是提供农村社会保障的能力。六是提供农村文化教育的能力。七是提供农村社会组织的能力。八是引领农地自由流转和人口自由迁移的能力。九是管控农地用途的能力。十是农产品国际贸易的能力。且提供上述能力时,要尽量做到集中协调,减少散而无序。
按照上述“三条原则”和“十项能力”,原有的所有者集体即公社、生产大队和生产队都已被实践证明是无力承担的。有人认为可否实行农村土地“地方国有”,这也是有问题的。此前只提“菜篮子”市长负责制,而不提“米袋子”市长负责制,这中间有很深的原因。那么,由谁来替代最为合适?唯有适应现行国家制度,由国家来替代,实行“国家所有”。当然,国家所有并不一定要事事都由中央政府直接来办,但决策权要在所有者的中央,中央决策后交由中央各有关部门和地方各级政府来组织实施,一鞭子甩到底。这样,才能真正实现农业发展的国家战略。
事实上,这些年来,国家已经或正在承担起农村土地集体的职能和时代赋予的新职能。如公共服务、公共设施、公共保障等,已实行公共提供并迈向城乡一体化。
三、农地为何要“家庭占有”
赋予农民以土地经营、出租、入股、抵押、买卖、转让、继承等多种权益,政学各界和民众的共同点较多,但出发点和终极目标则各有所异。笔者认为,“家庭占有”是“国家所有”的必然逻辑,也是“家庭承包”退化后的必然要求。当“国家——集体——农户”的三层关系转变为“国家——农户”两层关系以后,国家直接对应远距离的农户,在各级政府职能转变之下,没有农户的主体地位及其权利的充分行使,土地制度就会头重脚轻,甚至有头无尾,使用权虚置,落不到实处。但是,笔者不使用“完全产权”、“私有化”、“永佃”等语词,“家庭占有”与这些语词有严格的区别。“家庭占有”包括以下定义:一是所有权与使用权严格分离,家庭占有的只是使用权,而不是所有权。二是以家庭为单位占有,而不是再细分到个人,以便于家庭内部及代际间的土地调节,减少无地人口,减少家庭内土地矛盾的社会化,也减少地块的细碎化。三是所谓“占有”,即无偿赋予使用权以经营、出租、入股、抵押、买卖、转让、继承等较为完整的权益,以保持农户的积极性。诚如有的研究者所言,赋予的是“私有权”而不是“私有化”。
四、其他几个问题
有的试想把农村建设用地、小产权房、城中村、城边村、农村城镇(如华西、南街村)等作为改革的突破口,并总结出所谓多少个模式,而把广大的农区土地撇开不论,这种设想是不可取的。纲举才能目张,首先搞好了农地改革的总体设计,建设用地、小产权房、城中村、城边村、农村城镇等土地的改革才能有所遵循,才能顺势而为。具体要做的,只是操作的技术问题。笔者2012年6月就设计过关于深圳市集体土地改革的方案,刊载在《改革内参》2012年7月20日综合版第27期。只要农地改革的总体设计、顶层设计搞好了,具体问题的处理自然会群英荟萃,良策连连。
有的认为,赋予农民土地买卖权,家庭农场、资本农场就可以立马扩大规模,千年小农就可以减少,这是不现实的。中外一些国家的大地主,并不是完全依靠购买土地来扩大的,靠购买农民的小块土地而成为地主,不是没有,但决非易事,有的花了几代、几百年时间,几分、几亩地积聚,才成为小地主。时下,扩大家庭经营规模,一是要靠及早打破“土地集体”这个“土围子”,赋予农民充分的土地使用权,让土地真正作为生产要素流动起来。二是从中外的经验来看,流转的主要形式将不是买卖,而是租佃,且租佃又可以分为多个层次。小农的存在,将是长期的,不要企图消除他们。南方水稻区,一个生产队几十亩、上百亩农田,即使由一户来经营,其收益也不一定达到进城务工的收益水平,也就仍然是小农,甚至是小小农。
有的认为,农民有了土地买卖的权力,远郊农民就可以通过出卖土地,获得可观的进城资本,成为正式的市民,这是不一定的。中外农地农用交易价格的先例告诉我们,农地农用的交易价格,虽呈上升的趋势,但是有限的,因其价格形成离不开“地租年”。
总之,在笔者看来,新一轮农村土地改革,根本目的是要奠定长远发展的土地制度的基础,使之如封建地制和资本主义地制一样,千百年不变。要说演化,也只是适时的些许技术性调整,而不是基本制度的频繁变动。如果把改革仅仅囿于眼前的政绩、短期的功利,此前的老办法连年增产,用不着再改革。这一点是在设计新一轮农地改革方案时务必明确的。
五、结语
深入改革农村以生产队为基础的生产队、生产大队、人民公社三级集体所有的土地制度,实行“国家所有、家庭占有”的全新制度,虽然涉及面广,但时机已经成熟,条件已经具备,可谓一言成行,和平过渡,功及千秋,且简单易行。
实行“国家所有”的具体工作并不涉及农村千家万户,主要是政学两届思想认识的统一和政策、法律文本的修订,一旦政学两届思想统一了,政策、法律文本成型了,公布就得了。
“家庭占有”则主要有两项工作:一项是赋予充分的使用权。这是农民早已盼望的事,只要形成法律、政策文本,宣示了得。另一项是确定时点和成员权,再次均分。这是改革的重点和难点。不过,它虽涉及全部农村户藉人口和部分城镇人口(主要是继承承包地的城镇人口和承包制实施后迁入城镇的人口),但只要合理确定再次参与均分的人口,尽量扩大均分的覆盖面,做到公平合理,矛盾就不会太多太大。至于赋权后土地的流转,这是一个不断演化的过程,中外都有相当丰富的经验可资借鉴。可以说,新一轮地制改革,在农村这一头的重点就是一件事:宣示长久不变的权益,合理确定时点和成员权,再次均分,并及时登记造册发证。
①参见:沈汉著《英国土地制度》,学林出版社,2005年第1版,加藤弘之、吴柏均著《城市化与区域经济发展研究》(华东理工大学出版社,2011年第1版),丁泽霁著《农业经济学基本理论探索》(中国农业出版社,2002年第1版),谭向勇、辛贤主编《农业经济学》(山西经济出版社,2005年第2版),刘振邦著《当代世界农业》(中原农民出版社,1993年第1版)。
- 责任编辑:whl
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