透视农民负担——来自基层的报告(一)
风云一号
先说明一下:
此文是本人2001年夏季在工作之余,用数月时间调查研究、苦苦思索,、挥汗成雨、数易其稿写成。这篇拙文可以说写得很苦、很累,用殚精竭虑、呕心沥血、废寝忘食来形容是没有一点过分的(那时还不会用电脑,要花钱到打印店去打,而且还要偷偷摸摸地写,不能让任何人知道,否则就会有告状之赚)。
文章试图以农民负担为主线,全面反映“三农”问题的方方面面。文章写成后得到一位在国内外有一定影响的研究农村问题专家的肯定和赞许,他曾答应帮助出版,后不知何故没了下文。当为一个山旮旯乡干部不懂得如何出书,干脆就不出了,借助媒体把它登出来,为一切关心“三农”问题的各界人士和有志于研究“三农”问题专家学者提供一把了解农村真实状况的钥匙或者说一个窗口。
同时也算是对一些网友及社会上不少人不了解农村的真实状况,只知道大发牢骚,只知道发泄心中的不満,只知道把脏水泼到乡干部头上,总把乡干部视为“三农”问题出现的罪魁祸首抑或始作蛹者,总把乡干部看成是一群素质低下、头脑简单、不懂政策、专行鱼肉百姓之能事的人的一种回应。
2001年至今已过去了三个年头,三年来在党中央的正确领导下,我国的经济建设又向前迈出了一大步,改革开放形势也出现了新的局面。在农村党中央推行了一系稳农安农政策,尤其是进行了农村税费改革,使“三农”中的一些突出矛盾问题得到了缓解和有效遏制。但从总体看“三农”问题还远没有得到根本解决,“三农”问题的基本层面没有多少改变,“三农”问题的表现形式有些依然如故,有些则发生了一些新的变化,有些还在向坏的方向发展……。因些,从某种角度来说,三年前的问题就是现在的问题,它们在本质上是一脉相承的……。
由于众所周知的原因,文中地名称均采用了化名,但文中所述事情、所列数字没有半点虚假,其中相当一部分事情是本人亲历亲为的。
透视农民负担
———来自基层的报告
写在前面的话
经历了太久的观察与思考,经受了太多的煎熬与踯躅,适逢新一届省委组织开展解放思想大讨论活动,促使我把多年来苦苦思索的结果付诸笔端,籍以这种方式响应省委号召、参与大讨论活动,同时也是履行一名党员的基本权力和义务。作为一个农民的儿子、一个靠农民养育成长的基层干部、一个长期在农村基层工作的共产党员,眼看着党的事业在遭受损失,人民(一部分)在经历痛苦,而不能把自己知道的情况和思考的结果告诉给自己的上级组织,我寝食不安,我死不冥目,我有负于上苍、有负于我们的衣食父母,也有负于党多年的教诲。由于本人只是一个普通的基层干部,不是理论工作者,而且孤闻孤陋寡闻、学识肤浅,书中一些观点可能是“井里之蛙”之见解,或有失公允,或幼稚可笑,或荒谬唐突,因此请能阅读此书的上级领导见谅、海涵。另有两点需要特别说明:一是书中例举了不少我县的事例,目的是为了反映普遍存在的问题,如果因此对我县产生什么不良影响的话,那我将成为罪人,这不是笔者的本意;二是笔者生活工作在经济欠发达的贫困县,因此反映的也多是经济欠发达地区而不是经济发达地区所存在的问题。
黎明
2001年8月写于江南某老区县
目录
写在前面的话
前 言
第一章 农民负担过重的现状
一、财政税收任务
二、乡统筹、村提留
三、涉农收费
四、农用物质、农产品
五、集资、罚款
第二章 农民负担过重的后果
一、造就了农村的落后和农民的贫困
二、恶化了党群、干群关系并危及基层政权的稳定
第三章 农民负担过重产生的条件或背景
一、农村工作
(一)农村面临的矛盾和问题
(二)乡政府工作
(三)乡干部
(四)村委会工作
(五)村干部
二、法律与政策
三、干部作风
四、腐败现象
五、冗官、冗员、冗费
六、新闻媒体
第四章 农民负担过重产生的深层原因
一、历史原因
二、政治体制的原因
三、农民的劣根性
第五章 农民负担过重问题的解决办法
一、解决农民负担问题需要廓清的几个思路
二、当前解决农民负担问题、农村问题的几点建议
结束语
正文:
前言
我国是个农业大国,农业乃立国之本。农村、农业、农民问题悠关江山社稷安危。小平同志早就预言:九十年代如果出事,很可能出在农村。九十年代农村出现了一些比较严重的问题抑或危机,但没有出大事。那么当历史的车轮驶入二十一世纪以后,农村会不会出大事?有识之士早就呼吁:农民真苦、农村工作真难做、农业真危险!然而“三农”问题至今没有得到根本的解决,并且在一些方面还在向坏的方向发展。记得小时候在历史课本中常读到这样的文字描述:那里有压迫那里就有反抗……,农民造反此起彼伏……。然而这样的画面竟然在二十世纪末二十一世纪初中国共产党领导的农村大地若隐若现。这不能不使我们这些以肩负历史使命、拯救劳苦大众为已任的共产党人不寒而栗。在经济欠发达地区,农村经济凋敝,农民负担居高不下,农民生活十分艰难,乡、村两级组织处在瘫痪半瘫痪状态或称之为濒临破产倒闭的边缘,县级组织也是举步艰难。严峻的现实呼唤我们共产党人不能再等待、不能再麻木、不能再唱高调,而必须拿出有效措施迅速扭转农村形势向坏的方向发展的趋势。
在农村诸多问题中,农民负担问题最引人关注。农民负担问题是跨世纪话题,是农村诸多问题的综合反映,也是整个国家众多问题在基层的表现。提起农民负担问题,公众舆论、媒体大都异口同声地予以谴责批评,一言蔽之:“负担猛如虎”。对于造成农民负担加重的原因,许多人多把乡政府、乡干部视为农民负担的始作俑者。这种看法是片面的,是认识上的一个误区,是只见树木见森林。同时,人们对农民负担过重的危害性看得比较清楚,而对造成农民负担过重的原因及其复杂性、“必然性”、“合理性”却缺乏深刻、辩证的认识或有意无意给忽视了,以致许多人一边对农民负担过重的现象口诛笔伐,一边却尽情享受由农民负担过重而带来的种种好处。透过农民负担过重的现象我们应当看到问题的实质:在我国经济体制由计划经济向市场经济过渡的过程中,上层建筑、生产关系的许多方面出现了与经济基础和生产力发展不相适应的地方。主要是在计划经济的襁褓中诞生又按现代产业要求建立起来的庞大的上层建筑与生产关系和极端落后的农业生产方式相脱离。在这种情况下,要维持现有的国家机器的正常运转,农民负担加重便成为必然,换句话说是农民过重的负担维系了国家机器的正常运转,并创造了我国部分地区(主要是城市)的繁荣。从某种程度来说,在高耸的大厦中、在旋转的车轮上、在公务员的工资里、在宴会的餐桌上……,都有属于农民过重负担的钱。那么造成农民负担过重的原因在哪里?应当说问题表现在基层,原因在上面,根子在中央。笔者试图以自己长期在农村第一线的工作实践和观察思考,对农民负担过重问题形成的原因、产生的条件或背景以及解决办法作一些分析探讨,以期能使上领导对农民负担问题有一个比较全面的认识,并为农民负担问题的解决提供一些思路。
第一章农民负担过重的形成原因
一、财政税收任务
财政预算收入的过快增长是造成农民负担过重的第一大原因。分税制、财政包干(分灶吃饭)是现行的财政体制;财政收入目标由由各级政府制订并负总责、负最后的责任是财税收入计划的实现机制;将财税收入计划作为一项政治任务,采用行政手段确保其无条件完成是我国财税制度的最大特点。我们财政预算的制定似乎不是按经济发展水平科学制订的,而是按施政规划、按领导层意志、按支出需要从中央到地方层层下达计划,而且其增长幅度通常是层层加码、年年加码、最终财政预算收入计划远远超出经济发展所能提供的税源的增长,并且预算收入计划一经制订不管当年经济发展状况如何一般都必须确保实现,结果其超出的部分便大部分转嫁到了农民头上。
以我县为例,我县是个内陆山区小县,人口24万,农业是传统的主导产业。农民在五十年代是种几亩田、养几头猪,到九十年代依然还是种几亩田、养几头猪,再就是砍些树、挖些竹笋,只是由于科技发展提高了粮食单产和政策及市场因素提高了农产品的价格,才使农民同样的劳动得到更多一点的收入。还有就是有了外出打工做生意的选择,这倒是农民增收最重要的渠道。现在产业(主要是工业)尽管耗费了国家(包括银行)、集体、个人大量资金,但终没有形成气候,所办企业多数成为“开关厂”(今天开明天关),不仅没有赚钱相反给国家、集体、个人带来了沉重的债务负担。因此我县财政收入主要依靠农业。那么农业形势又如何?从农产品价格看,十年来仅93年底至95年因国家放松银根,大幅提高粮价并由此推动所有农产品全面涨价,农民收入因此达到顶峰,随后农产品市场开始疲软,农产品价格不断下滑,多数农民收入呈现负增长,直至今日。而在同时期我县财政预算收入计划却是以6%的速度递增,一些乡镇财政预算收入计划的增长幅度达到10%,也就是说十年增长了10倍或翻了3.5番。某乡财政所办公室墙上张贴的“财政收入增长坐标图”中的曲线清楚地显示出财政收入的变化状况,图中代表财政收入的箭头始终呈上升或飙升态势,数值从91年的10多万增长到2000年的110多万,其中有的年份增长率达到50%。如果将同期农民收入曲线置入该坐标体系的话,那么两条曲线必成“剪刀差”状,箭头向相反的方向延伸,而且箭头与箭头相隔的距离呈现出越拉越远的趋势。
按我县经济发展的实际水平(官方公布2000年GNP为5.19亿元)所能提供的税源估计只能实现全县财政收入任务的一半左右(我县2000年财政总收入4273万元),也就是说有一半的财政预算收入不能靠正常税收来实现(当然县里没有那么多的财政收入,也维持不了正常运转)。
那么县财税任务是怎样下达到基层的呢?在我县地方财政收入中主税主要有三种:即农业税、农林特产税、屠宰税。农业税政策性较强,税额较固定,一般不会增加太多,那么那些无源的税收任务就只能加以在“农林特产税”和“生猪屠宰税”两税的名义下达。结果农林特产税收入计划数值和增长比例高的惊人,而且不管是否有特产都要下达农林特产税任务,有的乡农林特产税任务是农业税的两倍多。实际上我县的农林特产主要的就只有二、三万立方的木材和四、五千吨的罐头竹笋及几百万根的毛竹。屠宰税则是差不多按全县人平养一头猪的标准下达到乡,而实际这些年生猪饲养量连年下降,今年某乡人均养猪只有0.25头。曾有一位副县长在一次大会上直言,农林特产税的畸高增长不是件光荣的事,而是一种耻辱!
财税任务下到乡后,乡里按同样的方式(为规避检查通常不下文而以口授),将任务全部或部分下达到村(有的乡有的年份还要加码,也有的考虑任务太大,下面难以承受而留下一部分任务)。村里将任务全部或部分分摊到组(也有加码的情况),组里再分摊到农户,分摊方式多种多样,农林特产税多数按山林面积平均分摊(不管是否出产林产品),也有按水田面积分摊(山少或无山的地方),或按山田比例分摊,还有按人头分摊的,也有少数是据实征收。屠宰税有的按猪头数征收,每头40-80元不等(政策规定每头12元);有的按户分摊每户30-60元不等,高的达到每户140元;有的按人头分摊,也有的据实征收。有的乡有一些年份将特产税、生猪屠宰税、生猪增值税“三税并一税”征收。国税部门有时将生猪增值税任务也分摊到村或承包给某单位(如食品公司),再由单位承包给个人征收。
这些年,许多农民为谋生存求发展,纷纷外出打工,有的是举家出走(其中一部分是因为种种原因在本地无法生存而被迫、盲目外流,这实际就是一种流亡),有的干脆迁入外地。这类人大约占了农村总人口的20%左右,占劳力的30-40%,他们长年不在家,造成大量人户分离和土地撂荒现象(种田无利可图无人转包),加上一些困难户无力交纳税费,一些所谓“刁民”以种种理由拒交税费,这就造成村组分摊给农户的税收任务有相当一部分收不上来,再加上有的乡村或因按政策要求据实征收或因任务太重没有将任务全部分摊下去本身存在的缺口,就使得乡村必须完成的税收任务出现了很大的缺口(大约占总任务的20-40%,有的甚至更高)。那么乡村两级是用什么来填补这个巨大的“缺口”呢?先说村里,办法大抵有以下几种:①用国家专项资金填(包括农业开发资金、扶贫资金、老建资金等等)。这就是说国家通过再分配投入农业的钱又流回了国库。②用村提留填。结果公益事业无钱搞,民师工资、军属优抚金等不能兑现,村干部自然更没有工资。③用村级组织自有收入填。如今集体林场的收入、农户山价款、罚款收入等。我县南陂乡马坊村这些年用村集体收入垫税垫了30多万元。④村组干部以个人名义用信誉或存单担保向银行贷款填。⑤村里以集体或村干部以个人名义向私人借高利贷填。⑥村干部用自己家的钱填。⑦用村里卖房、卖山、卖地、卖企业的钱填。⑧用“化缘”来的钱填。村里到县里挂钩单位或其他有点关系的单位争取一些扶持援助。⑨用“寅吃卯粮”的钱填。先许诺出售村里的某些资源,然后要求对方预先支付货款,有的还存在“一女多嫁”的现象。当然不是每个村都采取以上九种办法,各村根据各自的实际情况,采取其中若干种办法。村里财税任务分两次完成:半年(双过半)和年终。上半年农业多属投资阶段没有税源,因此“双过半”任务是肯定要先垫交的,这样光借款的利息就要好几千元。再说乡里,乡里同样面临财税任务缺口的问题,因为有的乡财税任务没有完全分摊下去,有的即使分摊下去了总有完不成任务的村,还有县里要求乡里均衡入库(按月完成任务),乡里填补财税缺口的办法除了沿用村里的9种办法外还有第十种办法:“空转”。就是同一笔钱多次重复进帐,实际上是用县里下拨教师干部的工资款抵任务,结果表面上任务完成了,但教师干部工资没有了。第十一种办法:“买税”。就是用“小钱”到其他已完成任务或税源丰富的税务部门“买税”,如国税转地税、甲地税转乙地税等。总之采取一切手段,调动本辖区内一切可控资源,全力以赴,“挖地三尺”确保县下达给乡财税任务的完成。
那么分摊到农户头上的税又是怎样具体收上来呢?前面讲过财税任务是实行各级政府负责制,在乡镇就是由乡政府负总责、负最后的责任,也就是说必须由乡政府确保任务完成,而财税部门却退居第二位,只起参谋、辅助作用(如分解数字、结算、汇总等),当然有时也要参与收税。实际上乡村干部成了农村税费征收的主要执行者,收税收费也成了乡村干部最重要的工作。没有税收征管执法权的乡村干部却要责无旁贷担当起收税的主要任务,有税收征管执法权的税务人员却不一定要去执行收税任务,这大概就是有中国特色的农村税收征管制度的特点吧。无怪乎乡村干部每每听到领导在新年献辞中称赞:广大税务工作者为国家收到多少多少税时,心里就有气,感觉那是张冠李戴,是无功者受禄。具体征收办法,产粮多的地方大都沿用乡村干部坐在粮站扣缴的方法(当然在操作上作些变通),对没有扣清的和产粮较少的地方就上户征收,通常先由村组干部征收,遇到困难,出现阻力,便由包村、包片乡干部上户协助征收。这就涉及到对农民采取强制性措施的问题,这个问题后面再讨论。
由上述可知,在农村征收的“税”不是一般意义上的“税”,而是一种表现为货币形式的“任务”,是农民不得不尽的“义务”,是政府凭借行政权力、凭借对本辖区资源的控制权(包括直接的货币和可转化为货币的其他各类资源)强制性向农村组织和农民筹集资金的一种方式,说严重一点是对是对农村资源和农民利益赤裸裸的掠夺和侵占、。这种机制对上下级领导而言最直白的表达方式是个选择题:要么交票子,要么交“帽子”。上级领导对下级领导讲的最“经典”的话就是:采取什么措施我不管,政策不能违背,但任务必须完成,否则追究领导责任(这岂不是即要当婊子,又要树牌坊吗?)。面对县里的高压态势,乡里也不惜拿出“杀手锏”:县里要把我(乡政府)搞死,我先把村里搞死!于是某乡一位党委书记在逼村干部交钱的大会上吼叫:你们没钱,就是老婆卖×的钱也要拿出来交任务。这样的财税征收方法不仅是竭泽而渔,还是“取尽过去”(用祖宗的钱):把祖宗留下的、以前集体积累的山林、地皮、房屋卖了垫税,“透支未来”(用子孙的钱):现在借的钱、欠的债以后总是要还的。
以东溪乡为例,我们对该乡89年以来的财政收支情况作一剖析。该乡位于林华县东部,面积78.5平方公里,耕地10651亩(其中水田8214亩),山林面积117418亩(其中有林山6417亩)。2000年末总人口8438人,农村人口8217人,财政供养人口137人,该乡主要农产品为:每年生产商品粮约1000吨、木材约800立方米、罐头笋约1000吨、笋干约5万公斤、红薯粉约6万公斤、生猪出栏约1200头,没有什么工业企业,是一个典型的山区小乡。下面列表说明:
东溪乡1989年至2001年6月财政收支情况一览表(略)
从表中及该乡财政收支实际运作情况可以看出以下几个问题:
一、财政收支水分大。从1995年至2001年6月该乡财政收入决算数中虚收数累计191.33万元。其中1995年至1997年虚收的88.27万元为县金库调整数,即县财政拨款完成的任务。此事背景是当时县里要消灭财政收入100万以下的乡镇(当时省里提出了要消灭财政赤字县,许多地方提出要实现财政收入翻番)。1998年至2001年6月为本乡通过垫付、空转形成的虚收数,累计达103.6万元。1996年至2001年财政支出决算数中虚数累计25.14万元。可见该乡财政虚收虚支情况是比较严重的。
二、1995年以前没有实行财政包干(分灶吃饭)、分税制的财政制度,乡财政只管完成收入任务,支出由县财政安排,并且财政收入任务比较轻,一般都能完成。因此也不存在虚收虚支的现象。只是到了1995年财税制度改革实行财政包干、分税制以后财政任务才呈快速增长的趋势(从这里似乎可以看出1995年及以后农村群体事件频繁发生、农民负担居高不下的一个重要原因所在)。从表中还可以看出尽管财政任务指标很高,但由于经济发展缓慢甚至萎缩,税源没有增长甚至减少,财政收入还是上不去,硬要上去只有采取虚收虚支的办法。这样形成的财政形势可谓“金玉其表(财政形势大好,改革成效显著)、败絮其中(淘空了基层政府和集体的积累,加重了农民负担,使干部教师没了工资)。”
三、从表中可以看出,从1994年开始随着国家放松银根,提高粮价,刺激了经济发展,农产品价格大幅上扬,农民收入增加,由此带来了相对比较丰富的税源,财政收入也因此获得较快增长。到1998年以后我国经济出现“通货紧缩”,市场疲软,农产品价格下滑,农民收入减少,由此带来了税源的减少,完成财政收入任务的难度加大,财政收入遂减少。
四、该乡这样财政状况,尤其是从1994年开始的财政收入的快速增长的一个重要原因是实行摊派特产税、屠宰税(乡摊派到村,村平摊到农户)。也就是说该乡实现财政收入增长的一个重要原因是以加重农民负担为代价的。该乡从1994年开始分派特产税,当年摊派数额不大,只有现在的一半,1995年开始摊派屠宰税。1995年全乡摊派的特产税、屠宰税已经非常接近现在摊派数。近几年该乡每年摊派特产税14万元,生猪屠宰税、增值税7万元。(当然并非完全是没有税源而摊税)。应当肯定该乡在执行中央的农民减负政策还是相当不错的,特产税、屠宰税的摊派数额还是不大,按县里下达的财政任务,该乡每年应当摊派特产税30万元、生猪屠宰税、增值税15万元。并且税摊派到村后,有的村按山林面积平摊(有一定道理),有极少数据实征收。屠宰税近几年大都据实征收,不过生猪增值税由农户交纳(不管是否上市,按规定应由生猪贩卖、屠宰户交纳)。不足的部分由村里贷款或用集体其他收入垫。
五、该乡财政收入的业绩还与上级下拨的专项资金有关,该乡从1996年至2001年6月上级拨入专项资金156.38万元,其中挤占挪用21.42万元,主要用于垫收等。有的专项资金乡里虽然没有直接挪用,但通过下拨给村组,然后村组再用此资金垫付乡里的税费任务。换句话说,这些年没有上级这些项目资金(主要是老建、扶贫资金),该乡很难有这样的财政收入水平。
六、该乡财政收入任务中国税18万(只有20%返还乡财政),另外每年还需上解省、市、县税收13万元,也就是说该乡农民每年除供养本乡137名乡机关干部职工和教师外,还必须向县以财政贡献31万元。
七、该乡财政收支缺口呈越拉越大的趋势。至今年6月,该乡财政共拖欠干部、教师工资20.02万元。从6月到笔者写稿为止除教师发了一个月工资外,乡干部及享受财政全额、差额拨款乡属单位未发一分钱工资。乡干部到目前为止11个月未得财政一分钱的工资拨款,仅乡干部自己下乡收去年农户农业税尾欠及以前乡合作基金会逾期欠款(沉淀资金)发了一个月工资。预计今年全年该乡财政收入缺口将达到50-60万元,要完成任务除垫付、空转外还要想办法从其他有关部门弄点钱。乡干部的工资就只是寄希望买房子、地皮、企业了(甚至包括办公室),除此别无他法。
八、该乡直接负债46万元,间接负债342万元(企业贷款担保等)。9个村平均每个村负债20万元左右,同时享有债权12万元左右。
二、乡统筹、村提留
乡统筹、村提留名目繁多、数额较大的是造成农民负担过重的第二大原因。乡统筹可以说是另一个意义上的“财政任务”,是预算外的财政收入,它是以村为单位向乡政府交纳的必须确保完成的任务。乡统筹村提留的主要用途包括:①上交县有关部门,如民兵训练经费等;②支付乡村两级组织开展正常工作所需要的经费;③支付为完成上级下达的各项任务所需要的开支;④兴办一些公益事业;⑤兑现国家给特定对象的扶持补助政策;⑥教育投入等。
乡统筹村提留项目有多少?按《农民承担费用和劳务管理条例》规定共有9项。但有的乡根据自己的需要与可能随意设置一些项目,名称叫五花八门。不过近三、五年多数乡乡统筹村提留总额倒是没怎么增加(实在也加不上去)。乡统筹比较普遍固定的项目有:民兵训练经费、教育附加费、计生经费、优抚金、养老金、民工建勤、报刊杂志款等。不固定的项目(有的乡有,有的乡没有)有广播电视维修费、会计辅导费、公共事业建设费、电影费等。村提留项目主要有:公积金、公益金、管理费等。
乡统筹村提留总额各地不尽相同。按政策规定农民负担不得超上年人均纯收入的5%,但实际肯定超过这个数值,因为一些属于农民负担的项目没有列入官方计算农民负担的范围(如水费等,还不包括平摊的税收)。我县农民负担乡统筹村提留数额,大概在每人每年60-100元,不论从全国范围看还是从周边地区看,这个数字可能还是比较低的。
以东溪乡为例,该乡统筹村共508620元。人均66元,加上农业税、特产税、生猪税、水费,共955733元,人均121.87元,亩均113.66元。应当说这种负担水平同其他地方比还是比较低的,因为该乡没有将财税任务全部分摊下去,如将财税任务全部分摊,再加上乡统村提,则人均要达到150元。
这里有一个很重要的指标,那就是农民人均纯收入。可以说这个指标在实际运用过程中从来没有得到科学的界定和严格的测算(虽然统计部门有规定)。农民人均纯收入更多地体现为长官意志的产物,是带政治色彩的概念,与之相关联的更多的不是粮食的丰歉、不是农民收入的多寡,而是政府的政绩、是向农民收费的“量尺”。农民收入还是可大可小的“橡皮球”。当要突出某领导、某地方政绩时就变大,当要申报国家扶贫等项目时就变小。我们来看看农民人均纯收入指标的产生机制:年初各级政府召开人代会,在政府报告中确定本区本年度农民人均纯收入预期目标。该预期目标通常又是在上一级预期目标的基础上增加几个百分点或几十元钱。因此农民人均纯收入指标值通常是一级一级往下加,一年一年往上增。那么到了年底农民人均纯收入是如何最后确定的呢?通常不会对农民全年收入进行认真地调查测算,而是根据上层官方发出的有关信息(包括领导意图、农业、统计、民政部门发布的当年粮食丰歉、农产品的价格水平、自然灾害等信息),然后再参考周边地区的数值及本地的一些农民收入要素,由本级主要领导综合上述各种情况后拍板定案,再上报,如上级不认可还要重新确定,有时上级还会指定数值由下级填报。通常情况是达到或超过年初预定目标值。因此必然出现农民人均纯收入数值越报越高、只升不降的现象,有时明明农民减产减收,可政府报告中的农民人均纯收入却还是增加。国家拨专款由农调队通过农民记载的办法测算出来的人均纯收入数值却往往只能在内部、在背后说说,万不可上领导讲稿和上报。一些领导在实际框算、解释人均纯收入构成时也是存在问题的。人均纯收入包括现金收入和自产自消的部分,问题出在对自产自消部门的匡算随意性较大,从而使人们“读不懂”人均纯收入的数值,当然也使人均纯收入数值随意增减有了条件。一般是这样按市场价格匡算农民自产自消数值的:每人每年吃米500斤算400元;吃肉40斤算200元;吃青菜每天1元,每年算360元;吃油15斤算80元,烧柴每天1元,全年算360元,其他来客送礼等每人算150元。光这几项算起来每人年每消费大约要1600元。那么就按官方数字,我县2000年农民人均纯收入2196元,减去1600元,农民现金收入也只有500元,有的山区贫困乡人均纯收入官方上报数只有一千五六百元,那就意味着一些收入水平低的农户差不多要将全部现金收入上交完成税费任务。同时由于贫富不均,按照统一的标准分摊税费,必然造成富裕户负担相对较轻,贫困户负担相对较重,有不少贫困户只能维持生存,几乎没有多少现金收入,这部分人便无力上交税费任务。
乡统筹村提留许多项目的设置不尽合理,并且以该项目名义收的费并没有完全用到本项目上。如民兵训练经费按农民人均纯收入千分之0.7收取,每个乡一年要交1万元左右,可每年不过训练10来个民兵,时间也只有半个月;教育附加按农民人均纯收入百分之1.5收取,这是笔很大的数字,每人每年差不多要交20元,并且不分男女老幼都必须交,一个乡能收20来万,这笔钱除支付民师工资和部分校舍维修费外,相当一部分被挪用;计生经费我县按人均6元收取(其中财政拨2元),也是相当一部分被挪用;水费按规定必须从水利工程中取水才收取,标准是9-13公斤稻谷,但实际上所有农田都要收取(山区基本上没有大的灌溉工程),当然收取标准会低一些,有的乡按每亩5元收取,水费多数也被挪用;报刊杂志费,这是一项数额较大且最不合理、最浪费钱的收费项目。报刊杂志种类之多成为基屋一“灾”,一个七千人口的乡一年的报刊杂志款大概要6万元,报刊杂志种类多得难以数清,大头是“党报党刊”,有10多种,有的一份报纸就要三、四百元,这部分是作为政治任务由各级党政主要领导亲自抓落实,限期完成。其次是各口、各条线的报刊杂志,几乎所有的“口”、“线”都有,也就是中央、省市有多少部门就有多少类报刊杂志,而且有的部门中央、省、市三级都有,有的一个部门有三、四种。比如党建、组织、宣传、政法、人大、政协、统战、公安、消防……等都有报刊杂志。这些报刊杂志实际上都被称作党报党刊,都有堂而皇之的理由,都是层层下达任务,因此都必须完成。上面再三强调严禁强迫基层征订报刊杂志,但效果全无,原因很简单,这些报刊杂志的编印发行者都是上级要害部门,都握有某方面对基层“生杀予夺”的权力,有的本身还是农民负担的监管部门,因此要禁止报刊杂志摊派说难听一点是“贼喊捉贼”,不会有效果。从另一个的角度说,如果说这些报刊杂志确实能帮助农村两个文明建设,那倒也不是什么坏事,但实际情况不是这样:一是许多报刊杂志质量不高,满版都是些假、大、空的东西,二是农民看不到、看不懂也不愿看。以前农村报纸最大的功用是糊墙壁或包糖果,现在就只有当废品卖了。君不见许多乡政府办公室都有成堆的布满灰尘的甚至未开封的打捆的杂志,这些杂志的命运是“直通车”――从印刷厂出来直接进造纸厂造纸;三是现在电视普及,农民不识字也能及时快捷地获取各种信息。可以说一个“焦点访谈”节目对农民的教育启蒙作用胜过十年文字传媒和官方说教的效果(当然其负面影响也是这些传媒的无数倍);一个“今日说法”节目胜过三个“五年普法”。还有许多乡统筹项目不能展开来说,有不少项目设置本身的目的就是“挂羊头卖狗肉”,意在创收。
那么乡统筹被挪用到哪里去了?主要是弥补乡政府正常运转所需经费的不足。一个乡政府一年要多少钱才能正常运转呢?山区小乡镇大概需要20-30万(不包括干部职工工资)。主要支出范围是:⑴招待费一般在4-10万元;⑵小车费2-3万(包括修理费、油费、驾驶员工资);⑶办室、会议费2-4万元(包括电话、水电、打印等);⑷干部补贴、福利润率-4万元;⑸临聘人员工资1-2万元;⑹县里赞助、捐款1万元左右;⑺学习、出差、考察费1-2万元;⑻房屋修膳费(不包括建房);⑼还旧债;⑽购买县里推广新项目派售的配套物质;⑾其他开支。以东溪乡为例,去年乡党委、政府干部职工发工资共13.2万元,乡政府其他开支21.445万元。其中:旅差费、会议费及行政性补助4.265万元,电话费0.92万元,汽车修理费、油费话2.22万元,招待费8.3万元,偿还各种旧欠、房修缮3.94万元,干部补贴1.8万元。那么乡政府每年20-30万元开支支出如何解决?乡财政全部拨是不可能的(东溪乡政府2000年得到乡财政拨款12万)。乡里解决办法大抵有:①挪用乡统筹资金;②挪用国家专项项目资金;③罚款,这是乡政府最重要创收渠道,有些地方甚至是赖以生存的经济基础。如湖东乡一年计生罚款60多万元;④收费。主要有林业收费、企业收费、办证收费等;⑤卖房、卖地、卖山、卖企业;⑥收旧债;⑦到县有关部门“化缘”要点钱;⑧赊欠。
乡统筹的实现机制、征收手段与财税任务基本一致,都是以采用行政措施为主,辅之于必要经济手段的办法来完成。
村提留情况更为复杂,主要是村里收取的村提留远远满足不了村里各项支出:一是村里很多开支没有列入村提留范围,或者说村里预算外支出很大:①招待费:少则5千、1万,多则3万、5万;②赞助款:县乡一些重要部门建办公楼、装修房子资金不足向下索要;③活动经费:许多部门开展活动都要向村里收钱,如资料费、服装费、会议费、伙食费等;④各类升级达标:党建、民兵、青年、妇联、计生、综治都有,都要求“四有”、“五有”,有的还在县里统一制作牌匾、统一编印资料要下面认购。这些项目少的一、二百元,多的几百上千元;⑤培训班收费:只要中央有什么新动作下面就要办培训班,少的收费一、二百元,多的四、五百元;⑥市县推广某项新技术、新品种,强行配售种子、种苗、专用肥及配套物资等。农民接受不了不愿购买只有由村里贴钱,如前几年的抛秧、旱床育秧、种草丝等,⑦为完成上级下达的一些硬性任务,群众不愿干只有用钱请人做,如造林、种草,还有出钱请人配合各种检查等;⑧有的参加会议、领奖牌也要交钱……等等还有许多。二是乡统筹村提留不能足额收上来,收得好的也只能收60-80%,收得差的只能收到20-50%。三是乡税收统筹任务存在缺口用村提留来填补。
那么村里如何来解决这个巨大收支矛盾呢?办法还是在上一章讲过的九种办法加拖欠。这些年村里为完成“两税”和乡统筹任务,贴了多少钱?少的一、二十万,多的三、四十万甚至更多,还有村里其他数不清的开支。村里于是能想到的办法差不多想尽了,能卖的东西差不多卖光了,能挖的潜力差不多也挖完了;于是村干部七年、八年拿不到工资、民师工资打白条、军属优抚金不能兑现、学校危房无钱修……;于是村里债台高筑、危机四伏;于是村级组织奄奄一息……。
三、涉农收费
涉及农民的收费项目不断扩大,收费标准不断提高是造成农民负担加重的第三大原因。财税、乡统筹是自上而下有组织、通过行政权力来实现调节农民收入的方式,其特点是强制性、多数无偿性,它发生在乡政府、村级组织与辖区内所有农民之间;而涉农收费是农民以家庭或个人为单位,为了获得维持生存和发展必需的、由国家设置的特定的“证明文件”或特定服务而向代表国家权力的部门或国家控制的公共服务部门交纳的税费(主要是费)。其特点是无选择性、多数无偿性,它发生在政府部门,与单个农户或村民之间。收费的用途,一部分是增加财政收入或用于公共事业建设,但相当一部分是为收费的部门自身服务,满足其机构运转所需的经费。由于管理机构不断增加,管理成本不断提高(机构庞大、人员众多、办公条件现代化),使涉农收费项目越来越多,收费标准越来越高,而且是与农民生存发展关联度越高的项目收费标准也越高。
涉农收费项目大致有:⑴建房审批办证收费:土管、城建部门建房收费项目有10多个,总数额每栋房子少的一至两千元多的三至四千元,较八十年初增长100-400倍。这个数额差不多是八十年代初期农民建一栋房所需的资金。过高的收费、繁琐的手续加之农民收入下降使农民建不起房,一些山区乡一年也批不了几栋房,有的甚至一栋都没有;⑵教育收费:现在读书小学不说,光初中、高中学杂费、校服费等每学期差不多近千元;⑶办结婚证、准生证、上户口收费:各地不同大概要花200-300元,有的被要求参加保险或交压金;⑷计生怀孕检收费:主要是外出交压金,每人三至四百元,没有退的;⑸户口管理收费:每项户口管理措施出台都要收费。如95年的农村户口城市化管理,99年的户口微机管理,人口普查户口整顿等,每次每户都要交20-50元,有的未登记的还要罚;⑹农转非收费:每个1000-2000元;⑺林木采伐、销售办证收费:乡政府、林业工作站、村里都要收,总额大约占农民销售收入的1/3-1/2;⑻畜医站服务收费:通常每户收“三包”费20元左右;⑼农产品加工审批办证收费,工商、税务、公安、防疫、林业、技术监督等部门都要收费,标准各不相同,反正办个“小作坊”式的企业收费也要上千元甚至几千元;⑽民事纠纷调解收费:以前一些民间纠纷大都由基层调解组织调解,是免费的,现在一般都由各乡司法所、法律服务所或法庭调解或判决,少则二、三百元,多则上千元,如果被打伤验伤费就要150元;⑾交通规费:这些年少数富裕一些的农民为了方便生产生活购置了一些中低挡摩托车,价格在1000-3000元之间(摩托车拥有量是一个地方经济发展水平的衡量指标之一),但农民买得起车却办不起证照。办一个驾驶证、上一个牌照收费1200多元。超过了一辆低档摩托车的价格,并且每年还交200多元的养路费、车船税、年检费等。农民交不起办证照的钱,于是常遭公安干警围追堵截,一旦被抓获必课以重罚,因此常出现车毁人伤、人死的惨象。有的执法部门还雇用社会上的闲散人员,利用“灰色黑色”力量协助卡车堵车;⑿国家专项资金收费:农民为争取国家专项资金请客衫送礼不必说,项目批下来了,一些项目的主管理部门还要收项目管理费;⒀政府阶段性专项工作收费:如人口普查、农业普查收费等。当然这些收费大都能找到文件依据或有堂而皇之的理由。
四、农用物资、农产品
农用物质的购买和农产品的销售是农业生产中最重要的环节,其状况如何(主要是农民能否按市场价格购回生产资料和出售自己的农产品,或都说是否存在垄断市场、贸易壁垒)直接影响农业的经济效益,影响农民的收入。但恰恰在这些方面存在严重的问题。
在农用物质(主要是农业生产资料)方面,最重要的是种子、化肥、农药,然而这几种物质至今仍作为特殊商品实行专营,就是由国家指定某个部门经营,而没有让这些商品广泛地参与市场竞争(国家采取这个措施可能意在保证农资质量、保护农民利益,但实际效果正好相反)。专营必然出现垄断行业、形成垄断市场、制定垄断价格、从而牟取高额垄断利润。这种高额垄断利润自然来自农民,也就是说农民要付出比市场价格更多的代价购买必需的生产资料,农产品成本也因此提高。如种子一直是由农业部门的种子公司独家经营,化肥、农药由农资公司和农技部门专营(以前是农资公司为主渠道,农技部门为辅助渠道,现在取消了主次之分),但通常都是由农资公司卖断经营权(给农技部门一笔钱)进行独家经营,以获取高额垄断利润。一些商人看到经营农资的高额利润,铤而走险到厂家或外地农资部门贩种子化肥到当地按低于专营部门的价格出售,一些农户也三、五家合伙到厂家或外地农资部门购买自家用的种子化肥,但工商、农业、农资等部门不同意,于是派人上路拦截,全面封杀,就是不让农民买便宜的种子化肥农药,一旦查扣就要被没收罚款。一些农资部门还与政府联手以服务或推广新技术、新品种的名义将种子化肥等农资强行分摊给农民,强迫农民购买。这么多年来这一农资供应体制使农民多少本不该花的血汗钱流入垄断行业难以统计,而那些垄断行业情况又如何呢?―—负责累累,破产倒闭(这几乎是个必然结局)。何故?人员膨胀、管理混乱、贪污浪费严重。根源?国家(银行)的钱不花白不花,不花是傻瓜,花了也白花。
那么农产品的销售情况如何?许多农产品尤其是一重要的大宗农产品在销售过程往往壁垒重重,关卡林立,使农产品不能自由流通、自由交易从而获得应有的市场价值,最终使农民的利益遭受损失。农产品销售的主要障碍有:①国家政策限制(管理关卡化):如林产品、粮食销售审批手续繁琐、收费高昂、路上关卡重重;②执法、税务部门路上查车重复收税收费;一些农产品本来在源头已经交了税费、但路上还要交税费;③一些税务部门图省事将税费征收任务(如生猪增值税)承包给单位或个人,这些单位或个人就以收税费为名垄断、独霸市场,不准他人参与经营,以达到压级压价、牟取暴利的目的;④一些县、乡、村以保护本地企业增加税收的名义限制某些农产品出境,这样“货死一家”,农民利益必然受损;⑤社会上一些地痞流氓、闲散人员利用黑恶势力或与政府官员、执法人员勾结,划分势力范围、霸占某些紧俏的农产品收购市场,然后采取压级压价、强取豪夺,甚至刀棍相加的办法逼农民就范;⑥执法部门插手重要农产品的生产加工销售,强行收取“保护费”或“分红”。
五、集资、罚款
集资是政府或组织对辖区内所有农民的一种不确定的收费。集资的组织发起者主要是县、乡两级政府和村委会。集资的内容主要是公路、水利建设,其次还有造林等,集资方式是以以资代劳为主。县里以前一般每年搞一次公路会战,一次水利冬修会战,现在一般是搞一次公路会战。每次的集资额各地不同,一般按人口每人每次10-20元(从刚出生的婴儿到七、八十岁的老翁都不能少)。乡里不是年年都搞,公路主要是修建乡所在地至县城的硬质路面,每人集资80-150元,分几年完成;水利主要是按县里要求搞,县里没要求一般就不搞;还有就是造林,也是根据县里要求进行,如果任务过大,就从全乡调劳力上山,没有劳力的就以资代劳交钱。
罚款是执法部门、基层政府及村委会对农民违反法律政策(包括“土政策”)行为的一种经济制裁,但实际上已演变成这些部门凭借权力向农民收费的又一种手段。当然罚款客观上起到了一些制止违反法律政策的行为,但更多地是制约了经济的发展,加重了农民负担;罚款的一部门分进入各级财政,但更多的是为了本部门创收(如一些执法部门下达罚款任务就是典型表现)。罚款几乎涉及所有的领域,罚款名目之滥之多已成为一大“公害”。罚款知多少?乡村干部完不成某项工作任务罚(以风险金、保证金的形式),农民没有参加政府指定的某项活动罚,没有按政府指令完成某种作物种植面积罚,结婚未办证罚,违反计划生育政策罚,不参加征兵体检罚,砍树未审批罚,批少砍多罚,出售林产品手续不齐罚,税收不按时交罚,车辆未办证照罚,打死野猪罚,户口没及时上罚,小偷小摸更要罚……罚、罚、罚,罚得昏天黑地,罚得一些农民揭不开锅,罚得某些执法单位富得流油。现如今最能罚钱就算公安了。因为它有剥夺人身自由的权力,它有把人关进大牢的权力,无怪有人说公安造房是:小偷打的桩,婊子灌的浆,嫖客上的梁……。大部分重要行业、“灰色行业”都有执法部门的“影子”(而上面却还要三令五申要保障政法机关办案经费,却从来没人说要保障乡政府的工作经费!)
集资、罚款加摊派人们把它称之为“三乱”,谓之“乱”其实并不准确,因为大部分集资、罚款、摊派都能找到法律政策的依据,因此不仅不能谓之“乱”,而且应称之为“严格”执法。看来还是法律政策本身及其执行机制出了问题,这大概是所谓“三乱”屡治不能见效的重要原因。
第二章 农民负担过重的后果
一、造就了农村的落后和农民的贫困
如果把农民过重的负担比作压在农民头上的“山”,那么财税任务便是压在农民头上“第一座大山”;乡统村提便是压在农民头上“第二座大山“;涉农收费、罚款便是压在农民头上“第三座大山”。“三座大山”压得农民直不起腰、喘不过气、压得农村资源枯竭、百业凋敝,压得基层组织摇摇欲坠,四面楚歌……。
在计划经济时代国家通过农产品统购统销,通过工农产品价格“剪刀叉”,通过无偿平调劳力——多是以物质的形态;现在则是通过平摊税收、乡统筹、收费、罚款——多是以货币的形态,使农民创造的大量财富源源不断流向城市、流向工业、流向非生产领域、流向上层建筑的各个方面。就上层建筑而言,越到上层财富越集中、越多,越到下层财富越分散、越少,形成社会财富分布的“倒金字塔型”(这种结构上重下轻、基础不牢,必然摇晃甚至出现倾斜倒塌的危险)。非政府的一些集团或个人又利用市场经济法制不健全的缺陷,利用“红、灰、黑”的力量通过垄断市场,限制农产品流通等方式巧取豪夺、剥削农民。
农民作为最大的弱势群体,其合法利益太容易被侵占、被剥夺。农民这些年付出的太多太多,农民(其利益)犹如一杯羹或唐僧肉,谁都要分一匙、吃一口。分得多的单位谓之为吃“香”的单位,吃得多的人谓之吃“香”的人。现在相当一部分农民已经从改革开放初期改革受益者逐步变成了改革的受害者!但农民仍然用其瘦弱之躯撑起我们的江山社稷。中国农民可畏、可敬、可怜!
农民因负担过重等原因而贫困,因为贫困只能维持简单再生产(有些甚至简单再生产也难以维持),而难以实现扩大再生产,不能扩大再生产,经济发展缓慢,增收渠道狭窄,于是又陷入贫困,如此恶性循环。
我们强调人民的生存权,但我们不少农民的生存质量十分低下,只能满足有饭吃、有衣穿、有房住最低层次的需求,有的连这些最基本的生存条件都成问题。农民有多穷?说数字没有感性认识,笔者以某山区小乡(人口七千多)几个日常生活状况加以说明:㈠吃肉:全乡平常平均每天只能买出两头猪的肉(还包括乡政府所在地的食堂、餐馆用肉);㈡抽烟(烟与贫穷似乎有分不开的关系):大部分人只能抽每包1.4元的“南方牌”香烟,少部分抽每包2元的“红日”香烟;㈢建房:每年全乡仅有2—3栋;㈣子女读书:只有一半的农家孩子能读到初中毕业(当然有少数是因为学生厌学),上高中、上大学更是凤毛麟角。在校读书学生有40%的学生赊欠学杂费;㈤摩托车:全乡只有中低档摩托车40来部;㈥粮食:少数农民口粮不足;㈦油盐酱醋:一部分农民平时靠赊欠,极少数吃不上油。
江总书记讲:“人是最可宝贵的”,可在农村每年有多少人因劳动致伤致死;有多少人因生病无钱医治而被病魔夺去了生命;有多少打工仔客死异乡(农民的命“贱”,死了一个人如同死了一只牲畜无声无息);又有多少农家女孩因贫而去当“三陪”(当我们在鞭挞娼妓这种丑恶现象,当公安对她们课以重罚时候,可曾想过她们用“三陪”的钱养活自己,用“三陪”的钱供弟妹读书,用“三陪”的钱为父母造房,用“三陪”的钱帮家里交税交费……。这种“钱”公安的大沿帽里有,公职人员的工资中有,官车的轮子上有……。让我们善待一切打工仔、打工妹!);还有以贫困为直接、间接原因而喝农药自杀的死亡率居高不下……。
这些年幸亏有了打工创收这条路,否则我们经济落后地区很难支撑到现在(靠打工仔、打工妹赚钱回来支撑财政,我们各级干部当汗颜)。
我们强调人民的发展权,可农民子女因贫困上不了学!农民就是想不明白,财政(也多是农民的钱)一半以上的收入用于教育,农民每年还要交教育附加(每人20元,一家4口每年80元,十年就是800元),为什么还要交那么多的学杂费?不就是学几门课吗?为什么要农民付出那么大的代价?一个学生在县城寄宿读书,光初中三年学杂费、食宿费至少需要1万元,如再上高中就要2万元,2万元对绝大多数普通农民来说,无疑是个天文数字!要知道2万元等于700担谷子(去年早谷每百斤30多元)!700担谷子是什么概念?就是说把装谷的箩筐一筐一筐连接起来排成一排,长度达840米,也就是将近一公里长;700担谷等于80亩田的总产量,一户农民要多少年才能打这么多粮?“望子成龙”本是农民一生中最大的心愿、最崇高的理想,他们把改变命运的希望寄托在子女身上,因此农民自古就有讨饭卖房也要供子女读书的训条或者说是美德。可现在就是讨饭卖房也供不起子女读书,这是农民最伤心、最无奈、最遗憾的事。对于父母们或许有理由说:你没本事赚钱活该!可孩子没有错,因为出生是不能选择的,是贫穷和教育体制的积弊(在城郊某村校的师生比为1∶2.5)扼杀了孩子求知发展的权力。我们一边出台《义务教育法》、高校扩招,一边使教育改革朝高收费方向快速发展。这无异于一手抚摸孩子的头说:孩子,我爱你,我给你读书的权力,另一只手则卡住孩子的脖子说:没钱你休想读书!农民好留恋过去的时代,那时候孩子上学每学期学费才0.5元!
在我国,农民占总人口80%,而没有新一代中国农民素质的提高,没有农村的富裕,我们要提高整个中华民族素质、要实现民族复兴的目标还能实现吗?
为了对农民负担情况有一个全面的了解,笔者对东溪乡西源村1988年以来全村农民税费负担情况进行了调查,并同时对该村两户农户1984年以来的税费负担情况进行了调查访问(主要方式是查帐)。现将调查情况列表说明并作简单分析:
西源村位于东溪乡东部,距乡政府所在地6公里,辖10个村民小组、251户、1150人。全村耕地面积1167亩(其中水田1000亩)。山林面积9851亩(其中毛竹林面积1370亩)。该村农民的主要收入来自粮食生产、采挖竹笋和外出打工劳务收入。该村的集体经济收入、农民收入水平在全乡属上层水平,该村班子成员的素质、能力、整体战斗力也属比较好的一类。
西源村农民税费负担情况一览表(略)
几点说明:
1、2000年东溪乡农民负担税费总额933637元。人均121.87元,亩均113.66元。应当说该乡在执行国家关于乡统村提的政策也是不错的,除农民负担管理办法规定的项目外,没有增加其他项目。并且从96年以来乡统村提基本不变。
2、该村自1995年以来为完成县里特产税、生猪屠宰税、增值税共向信用社贷款2.4万元、向私人借款4.221万元,用村组提留、山价垫付1.4459万元,累计达到9.0669万元。
3、该村到2000年底为止共欠乡信用社贷款2.7元,欠其他单位及个人各款项17.174131元。同时农户欠村委会税费122000元。
4、以资代劳没有列入其中,以资代劳主要是为县里修公路和水利设施从91年以来每人负担以资代劳款总计68元。乡里没有组织大的修路、修水利工程,因此乡里较少征收以资代劳款。村组义务工每年折款100元左右。
从表中可以看出第一阶段从1981年到1990年10年间,农民负担比较低,而且增长缓慢,农民所负担的主要是村组提留,乡统筹也只是到了90年才收了一点民工建勤和民兵训练经费。在这阶段农民人均负担税费14-16元。第二阶段从1991年到1994年乡统筹项目开始增加,94年开始分摊特产税,并开始征收法律服务费、见义勇为基金、农经管理费等。但总的来说乡统筹项目还不是太多,标准也不太高。到1994年农民人均税费负担52.85元,与1990年相比翻了一番多。第三阶段从1995年到现在。1995年国家进行财税体制改革,实行分税制和财政包干责任制,省提出了消灭财政赤字县的要求,乡镇财政任务开始快速提高并一直居高不下(当然也没有再增加多少)。乡镇迫于完成财政任务的压力,不得以推出非常的税收征收办法,即特产税、生猪屠宰税、增值税平均分摊(当然也要大体根据各村资源的多寡分摊)。乡统筹项目也进一步增加而且标准进一步提高。1996年又开始征收教育附加费、计划生育经费。到2000年农民人均税费负担达到119.98元,与1994年相比又翻了一番。
调查的两户农户基本情况是:两户都是西源村八佰坑组村民,吴兆康家5个人口,农田5.4亩,分得7份毛竹山(一份毛竹山约大约5亩,每亩毛竹山年产鲜笋1500斤左右)。吴兆斌家8个人口(1997年减至6人,但田、山未减少),农田8.6亩,分得15份毛竹山。主要收入是采挖毛竹笋、生产粮食等。
吴兆康、吴兆斌两村民1984-2001年税费负担情况一览表(略)
从表中可以看到吴兆康和吴兆斌两家税费负担分别由1984年的人均16.84元和11.78元增长到2000年的人均124.3元和178.13元.
说明:(1)农业税未包含在其中
(2)村组义务、积累工不在其中(每户每年折款100元左右)
为了进一步了解东溪乡农民收入与负担情况,笔者于2001年6月18日在该乡余家湾村选取有代表性的10户农户(按好、中、差抽取,其中较好的3户、中等的4户,较差的3户),对其2000年生产经营及负担情况进行调查访问,其结果如下:
余家湾村位于东溪乡西部,距乡政府4公里,辖4个村民小组,143户,524人。全村耕地986亩,山村面积6840亩,农民主要收来源是农业、外出打工劳务收、林牧业收入等。本次调查10户农户基本情况:家庭总人口49人,其中外出打工8人。2000年总收入87118元(农业收23600元,打工劳务收:15000元,其他为林业,牧业收等),总支出20540元,纯收入66578元,人均纯收入1358元。2000年该村农民人均负担乡统村提61元,水费8.29元,农业税34.29元,特产税、生猪屠宰税、增值税37.47元,累计人均负担税费141.06元。占该10户农户人均纯收入的9.63%。
二、恶化了党群、干群关系,危及到基层政权的稳定。
社会主义革命年代(战争时期)军民、干群之间的血肉关系、鱼水情谊,解放后到改革开放初期融洽的干群关系,已是一去不复返,成为永远的历史。现在的干群关系,能够形容词大概只有:冷淡、隔膜、疏远、紧张、对立。在干群直接面对面接触的情境中则常常表现为对立、敌意,甚至水火难容(现在上下级之间、领导与一般干部之间的关系也有类似的成份,只是表现方式不同)。人们在平常议论领导干部时,往往都要从心底不由自主地发出一声骂声:这些当官的“吃冤枉”的(土话,意指不义之财)。现在如果有某位领导干部遭遇什么不幸,恐怕没有几人会表示惋惜,“拍手称快”的一定不会少。在农村五、六十年代至改革开放初期,基层干部与农民关系非常融洽,干部与农民同吃、同住、同劳动,是真正的“三同”,现在的“五同”尽管口号更漂亮,但却是假的。那时乡干部下乡少则三、五天,多则十天半个月(笔者就曾经常一次下乡半个月)。干部下乡吃派饭,村民也乐意干部派到自己家里吃饭,时间长时,家家轮着派(由干部自己轮过去,打个招呼就行),吃了饭就付钱、付粮票,有的村民会拿钱、粮,有的不会拿,很自然。一般包乡村干部几乎全村家家都吃过饭,白天有时去田里帮助农民干点活,晚上经常召开村民大会,布置一些工作或解决一些问题。干部经常与村民在一起,因此能叫出许多村民的名字,村民也都认得干部。那时农民负担也比较轻,一般农民都会主动交纳,不要乡干部上门做工作。因此,除了计划生育工作与少数违反计生政策的村民有磨擦、采取一些强制性措施之外,乡干部一般不会与村民发生磨擦冲突。
现在不同了,现在县、乡干部下乡一般都是上午下去,到村里吃一、两顿饭便打马回朝,极少在下面住。吃饭也大都在村里办伙食(一般是固定在一农户家里),在县乡所在地附近的时常到餐馆用餐。时代不同了,吃派饭已不现实了,群众也不乐意接受。现在乡干部在组一级开村民会极少,乡干部平常接触的一般就是几个村干部,与村民很少接触,更谈不上沟通。因此,现在乡干部也认不得几个村民,村民也认不得几个乡干部。现在乡干部与群众接触大概也没有多大的必要,村民以家庭为单位生产经营,乡干部手里没有掌握什么权力也不能为农民解决多少实际困难,能做的主要是调解一些矛盾纠纷,协调一些各方面关系。
现在乡村干部直接与村民接触的时候或者说需要与村民直接接触的事,主要就是催粮(公粮、即农业税)收税、收费、罚款(主要是计生、林业罚款)。现在农村存在以下几种情况:第一种情况是这些年农村经济萎迷不振,农村产品价格持续下滑,农民收入呈零增长或负增长农民税费负担又居高不下,一些农民生活水平呈下降趋势,学校收费加重,农民供子女读书困难;第二种情况是各方面向农民伸手要钱的多了,社会不公平现象增加,农民较多地感受到社会的歧视,感受到权益受损。因此,对社会、对政府有许多不满、许多怨恨。由于农民平时只能接触到乡政府、乡干部,因此,在他们看来乡政府就代表着国家、代表着社会,乡干部就代表着乡政府,于是农民把所有问题都归罪于乡政府,把不满和积怨都发泄到乡干部身上;第三种情况是这些年中央频频向农民伸出“橄榄枝”,出台一系列农民减负政策并通过媒体大量宣传报导,而这些政策由于种种原因又不能完全落实。于是农民说:中央政策好,就是下面做歪了。而基层干部则认为:中央做好人,是中央惹得农民与乡村干部吵嘴。这种情况在一定程度上又激化了农民与乡政府、乡干部的矛盾;第四种情况是这些年外出打工的农民逐年增加,有的地方甚至达到一半,这些农民长年不归,其所应负担的税费都拖欠着,而在家的农民却年年要交税费。因此,在家的农民感到这样做不公平,心理因此失去平衡。用农民的话说:乡里只会收我们这些“死脚鱼”、“死人”的钱。有的则公开抵制说:只要你们有本事把外地打工的人的钱收回来,我就一分钱不少交。对这个问题乡干部又如何能够解决得了?有时气得没办法只好说些气话:你们这些“死脚鱼”、“死人”的钱都收不到,我还凭什么到外面去收“活脚鱼”、“活人”的钱;第五种情况是由于对农民拒交合理税费的行为,法律不能给予必要的制裁,乡干部被迫只能采取强制性措施,这又激起了农民对乡干部反感甚至仇视;第六种情况是县乡村干部作风也确实存在一些问题,农村中的一些矛盾纠纷、困难没有及时给予解决,尤其是一些政策性、历史的遗留问题长期没有得到解决,使得农民对乡村干部意见很大。农民说:平时有问题有困难就见不到你们干部的人影,收起钱来就来一大帮人。当然许多农村问题非常复杂,解决起来非常吃力……等等,还有一些情况。这些林林总总的问题交织在一起共同形成了一股巨大的、负面的、消极的力量,这股日趋强大的力量正在压向日趋衰弱的乡村两级组织,乡村组织作为“基石”正在发生颤抖、动摇……。
在这种情形之下,干群关系焉能融洽不紧张?这种紧张关系平时不易暴露出来,但每当到了收税收费或罚款的时候就会暴露无遗。现在在农村许多地方村干部收不到税费,一般都要乡干部进行协助收税费,有的地方几个乡干部去还不行,还要调集全体乡机关干部、职工参与收税费,有时吃财政饭的七所八站的负责人都要参与进去。人数少的时候二、三十人,多的时候七、八十人,浩浩荡荡开进村庄进行所谓的“打突击”、“拨钉子”。现在收税收费罚款有时真有点像“打仗”的味道,在出发前要充分搜集好“敌方”的各种信息的,然后进行研究分析,研究分析的内容包括:“敌”我双方的力量对比,选择什么地方作为突破口,可能出现什么情况,最坏的情况可能是什么,然后要制订周密的“作战方案”。“作战方案”中一个重要的原则就是集中优势兵力打“歼灭战”(不知这是否是在有意无意在运用毛泽东的军事思想)。对于所谓“刁民”多、阻力大,估计可能要“动手”(采取强制措施或可能出现打架情况)的地方,一般都需调集一倍或两倍、三倍于“敌人”的“兵力”,方能有“获胜”的把握。“打仗”要讲究战略战术,于是要布置好哪些人打前哨,哪些人垫后,哪些人做宣传,哪些人搞通讯,哪些人准备“粮草”等等。在“战斗”进行的过程中也要时时掌握“战斗”态势,一旦“敌方”情况有变,则需要及时调整方案,做到“敌变我变”。为此前线指战员需要随时随地召开“战地”碰头会,商量对策,以确保“战争”取得胜利。既然是“打仗”就会有胜利与有失败的可能,有时虽然组织了很多人进村收税费,但由于种种原因进不了“庄”(工作无法开展)只好“退兵”。“仗”就算打败了,不过失败的情况一般比较少,因为一仗打败可能导致“全钱崩溃”(使全乡税费收缴工作陷入被动局面)。要“打仗”就会有“牺牲”,乡干部因此常被打得鼻青脸肿、头破血流、缺胳膊断脚的情况也不少见。
既然是“敌我”关系,那就谈不上感情,于是干部到农户家上门收税费没有凳子给你坐,没有开水给你喝,村里办伙食,村民不卖菜给你,凳子、筷子也不借给你。
如此这般哪里还有血肉关系、鱼水之情的影子,分明就是“你死我活”的斗争,是水与火不能相容。乡干部的确在相当多的情况下扮演着“土匪”的角色,不过那是“逼上梁山”。在这样的氛围中干部与群众发生矛盾、磨擦冲突在所难免,甚至酿成恶性事件也不罕见,小的磨擦、冲突那是司空见惯,大的磨擦冲突或称群体事件(是不是可以说农民造反?)也时有发生。
下面笔者以时间为序,将1995年以来我县发生的因农民负担等问题引发的比较严重的乡干群冲突事件(有的可称群体性事件)作一简单回顾,以唤起人们的警觉。
1995年9、10日间,与我县相邻的东城县四乡镇成百上千名农民因农民负担过重等原因,在与当地党政领导对话没有取得结果的情况围攻、冲击乡政府机关、殴打乡干部。一时间该县农民抗税抗费事件(是否可称为抗暴?)呈风起云涌、星火燎原之势,并迅速向周边地区扩散蔓延。“东城事件”很快波及我县。
在乡干部被村民围攻殴打的同时,乡干部被迫无奈在收税收费罚款过程中普遍采取了强制性措施,主要是扒粮、赶猪、搬东西等。因此,经常与村民发生冲突,在这种情况下拘禁、殴打村民的事也是经常发生的事,而且其数量是村民殴打干部的无数倍。只是由于多数是针对少数一、两个村民,没有造成教大的社会影响。
这几年由于农村各种矛盾加剧,干群冲突的事件呈不断上升的趋势。最近我县因修港口至某国道油路,需要进行路基扩建改造,县里决定在全县向农民征收以资代劳款,每个农业人口15元左右。每个乡镇要交10多万元,而且要求要在较短的时完成。为了及时收集这笔款项,各乡镇纷纷采取组织乡村干部打突击的方法,提前上户收以资代劳款和当年乡统村提及旧欠(往年一般在农历年前一、两个月收乡统村提,因现在这个时候许多农民农产品尚未出售或未完全出售,家中现钱不多)。而且普遍采取有钱交钱没钱交粮的办法,不同意就采取强制性措施。由此引发大量的乡干部与村民的磨擦和冲突和群众上访。有的农民手拿乡里发给他的“农民负担卡”(卡上的《农民负担管理条例》中“八禁止”的第六项写明禁止强行以资代劳),质问乡干部为什么不执行中央规定?
由于上面讲的种种原因,乡村两级组织已是千疮百孔、四面楚歌。乡干部教师工资长期拖欠,教师没工资不能安心从教,这几年几乎每个乡都出现教师罢教到乡里、县里闹工资的事,而且不止一、两次。最近的一次是10月25日城东乡全乡200多名教师(包括县三中、城东中心小学、各村校教师)集体罢教一个星期,要求发工资(该乡教师到10月为止只发了两个月工资),造成了极坏的社会影响,学生家长纷纷到学校、到县政府强烈要尽快解决问题,早日复课。乡干部既不能罢工、又不能上访,就只能消极怠工、不作为,甚至产生逆反的心理。说句实在的,现在许多基层干部群众倒是希望出点大事,因为只有出大事,才能引起上层领导的重视,才能使农村问题得到解决,乡干部、教师才可能有工资。
文章来源:新华网