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  • 宋丽娜:关于拆迁的若干问题辨析
  •  2013-12-26 13:16:43   作者:宋丽娜   来源:   点击:0   评论:0
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  • 关于拆迁的若干问题辨析

    宋丽娜

    城镇化运动甚嚣日上,与此相伴生的是大规模的征地拆迁运动。周边的几个村都在拆迁,有点意思。几点总体的看法:第一,拆迁成为一种技术模式,有程序、方案、备案、危机应对等。第二,利益配置?第三,所有的农民都成了刁民。第四,官民之间以利益博弈的方式打交道,无原则,无政治,无预期,无合法性建构。

    一、拆迁的过程

    从公告发布之日算起,拆迁的过程通常会持续几个月的时间。

    第一步是动员。本地拆迁一个基本的动员模式,就是将全村党员干部和村民代表集体拉到外地去“旅游”,通常会持续10天左右的时间。在这个时间里,拆迁的精神首先传达到这些村庄中具有体制性身份的人,他们也是被充分动员的对象。期间,参与的每个人都会签署一个协议,即给出一个任务书,每个人负责几户人家的工作。用经济激励动员这些人物,依靠这些主要人物做工作。

    第二步是宣传。当动员工作完成且无异议之后,才开始进行大规模的针对每家每户的政策宣传,如张贴公告,发放宣传页,启动宣传车等。当然,前面被动员的主要人物就已经开始承担宣传解释的任务。这时候的宣传已经有了详细的方案,补偿标准、特殊情况(包括户口截止日期、丈量日期等)都有非常详尽的规定。当然,这时候的农民都在积极算计,如何能在既有的政策框架中获得最大的利益空间,

    第三步是观望。宣传工作可能会持续几个月的时间,同时,也是进行观望的时间。在这个时间里,村庄里的各种意见往往都会冒出来。当对这些意见掌握了绝大部分情况,并且拥有了较高的把握之后才进行实质性的拆迁。

    第四步是拆迁,先易后难。拆迁的每一步都要拆迁户的签字。其前期工作是丈量,丈量关乎着经济赔偿,往往较为关键。前期工作完成之后才开始实施拆迁。这个过程中,前面经过经济激励和动员的干部代表要起带头作用,他们往往首先签字,首先丈量。之后再做身边亲属的工作,由近及远。

    第五步是集中火候对付难缠户。村庄中很少会有不愿意拆迁的钉子户,只有利用政策空隙为自己谋大量不当利益的难缠户。这其中包括对于违章建筑(在无宅基使用证、承包地、和租赁地上的建筑),标准认定(简易房、砖瓦房还是钢结构框架),以及非正当户籍人口的认定等方面的异议。不过据我了解,留到这个阶段解决问题的人家基本上都是补偿金额过高,即,声称补偿超过100万的人家。

    以上是拆迁的一般过程,其中充满了各种治理技术。择要列举几点。

    二、拆迁技术

    第一,政府的几套方案?

    因为周边多个村庄拆迁,农民相互串联,他们很快发现,村庄之间的补偿标准不同。当然,因为城中村改造和合村并城工程并不属于同一性质,标准自然会有差别。不过,在农民看来,这个差别远远大于政策制定的差异。比如一个讨论的焦点是关于“空补”的。空补就是宅基地范围内无任何建筑的情况下,按照每平米300*3层楼的标准补偿。关键在于,有的村庄实行了这个政策,而有的村庄则只按照建筑面积进行补偿。还有,关于安置房,有的村庄补偿标准是150平米/人,而有的村庄则90+20平米/人。

    据知情人透漏,原来在每个村庄规划拆迁之际都准备了几套方案。政府首先拿出来的是标准最低的方案,他们观望并试探民众的情绪,如若情绪反应不大,工作就能逐渐做下来。而遇见做不下来的工作,只好拿出另外的方案,直至做通工作。

    第二,用经济利益俘获具有体制性身份的人,再利用这些人的乡邻关系做工作。

    被动员的村庄精英所获得的经济好处自然不是几天的旅游这样简单。凡是参与拆迁工作的人都是政府的“临时工”,他们每日有相应报酬(100/天),村庄供应伙食。除此之外,他们都大量的隐性利益。比如,他们能够充分利用政策的空隙为自家谋利,丈量多一些,标准高一些等。此外,他们是能够与上面“说得上话”的人,不少农民要通过他们达到私人目的。有人家按照标准并不是钢结构框架建筑(补偿标准高),但是他想要运作成为钢结构,就会找到关键人物为其求情,其中往往伴随着经济付出。有人的违章建筑也想要参与补偿,也会找这些关系人。有人为了将自家的两层砖瓦结构楼房运作成为钢结构楼房,通过关系递交给丈量工作人员一万元现金。他们投入一万,将来补偿会多出若干万。这种事情在拆迁工作中并不少见。

    被动员的村庄精英想要做通工作并不是只靠乡土人情这样简单,他一定要伴随着经济利益的让渡,而况让渡的并不是他们个人的利益,他们只不过是把这个做工作的成本转嫁给了政府。

    这是一个用经济利益换取工作绩效的过程,公示的标准和原则被搁置。

    第三,故意给农民留出一些政策外获利的机会,以平复大众的情绪。

    有人告诉我,几乎每家每户在拆迁中都获得了高于正常标准的利益,只不过有程度的区分。丈量的时候,工作人员会故意将皮尺量的松一些。更多的情况是,他们会将皮尺折起来一段以增加面积。当然,这个过程当事人和被丈量人家很清楚,外人不太清楚。这个过程很重要,一些老实本分的农民知道自己这意外的好处自然会更加知足,不满足的人家也可以通过这种方式让他们满意。重要的是,拆迁工作大部分都是本地人(本村、本乡)完成的,这些人自然有为当地人谋利的动机。

    第四,声势浩大的民兵。

    拆迁的过程中,基层要组织声势浩大(超过百人)的民兵,这些人由村民代表,以及若干年轻人组成。他们在拆迁的过程中巡逻,协助拆迁。 重要的是起到威慑和壮声势的作用,特别是在拆迁的最后阶段,这些本村的民兵对于难缠钉子户有着非常重要的化解作用。

    三、拆迁问题

    关于拆迁的技术模式呈现了诸多方面的问题,这是一个权益的、策略的模式,引发我们以下方面的思考。

    第一,利益的配置。

    一个3000多口人的村庄,花费了5亿,平均每户50万元的补偿标准,至今还没有将拆迁工作完成。而这个村庄在远郊,并没有被纳入城市的范围,并且楼房建筑都较为低矮,一般三层以下,是当地合村并城工程的一部分。

    拆迁工作要花费大量的成本,这个成本要开发商支付,政府只是协助拆迁工作。这个模式也就可以理解,为什么拆迁工作人员没有坚守拆迁政策的动力,宁愿不断让渡给农民利益以求得拆迁工作顺利完成。

    对于农民来说,这个利益的配置显然也不具有均等意义,用农民自己的话说,“有人发财,有人吃亏”。现行拆迁政策有利于那些拆基地面积较大,以及家庭人口较多的家庭。宅基地面积大意味着拆迁补偿的收益大,而家庭人口多则意味着安置房较多。一户人家有兄弟俩,很穷,可是他们的宅子是老院,足足有1.5亩的面积,里面只建筑了一层平房。他家共补偿了90多万元。当然,如果兄弟俩有钱,将院子全都盖上三层楼房,那么可能会补偿几百万。也有的人家宅基地较小,即便全都盖上三层楼房(拆迁政策规定三层之上的建筑属于违章建筑),也不足以获得较多的补偿。

    这个利益的补偿是以现有的农民资产为基础的,即现行的宅基地占有情况。这显然忽视了村庄内部原有的财产结构(如宅基地的分配),于是就一定会有农民有不均衡感。问题是,不论政府拿出哪个方案,总会产生一些吃亏的人。重要的是,如何安抚这些有着不均衡感之人。

    第二,农民盼拆迁?

    有个村庄在拆迁的过程中发生了这样一件事。在动员和宣传阶段,一些积极的农民就已经在外租赁房屋,并且往往缴纳了几年的房租。可是宣传阶段持续几个月,还不见动静。这些农民坐不住了,找村委会去要自己的房租,说,“还拆不拆了?不拆你们把房租补偿给我们吧。”这部分人的积极行动很快抬高了周边的房租价格。同时,拆迁也给其他村庄的人起到了重要的示范作用,人们会根据现行政策算计,如何种房子和种人口能获得最大利益。

    诡异的是,农民建大量略质临时的房屋,不是为了住,而是为了拆。投资10万元,将来会回收3-40万。这造成村庄中的建筑纵横交臂,多数农民住在了终日不见阳光的庭院里。并且,拆迁使得建材市场,尤其是临时性的建材市场尤其火爆。农民的投入自然要有人来埋单,这无疑造成了社会资源的极大浪费。

    重要的是,通过拆迁,农民越来越学会如何与政府打交道了。

    第三,所有的农民都成了刁民。

    在现有的拆迁政策实践中,所有的农民都成了刁民,都会与政府讨价还价。

    在村庄中,没有人家会不想多得一些。如果政府坚守原则,坚持标准,农民的这个念头就会被遏制。可问题是,一些农民通过一些策略获得了更多的补偿,其他农民很快便发现了,于是就有了不均衡感,于是就会产生更多与政府讨价还价的人,最终所有的农民都成了与政府讨价还价的人。因为,不会讨价还价就意味着要“吃亏”。从某种意义上说,是基层政权用利益换取绩效的行为鼓励了不断有刁民产生。

    在拆迁中,农民通过两种渠道获得政策之外的额外好处,一个是通过关系人,即递送给关系人某种好处,以获得补偿时候的照顾;另一种是“缠”,通俗来说就是死缠烂打,赖皮,就是要给政府讲出个不成道理的道理,目的在于获得更多的好处。前一种渠道更多通行于在村庄内部有较多社会资本的人,而后一种渠道则是“弱者的武器”。

    当刁民被不断制造出来,拆迁的成本自然会水涨船高。

    农民学会了,只要自家投入了一些钢结构的材料,哪怕只是一个简单的框架,他就有理由要求按照钢结构框架建筑的标准补偿;哪怕他在租赁地或者承包地里搞建筑,哪怕被定义为违章,只要投入了,农民就有充分的理由要求补偿。还有农民有这样的预期,在户口截止日期之前,自家的儿子没有成婚,可是安置房的建设往往需要若干年的时间,于是,这期间增加的所有人口(新娶的吸附、生的孩子)都有正当的理由要求政府给予安置房。

    农民发现,不说不闹就没有任何好处,而又说又闹既不需要付出任何成本,又能获得巨大利益。农民心目中,政府不会不顾自家的利益,只要满足了自家的要求就是好政府。可是,哪怕政府用利益满足了所有农民的利益要求,这种“好政府”就是真的好了吗?

    第四,拆迁成了利益博弈的游戏。

    在以上的逻辑之下,拆迁成为了既不关涉国家政治,也不内含乡村治理的利益博弈游戏。

    基层组织关心的核心问题是,好不好做工作,如何对付最硬的钉子户。有人告诉我这样一个逻辑,大村的工作好做,反而小村的工作难做。这是因为,村庄大的话意见就多,难以统一,这反而为政府提供便利条件各个击破。而小村则不同,因为人少,农民会很快在利益博弈中形成统一战线,以抵制政府的低标准,要求高标准。

    官民之间以利益博弈的方式打交道,官的目标是按照官僚制的逻辑完成工作任务,他们甚至并不特别在意拆迁过程中极大的公共成本,他们在意的是自身的利益和工作完成情况。而民的目的则是获取自身利益的最大化。如果拆迁与利益无关,反而成为了极其奇怪的事情。

    这是一种无原则,无政治,无预期,无合法性建构的状态。

  • 责任编辑:毒菇酒拜
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