• 【摘 要】分析了宿州市农村土地流转的特点和存在的问题,同时,为了更好地促进宿州市农村土地的流转,使土地流转的社会效益和经济效益得到充分的发挥,讨论了促进宿州市土地流转的对策,提出应多渠道、多途径转移农村劳动力,建立健全社会保障制度,改革征地制度等建议。

    宿州市农村土地流转始于第一轮土地承包期,但在1999年之前,土地流转只是个别现象,随着城乡进程一体化的推进,土地流转才呈现出较大的规模并以较快的速度发展。实践证明,农村土地流转不仅提高了土地产出率,而且对促进农业产业化和增加农民收入等方面起到了积极的推动作用,取得了较好的社会效益和经济效益。人们在看到农村土地流转取得积极作用的同时,也要看到农村土地流转实践中存在的问题,如大量民工进城致农村“空心化”、土地流转纠纷大量存在等,上述问题如不及时研究解决,将会严重制约农村经济的发展和社会的稳定。

    1.宿州市农村土地流转的特点

    宿州市位于安徽省最北部,是农业大市。全市总人口617万,其中农业人口522万多,约占总人口的85%;耕地面积49.20万hm2,水果种植面积超过8.00万hm2,仅砀山县水果种植面积就接近6.67万hm2,占全省的51%。现在全市土地流转面积约3.46万hm2,占总耕地面积的7%,其中泗县0.84万hm2,灵璧县0.48万hm2桥区0.81万hm2,萧县0.75万hm2,砀山0.58万hm2[1]。宿州市的土地流转表现出以下特点:

    1.1土地流转的形式多样化

    宿州市各县、区在做好二轮土地承包工作的基础上对农村土地流转进行了探索和实践,当前全市农村土地流转有两大块,一块是耕地流转,一块是“四荒”地流转。其流转方式主要有以下几种:转包、转让、租赁、互换、拍卖(“四荒”地)和入股。

    1.1.1转包。转包是指承包方将全部或部分土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后,原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务;接包方按转包时给定的条件对转包方负责。

    1.1.2租赁。不改变双方的权利和义务关系,承包人负责土地租金。

    1.1.3互换。是指承包方之间为方便耕作或者各自需要,对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换,同时交换相互的土地承包经营权。互换的承包权和经营权都发生变更。

    1.1.4入股。是指实行家庭承包方式的承包方之间为了发展农业经济,将土地承包经营权作为股权,自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权,入股组成股份公司或者合作社等,从事农业生产经营。

    1.1.5转让。是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源,经承包方申请和发包方同意,将全部或部分土地承包让渡给其他从事农业生产经营的农户,由其履行相应土地承包合同的权利和义务。

    1.1.6拍卖。就是将土地使用权(主要指荒山、荒沟、荒滩、荒丘)以一定的价格、一定的期限卖给他人经营。在宿州市全市范围内,转包是最主要的流转形式,其次是租赁和入股,三者占了流转总面积的80%。转包形式在每个县、区所占比例均在75%以上,是宿州市最普遍的流转形式。这种转包形式,流转成本低、程序简单,基本上是以农民自发流转的形式进行,因此为各地农户普遍使用。

    1.2农户之间自发流转是主流

    农户之间通过口头协议、申请村委会同意等办法,相互转包、转让、代耕代种土地流转合同。据调查,砀山县19个土地流转试点村434.00hm2流转面积中,农户双方自发流转的占91%;目前,全市农户之间的自发流转占耕地流转总面积的80%以上。这种土地流转形式的特点:一是时间短、频率快,一般时间短的1-2年,长的3-5年;二是面积小、矛盾少,一般都在1.33hm2以下,并且运行平稳。而以集体统一进行的土地流转,主要是流向从事“三高”(高产、高质、高效)农业生产的企业和专业大户。从双方长远利益考虑,在集体统一流转中,受让人一般都要求与集体或农户签订流转合同,时间也相对较长。它能有效地降低流转成本,提高流转效率,流转各方的权利与义务关系较明确,有利于流转程序逐步走向规范化。

    1.3土地流转进程加快

    从调查的情况来看,宿州市从实行家庭承包责任制开始到第一轮土地承包期结束,土地流转就已经发生,但当时土地流转的规模小、数量少、范围窄,个别家庭是因缺少劳动力而将自家的责任田交给左邻右舍、亲朋好友代耕,是一种零星、分散式的流转。实行第二轮土地承包之后,随着土地承包30年不变政策的落实,农村经济结构的调整和农村劳动力的转移,流转速度明显加快。

    1.4非农资本介入并为土地流转注进新的活力

    非农资本介入,具有投入多、规模大、起点高等特点,不仅加速了土地流转的步伐,而且也使农村资金、人才、信息、技术等生产要素得到了有效配置,促进了农村经济的发展。如萧县王寨镇造纸厂与齐庄村农民签订6.67hm2土地租赁合同,主要从事优良水果的苗木繁育和设施栽培,已投入40万元,打3眼机井,修2条路。萧县永锢镇一块约2.00hm2的低洼地,被四川成都化工研究所承租,建立了天牧乳业公司,第一期投资2000万元,改造低洼地种藕养鱼、种草养畜、发展奶牛养殖,并进行乳品加工,以获取最大的经济效益。

    1.5土地流转的范围不断拓宽

    当前流转的土地由最早的沟沿、山坡逐步扩展到了果园、良田、渔塘等整个农用土地;土地的流转范围也已由原来的在亲戚、左邻右舍、同村村民之间进行,扩展到周围的村、乡、县、市、省。农户不仅与种粮大户,还与政府部门和工商企业等签订流转合同。如桥区汴河镇一位河南省农民以每年7500元/hm2的价格租赁村民的土地2.00hm2,用于种植大棚杏、桃、葡萄等,既增加了土地的经济效益,又示范带动了当地水果种植业的发展。

    2宿州市农村土地流转存在的问题

    2.1土地流转程序不规范,法律意识淡薄

    宿州市农村土地流转的实践中,农户间的自发流转占近80%,这种私下的自由流转形式比较灵活方便,完全出于农民自愿,对外部条件要求低,具有普遍适用性。然而,这种形式的流转有约90%的农户都没有签订正式的合约,仅有口头协议。这种流转形式阻碍了土地资源的优化配置。其一,由于土地流转关系不稳定、期限短、缺乏制度保障,使得经营者在土地上的投资积极性普遍不高,不利于土地的有效利用和土壤肥力的培养。其二,双方多以口头达成协议进行私下流转,缺乏合同来规范双方的权利义务关系,有的即便签订合同也不遵循一定的程序以及履行必要的手续,存在着手续不规范、条款不完备等问题,缺乏法律保障,造成土地流转关系的混乱,对耕地的保护和管理带来了很大的困难。

    2.2土地流转机制不完善,租金定价随意性大

    宿州市的农村土地流转中,流转租金的定价,地区差异性很大,取决于双方协商。短期流转的土地主要以实物支付为主,长期流转以现金支付为主。土地流转的租金价格有3个显著特点:其一,在该市范围内,租金价格500-800元不等,实物或现金均可,说明定价缺乏普遍适用的标准。其二,在特定一村范围内,同一形式的土地流转租金差异不是太大,表明租金在同一村内是有一定的定价标准的。其三,土地租金不断攀升。在农村税费改革前农民负担较重,粮价偏低,农户之间的土地流转往往是土地免费送给对方耕种,对方代交各种税费;随着农村改革的不断深入和中央支农政策力度的加大,土地收益也呈明显上升趋势,流转金由原来的代缴税费升至500-800元的租金,土地租金仍有升值空间。

    2.3非农建设用地存在严重损害农民利益的倾向

    党的十七届三中全会通过的中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出:“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”但在宿州市的调查中发现,土地流转过程中,承包人改变土地用途,破坏性流转突出。一些举家外出户为了不让农田抛荒,随意把承包田转让出去。调查中发现,流转的土地除大部分用于种植业用地外,还有部分用在牧业、渔业和二三产业中,尤其是还出现了破坏性比较严重的非农土地流转。有些村镇的农田流转后变成了纸板加工场;有的村镇的农田流转后建成了砖瓦厂,这些都严重影响了良田的质量。

    2.4有关土地流转的纠纷增多

    随着国家“一免三补”政策的实施,以及安徽省农业税的全面取消,使人们对土地经营的预期效益提高,农民对土地表现出极大的热情。一些从农村出去的下岗职工还想要回土地,一些在非农生产领域就业后的农村人员和那些毕业、尚未就业的大学生还想保留土地。上述争田要地的现象在各乡镇相当普遍,更加使该市的土地流转纠纷增多,成为宿州市当前农村亟待解决的问题。

    2.5流转土地规模小、流转期短

    从流转规模看,由于土地承包时“好田优地”大家有份,“差土劣地”按人分摊,致使不少农户有多处小块田地,制约了土地流转的规模。从流转期看,平均流转期为2年左右,多数流转都是以1年为单位,流转期很短。从土地流转的集中程度来看,租出土地与租入土地的农户数目之比为2.6B1,说明土地在小户之间流动的多,向大户流动形成规模经营的少。由于土地流转规模较小,流转期较短,集中程度不高,耕地进行规模经营、实施机械化作业的效果难以凸显。流转期短也会助长租种农户的掠夺性生产经营,造成土地肥力难以为继。

    3促进宿州市农村土地流转的对策建议

    3.1多渠道、多途径转移农村剩余劳动力[2]

    从宿州市基本情况和现实生产力出发,解决好农村劳动力的出路问题,真正变农民为市民,缓解人地矛盾,减轻土地压力。实践证明,哪里的农村劳力转移大,哪里的土地流转就活跃。农村劳动力“转”不出去,土地就“流”不起来。要实现农村劳动力的大量转移,除了消除制度性障碍外,还应该做到:一是进一步引导、鼓励各地发展二、三产业,加快小城镇建设的步伐,就近转移农民。二是大力发展打工经济,多渠道、多途径输出农民,做好劳务输出的服务工作,远距离转移农民。三是积极利用宿州市的资源优势,发展劳动密集型产业,向农业的深度、广度开发,就地转移农民。

    3.2建立多层次的农村社会保障体系

    实行土地流转,相应的社会保障制度和劳力分流渠道必须走在前面,使失地农民不至于有冻饿之忧,使愿意干活的人能按劳取酬,只有这样,农民承包经营权才会更加长久。在20世纪90年代,虽然各种农业税费偏高、农产品价格偏低、农民收入较低,但整体依然稳定,就是因为有自己的土地,温饱问题有保障。一旦大量的农民失去土地,在城镇又失业、基本生活保障受到威胁的时候,将容易引发社会问题。因此,当前要尽快建立农村社会保障体系,减少农民在流转土地后的后顾之忧。就宿州市目前而言,广大人民群众的基本要求和愿望是,实现“老有所养、病有所医、生有所靠”,农民对现在新型农村合作医疗比较满意,病有所医的问题得到初步解决。因而,当务之急是抓好以下2项制度的建设:农村社会养老保险金制度和农村最低生活保障制度。由于宿州市农村目前的现金收入水平很低,农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能的,由政府来承担全部或部分费用来实施涵盖522万农村人口的社会保障计划也不现实。因此,要使失地农民享有完善的社会保障,必须通过政府和社会安排2种途径寻找出路。在养老基金的筹集方面,可模仿城市养老保险基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款;集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取;失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。

    3.3改革户籍制度,拆除城乡壁垒

    放宽户籍管制,是宿州市发展的必然趋势。户籍制度改革必须打破农业与非农业户口管理的二元结构,建立统一的户口登记制度;把户口与福利因素分离,还户口的本来面目;逐渐建立以居住地划分城镇人口和农村人口,以职业划分农业人口和非农业人口的户籍管理制度;对在小城镇有固定居所、稳定收入的人员,列入小城镇户籍管理,在子女入托、入学、就业、参军等方面享受与城镇居民同等的待遇。逐步实现城乡户口的一体化管理,削弱甚至取消就业及其他社会保障对农民的歧视政策。只有这样,才能有利于对农民利益的保护,有利于农村土地流转,有利于承包经营权的稳定,有利于农村劳动力的转移。

    3.4加大对农业的投资,调整和优化农业产业结构

    宿州市应根据全市农业的区域布局,集中财力、物力,重点建设一批上规模、上档次的林果产品基地、花卉园艺基地、水产养殖基地、农副产品加工基地,形成集约经营,实现规模经济。同时又要引导大量中小型企业在侧重于农产品原料收购和农产品初加工的基础上,逐步形成小而精、小而专、小而特的加工群体,防止产品同构和低水平重复竞争。结合该区域特点,宿州市可以依托砀山、萧县的黄河故道水果带,重点发展“早中熟”鲜食品种和加工专用品种,依托桥区传统优势,重点发展“反季节”蔬菜和无籽西瓜等特色作物的种植。

    3.5从当地实际出发,建立健全农村土地流转市场

    3.5.1大力培育农村土地流转的中介组织。建立土地使用权的市场化流动制度是农村土地制度变迁的必然趋势,而完善中介服务组织是土地流转市场化的关键。中介组织是农村土地流转市场的有形载体,中介服务组织在土地的供给主体和需求主体之间起媒介和桥梁作用。目前,宿州市土地流转存在着信息传播不畅通的现象。有关土地流转的信息不对称,决定了流转主体如果没有中介牵线搭桥就很难充分了解对方的信息。宿州市各乡镇可以依托各乡镇农经站建立土地流转中介组织,明确其法律地位,规范其职能,负责土地流转的管理及中介,包括土地流转规划,收集发布土地供求信息,进行项目推介,规范土地流转程序,指导办理土地流转手续;同时,要全面建立农村土地承包合同档案和土地流转台账,逐步完善农村土地承包和土地流转合同及相关材料的立卷、归档等制度;实施土地流转动态监测制度,及时掌握土地流转情况;协调处理各方关系,作好土地流转的各项服务。

    3.5.2充分发挥村级集体组织在农村土地流转中的作用。农村土地流转过程中农民因不熟悉法律政策、无法预知土地增值效应,许多农民对土地流转感到茫然,或是不敢把土地流转出去,或是流转协议与合同不完备,留下很多隐患。解决这一问题,要充分发挥村级集体组织的作用。这一组织本身就是集体土地所有权的代理人,一直充当政府与农户之间的桥梁,执行政府在农村的政策,同时也为广大农户谋取利益,因此得到了广大农户和上级政府的双重认同;在农村,村级集体组织具有较高的组织能力和一定的权威。因此,借助并充分发挥村级集体组织的力量,实现土地集中连片和专业化规模经营,以较小的交易成本进行土地流转,是促进土地流转,建立健全农村土地流转市场的有效途径。

    3.5.3政府要鼓励引导土地合理有序地流转。政府要鼓励引导更多的土地合理有序地向种养大户、专业能手、农技人员和其他经营组织者手中集中,引导他们发展“公司+农户”、“企业+基地+农户”等多种经营模式。这种组织形式,上联市场或龙头,下联千家万户,既承担桥梁和纽带作用,延伸了产业链,又方便了龙头企业,降低了交易成本,保护了农民利益,形成了利益链。如萧县葡萄酒厂采用“公司+农户”的形式,与白土镇签订了226.67hm2葡萄基地合同,扶植资金5250元/hm2,实行保护价收购(价格不低于2元/kg),并向果农提供技术跟踪服务,确保了果农种植积极性,现已发展到333.33hm2。这些公司、企业在区域性积极发展中起带头示范作用,推进了农业产业化的进程。

    3.6改革土地征用程序,实行“阳光”征地[3]

    党的十七届三中全会对征地制度改革制定了非常明确的方向和原则,就是要严格界定公益性用地和经营性用地的范围,缩小强制性征地的范围,合理补偿农民,解决被征地农民的社会保障问题,要保证他们的基本生活长期有保障。在征地的过程中,村集体和农民是被征用土地的权利人,有权了解、参与和协商征地工作。为此,地方政府应一方面尊重农民意愿,尊重农民话语权;一方面合理评估土地价值,增强合同的科学性、严肃性。在征用程序上主要包括3个步骤:第一,征用土地要有公告和通知程序,保障有关人员充分的知情权;第二,让所有受影响的土地权利人参与土地征用过程的公开程序,明确有关权利人的参与权和异议权;第三,司法救济程序,允许有关权利人寻求司法救济,通过司法权制约政府的土地征用行为。在征地过程中应严格按照《土地管理法》的要求,进行公告登记,增强征地工作的公开性和透明度,严禁暗箱操作,使被征地村的村民对征地及补偿情况心中有数,便于在群众监督下管好、用好征地款,有效杜绝腐败,改善干群关系。

    在我国,虽然农民离开土地进城打工了,但他们有一半左右就业不稳定,目前土地仍然是农民的基本生活保障。如果经济出现波动,大量的农民失去土地,在城镇又失业,他们的基本生活保障将会受到威胁,容易引发社会问题。所以,当我们的社会保障制度还不够健全,还没有能力去解决失地农民的就业、生活保障问题时,一定要结合各地的实际情况,结合农民意愿,一步步地稳步推进土地流转,严禁“违法操作”。要认真学习贯彻党的十七届三中全会精神,切实做好各地的土地流转工作,为建设社会主义新农村奠定坚实的基础。

    参考文献:

    [1]宿州市人民政府.砀山县土地规范化流转获双赢[N].拂晓报,2008-10-30

    [2]陈锡文.谈农民增收和土地流转问题[EB/OL].高唐经济信息网(2002-01-15)

    [3]钱忠好,曲福田.中国土地征用制度的反思与改革[J].中国土地科学,2004(8)

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