•     一、 关于集体所有制市镇的概念

      搞清定义才能说话。集体所有制市镇因城市和农村城市化而生。

      关于城市的概念,说法很多,迄今还没有一个共同一致的定论。据有人统计,大约有几十种定义。但人类对问题的研究成果是很丰富的,许多见解和观点对我们认识城市,推动城市的健康发展是非常有价值的。

      麻库斯.维巴在他的《城市类型学》一书中说:所谓城市,如同巨大一体的定居村落,家家紧连着定居。然而居民间的组织关系很差,这与城市之外的邻居之间的关系不大一样。居民的绝大部分,不是靠农业,而是靠工业或商业的毛利收入维持生活。麻库斯.维巴在这里从两个方面对城市做了描述:一是从城市的一般性质,即居信的高度集中,二是从城市的经济性质,即非农业经济活动占支配地位。

      坚.吉柯布斯在他的《城市的原理》一书中把城市看作自身就会“生长出持续的经济增长的村落。”

      刘易斯.芒福德博士认为,城市乃是人类之爱的一个器官,因而最优化的城市经济模式应是关心人、陶冶人。他深刻揭示了城市的社会功能。

      马克思从城市乡村的对比中,阐述了城市的集中性。他说“城市本身、表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中;而在乡村里所看到的却是完全相反的情况,孤立和分散。”

      恩格斯从城市产生的原因进行了论述,他在《英国工人阶级状况》一书中反映出:“人口也象资本一样地集中起来……大工业企业需要许多工人在一个建筑物里共同劳动;这些工人必须住在近处,甚至在不大的工厂近旁,他们也会形成一个完整的村镇。他们都有一定的需要,为了满足这些需要,还必须有其他的人,于是手工业者、裁缝、鞋匠、面包师、泥瓦匠、木匠都搬到这里来了。……当第一个工厂很自然地已经不能保证一切希望工作的人都有工作的时候,工资就下降`,结果就是新的厂主搬到这个地方来。于是村镇就变成了小城市,而小城市又变成大城市。城市愈大,搬到里面来就愈有利,因为这里有铁路,有运河,有公路,可以挑选的熟练工人愈来愈多;由于建筑业中和制造业中的竞争,在这种一切方便的地方开办新的企业,比起不仅建筑材料和机器要预先从其他地方运来、而且建筑工人和工厂工人也要预先从其他地方运来的比较遥远的地方,花费比较少的钱就行了;这里有顾客云集的市场和交易所,这里跟原料市场和成品销售市场有直接的联系。这就决定了大工厂城市惊人迅速地成长。——的确,农村比起城市来也有它的优点,在那里通常可以雇到更廉价的工人。因之,农村和工厂城市就不停地竞争,今天优势在城市方面,明天农村里的工资降低了又利于在农村中开办新的工厂。但是,工业集中的趋势仍然全力继续下去,而在农村中建立的每一个新工厂都含有工厂城市的萌芽。(恩格斯:《英国工人阶级的状况》,《马克思恩格斯全集》第2卷,人民出版社,1975年版,320页)

      列宁从城市在国家经济、政治和人民精神生活中的地位和推动社会经济发展的作用提出了自已的城市观。他说“城市是经济、政治和人民精神生活的中心,是前进的驱动力。”

      中国对城市的表述是《中共中央关于经济体制改革的决定》:“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心,是现代工业和工人阶级集中的地方,在社会主义现代化建设中起主导作用”。

      值得指出,城市学科所指城市与民政部门定义的城市 有一定区别,国家民政部门定义的城市是设建制的城市型居民点,主要是行政概念,设置标准根据不同时期的社会经济条件有所不同。而城市学科所指的城市是指符合上述城市特征的居民点,包括建制镇﹑大中型工矿区。

      集体所有制市镇的定义。笔者所谓集体所有制市镇,是指以农民为主体在农村集体所有制的土地上兴建的达到市镇设置标准的村落。它是农村城市化的产物,与通常所称的小城镇有区别,是中国特有的城镇类型。如华西村、南街村等等。

      所指“以农民为主体”,是指:①组织机构是村一级自治组织,没有纳入国家城镇管理的序列,也不是国家在基层的行政组织。②组织领导人由村民从村民中民主选举的非国家公务员。③组织的成员一般是农村户籍的农民。

      所指“农村集体所有制的土地”。“天下有土,人生其上”。没有土地的所有权就没土地上的建设权。世界各国的土地,在所有权上,一般分为两个层级,即国家所有和私人所有。如日本65%私有、35%公有,美国60%私有、40%公有(联邦32%,州及地方7%)、德国绝大部分为私有、少部分公有,英国85%私有、15%公有,澳大利亚72%私有、28%公有,新加坡20%私有、80%公有。(加藤弘之、吴柏均著《城市化与区域经济发展研究》,华东理工大学出版社,2011年第1版第429—430页)中国2004年修订后的宪法规定:“第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。“第十条 城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

      所指“达到市镇设置标准”。国外设市的标准。有单纯用某级行政中心所在地为标准,也有单纯以城镇特征﹙公共和市政服务设施﹚为标准。最多是以居民总人口数量为标准。如英国3500≥人,美国≥2500人,加拿大≥1500人,澳大利亚≥1000人,丹麦 ≥200人。联合国人居中心建议将人口1万人以上的居民点认做城市。中国城市设置标准与世界各国的城市设置标准差异很大。中国的城市设置标准综合了人口规模﹑人口密度﹑城市功能及非农产业发达程度等多方面因素。1983年国务院批准试行的设置县级市的标准是:按人口密度(分为三档,即每平方公里大于400人、100—400人、100人以下)县政府所在地镇,每平方公里人口密度为100——400人的,非农业人口10万人,其中非农业户口人口7万人,自来水普及率60%,道路铺装率50%,城市基础设施较好,排水系统好。全县非农业人口12万人,非农业人口占总人口的比重25%,乡镇以上工业产值12亿元,占工农业业总产值70%,国内生产总值8亿元,其中第三产业占20%,地方本级财政收入5000万元以上、人均80元,承担一定的上解任务。

      国际上并无小城镇的概念,只有城市的概念,小城镇属于城镇序列的最低层次。中国也不例外。但官方文件并无定义,教科书上关于“小城镇”的概念是:“小城镇是一定区域的政治、经济和文化的中心。它以农村经济发展为基础。社会生产力的发展必然带来农业劳动力由农业部门向非农业部门的转移和农村人口由农村向城镇的转移。但是由于经济社会发展条件不同,上述两个转移发生的时间与方式也不一样,就世界范围而言,许多国家和地区的两个转移是同步实现的。在我国则不然,两个转移发生错位,并以农业劳动力转移先于农村人口转移为特点。这两个转移错位发展的结果使得城市和乡村之间的社会区域——小城镇有了突出的发展。”(中国社科院研究生院教材《城市经济学》,经济科学出版社,1999年第1版,第408页)中国设镇的标准是:1984年经国务院批准是总人口在2万人以下的乡﹑乡政府驻地非农业人口超过2000人。或总人口在2万人以下的乡﹑乡政府驻地非农业人口占全乡总人口10%以上。

      所指“农村城镇化的产物”。 农村城市化的定义也很多,也还没有一致的定论,这表明的是实践和有关研究的丰富多彩。留学美国的税伟博士在《世界地理研究》2005年第一期《国外乡村城市化研究的起源、进展与比较》一文中介绍,马克思是最早使用“农村城市化”或“乡村城市化”的人。马克思1858年在《政治经济学批判》一书中说:“现代的历史是乡村城市化。”另据笔者查阅,马克思的《政治经济学批判》、《资本论》,恩格斯的《英国工人阶级状况》和马恩合著的《德意志意识形态》、恩格斯《论住宅》等著作,已就城市的产生和发展、地位和作用、城市区位、城乡关系和城市问题等提出了较为完整的科学理论。除马恩之外,国外其他学者关于农村城市化的定义还有:第一,人口、思想、文化由城市向乡村地区扩散的乡村城市化。这就是所谓“逆城市化”。代表人物有两个,一个是美国学者M.panioner,他认为乡村城市化是城市思想、观念和生活方式向乡村地区扩散的社会变迁过程。另一个是法国学者麦尔兰,他认为,乡村城市化是指乡村空间缓慢的城市化过程,是乡村居住区周围发生的,乡村城市化地区的人口是城市内迁移而来的,其原因是一部分城市中产阶级向往乡村生活环境,而且土地价格低,交通发展,促成了他们下乡购买和建造房屋。第二,大都市中心周边和大都市之间的人口高密度、城乡之间相互作用高强度、农业和非农业活动高度混合的地带。国内有的解释为“城乡一体化区域”或“乡村城市化”的区域、城乡融合区、准城市类地区。第三,人口由农村向城镇迁移形成的城镇向城郊的乡村持续扩张的“外向爆炸”形成向外延伸的都市带。第四,乡村地域上的人口在乡村地区“内向爆炸”式产生达到和超过了界定的城市人口密度阈值(每平方公里400人)的混合聚落体系。国内关于中国农村城市化定义的研究。薛德升博士(加拿大不列颠哥仑比亚大学博士后,中山大学城市与区域研究中心)《中国乡村城市化研究:起源、概念、进展与展望》(国家自然科学基金项目,原载《人文地理》2001年10月第16卷第15期)一文认为,“乡村城市化是指农村剩余劳动力的人口在乡村完成其职业的非农转化,而不需要进入城市,即在乡村完成的城市化过程,乡村城市化的核心是农村劳动力的职业非农转化和空间转移。”其主要实证来自于乡镇企业发达的地区。

      集体所有制市镇就是其中的三类地带,即一是“大都市中心周边和大都市之间的人口高密度、城乡之间相互作用高强度、农业和非农业活动高度混合的地带。国内有的解释为“城乡一体化区域”或“乡村城市化”的区域、城乡融合区、准城市类地区。二是人口由农村向城镇迁移形成的城镇向城郊的乡村持续扩张的“外向爆炸”形成向外延伸的都市带。三是乡村地域上的人口在乡村地区“内向爆炸”式产生达到和超过了界定的城市人口密度阈值(每平方公里400人)的混合聚落体系。集体所有制市镇又主要指的是第三类地带。

      所指“村落”,就是在法律上把农村集体所有制土地上的市镇建设排除在“土地属于国家所有”并由国家投资建设的城市之外,不管其市镇的规模多大、标准多高,始终只是一个“村落”,处于政治、经济、文化、社会完全“自治”的地位,也处于一个较为封闭的状态。

      二、集体所有制市镇的规模、类型、发展历程和动力机制

      因为集体所有制市镇是笔者首次提出,此前没有列入政策规划和国家统计的范畴,因而全国究竟有多少,无法得知。但从笔者足迹所及,其规模是相当可观的。从概念还原为实征,集体所有制市镇大体有三种类型:

      一是独立村落,其内涵是由乡镇企业(社队企业)起步到工业化,实现二、三产业共同发展。如华西村、南街村等。江苏省江阴市华士镇华西村,全村土著面积0.96平方公里,380户,人口1500多人;2008年,经过并村后的面积扩大到35平方公里,人口3.5万人,销售收入超过500亿元。党委、村委和企业117名班子成员有45%是非华西村人;3000名大学生中的大部分都是投身到华西村创业的各地学子;2007年,华西村外来人员1.7万人,

      二是大量的“城边村”。 其内容主要是住宅等商业服务。主要分布在地级市以上城市的周边、没有列入所邻城市的建成区规划或已列入城市建成区但并未实施,现仍然是属于农村序列的已达到市镇标准的村落。这样的村落数不胜数。其内容主要是住宅等商业服务

      三是部分“城中村”。其内容主要是征地安置区,以房地为主。虽早已成为城市的新区,或已成为城市的新的中心,但其原有的行政村仍然完整地保存下来,有的虽已列入城市的社区,但只是换个社区的牌子而已,仍然是一个自治性质的完整村落,仍然按自治村的法则运行。如深圳市,2011年,全市土地总面积1991平方公里,建设用地917.77平方公里,其中原农村集体用地为390平方公里,占42%。虽然市政府早已宣布,所有的市区内土地为国家所有,但所有制变更的具体途径久而未决,可以说,整个深圳市,几乎就是一座集体所有制的城市。

      总的来说,集体所有制市镇产生的大背景是工业化、城镇化和市场化。内部的直接动力机制主要是农村集体建设用地和村民自治两大动力:

      一是集体建设用地。又叫乡(镇)村建设用地或农村集体土地建设用地。是指乡(镇)村集体经济组织和农村个人投资或集资,进行各项非农业建设所使用的土地。其用地法律程序是农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。村公共设施、公益事业建设,需要使用土地的,经乡(镇)人民政府审核,向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请建设用地的许可和登记。在县区经济竞争的局面下,一般没有阻力,这就为为土地的就地“农转非”创造了非常便利的条件,摆脱了农田保护的束缚,极大地降低了工商企业发展的成本。没有这一条,任何村落都无法市镇式建设。

      二是村民自治。由于有了村民自治,使得村落有了自我决策、自我发展的空间,摆脱了城市种种程序的束缚;村内具有驾驭天地人超凡能力的的拔尖人物,如吴仁宝、张宏赋等人,且不受上级任免和任期制的束缚,获得了创业所需的时间,决策快,能及时抓住机遇,瞬间成行,立地成佛。

      三、 集体所有制市镇的利弊

      集体所有制市镇的发展,造就了星罗棋布的小市镇。其成绩可以列出十条八条,且条条都有理论和实证支撑。但随着工业化、城镇化、农业现代化和市场化的深入,其弱点也与其优点相伴而生,且日益突出:

      一是在城乡空间利用方面,“村落式”的市镇,改变了农村的空间格调,忽略了城乡分工,降低了土地的利用率,影响了现代农业的发展。

      二是因“城中村”两种不同性质的土地所有制的存在,给城市的统筹规划和建设带来了难题,甚至客大欺主。最为典型的是深圳市,2011年,全市土地总面积1991平方公里,建设用地917.77平方公里中,原农村集体用地为390平方公里,占42%,可谓国有和集体所有势均力敌,或根本上就是个集体所有的大都市。这些被称为“城中村”的集体土地,有近300平方公里的土地属于非法占用。1990年代中期和2000年之后,都曾试图推进大规模的城中村改造,最终都无功而返。数次改造的同一个障碍就是违规用地的确权问题。由于征地确权的规划和补偿方案远远落后于城市土地的增值速度,使得政府在完成土地规划后却无法完成征地补偿手续,许多土地产权至今“身份不明”。 原集体土地上的违规建设越来越多,这些“违规建筑”的拥有者即使房屋不能上市交易,租金收益也颇为可观。所以,深圳出现了许多十几层、带有电梯的“农民房”,相当于商品房市场的交易规模,开发商最大的风险不是拆迁成本,而是无法确权导致的拆迁中的不确定性。

      三是“村落”式市镇,自治的范围太少,障碍了村内村外各种要素的有效交流;家族式、英雄式的首领因代际更替而难以为继;自我治理与国家治理往往各取所需,难以协调。

      四是集体所有制市镇的产业结构较为脆弱,科技水平较为落后,各种公共设施的投资渠道和建设程序不够规范,持续发展的动力不足。有的虽多次自我转型,仍先天不足,提升难度大。

      四、 集体所有制市镇的前景展望和建议

      综合分析集体所有制市镇的前世今生,它如同农村的土地集体一样,不论其历史功过如何,但在新一轮工业化、城镇化、农业现代化、市场化的进程中,已经预见和不可预见的困难接踵而至,持续发展受到更大的挑战,成为城市内部和城乡之间协调发展不可愈越的重大课题。从长远来看,全国城镇的土地,只能是一种所有制。因此建议:

      一要把集体所有制市镇作为城乡改革和发展的重大课题,列入十八届三中全会成立的中央深化改革领导小组的议程,列入第十三个五年计划城乡布局和所有制改革的重大课题,组织专门力量,加强调查分析和对策研究。

      二要对集体所有制市镇分门别类,因地制宜,采取有效的转轨措施,该停建的停建,访缓建的缓建,访改造完善的改造完善。

      三是集体所有制市镇的核心是土地的集体所有制。因此要把农村土地集体所有制的改革作为核心和突破口,全面调查分析,拿出改革方案,为实践指明方向。

  • 责任编辑:lihao
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