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  • 余彪:村干部职业化要不得
  •  2013-12-14 18:36:35   作者:余彪   来源:   点击:0   评论:0
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  • 村干部职业化倾向要不得

    余彪

    在辽东S镇经管站,我们了解到村干部的报酬分成两块,一块是国家的转移支付工资9920元,另一块则是年终的奖金,镇里审核通过后从村集体资金中出。笔者当时觉得中西部的村干部一年有一两万的收入还是不错的,虽然年终奖金这块与村里集体收入状况相关(比如有的村年终奖只能挂账),但是下来问村干部的时候,他们却都在感叹村干部的工资太低,当村干部完全就是一个奉献的工作。暂且不论村干部的话说否他们的真实想法,当时就感觉村干部待遇问题似乎很有意思——给这些村干部多大的待遇他们才会觉得合理呢?从这几年的村庄治理绩效看,国家不断给村干部提高工资并没有使其有多大的改善啊,问题究竟出在哪里呢?

        近几年,集体时期过来的那批老干部老党员不少去外面上访的,他们都觉得那时候为党为国家奉献了那么多,但是却什么好处都没有捞到,现在国家有钱了怎么能把他们忘了呢?于是从中央到各个省市都相继出台了相应的政策,先是规定担任大队主职干部多少年以上的每年可以拿多少退休工资,干的时间越长退休工资也就越多。等到主职干部的待遇解决了,其他那些以前干过副职干部的人就不干了,凭什么好处只给主职干部不给副职干部呢?我们做的工作并不比他们少啊?于是他们又开始去政府闹,政府这个时候又开始为这个事情开始想办法,办法无非是再拿钱解决——当然,钱能够解决是好事,能够维持社会稳定,但是也只有在经济条件好国家财政有能力的时候才能一出事就以钱做盾牌,所谓的“人民内部矛盾人民币解决”也不是无条件的。那么给那批以前的老干部每月发补助的思路对不对呢?

        客观地讲,也确实那时候那批人为国家的基层建设以至于积累的提取做出了很大的贡献,在前面几十年国家加强农村组织建设的过程中,这批干部充当了历史的工具,在集体化时期,他们的工作的动力远远不是工资上的激励,而靠的是一种精神上的奖励,这种奖励往往颁发奖状,给与一定的荣誉称号,而实物的奖励往往是象征性的给一些,很大程度上,前面三十年的积累就是靠这些不值钱的奖状和荣誉称号促成的。荣誉性的激励对于国家减少组织成本以至于减轻基层的负担具有很大的意义,对于一个生产力不发达以至于产出剩余极少的广大农村地区,既要广大的村干部忠诚高效的为当工作,同时又尽量少得降低激励成本,那么激励手段的选取就很关键。

        不过,我们在湖南湘潭调查的时候也碰到过那种至今很忠诚于党的老干部,别人都去上访要求提高每个月的补助水平,但是他没有去的,他跟我说,现在国家每个月给几百块钱已经很不错,就没有必要再去多要了,他不下想为了个人的事情去麻烦组织,当时我听了以后都很感动——竟然现在这个还有这样的干部!我们跟他聊天的时候,他老伴也在旁边插话,说他老头子太老实了——原来他老伴都不理解他。其实,这更从另外一个角度说明了集体化时期一个了不起的成就,那就是通过意识形态的灌输塑造了相当一批具有奉献精神的村干部。现在意识形态在这个社会似乎成了一个彻底的贬义词,但是实际上每个社会都需要一套意识形态来维持社会的稳定,之所以如此,在于意识形态是一套简单廉价高效的统治方式。今天反观毛时代所取得的成就,没有一套革命的理想主义作为支撑是不可想象的。

        在集体时期,党通过建立起一套低成本高效率的基层干部队伍来实现了国家现代化提取的目标,这套基层组织体系的建立是在打破传统的基层士绅阶层的基础之上,但是从干部的激励角度看,它们之间又在无意间是一脉相承的。在传统社会,皇权不下县,县以下的乡村社会秩序的维持依靠的是散步在广大农村的士绅阶层及村落内部的宗族性组织。士绅阶层是乡村社会的头面人物,他们通常接受了儒家的经典训练,他们穿梭于乡村社会与国家正式权力之间,对于乡村社会担负一定的保护职责,而如果他们确实做到了这一点,往往成为老百姓感恩戴德的对象。而宗族性组织的内核是血源性的关系,在这种先赋性的血源性组织里,更多的强调相互之间的义务,尽到了义务就可能获得相应的权威,宗族的头面人物亦是如此,他的任务是内部平衡各种关系外部维护整体利益,做到了这两点他才能树立自己大队威信,而没有做到就可能面临被赶下台的危险。因此,无论是士绅还是宗族,他们勉力为社区工作更多的是皇权和乡村社会给予了荣誉性的激励。

        实际上,在八九十年代税费改革后,在中部地区的农村村级债务之所以数额巨大,也与意识形态消退后村干部的激励动力消失有关系,原来村干部辛辛苦苦地为国家能够给予很大的支持和荣誉,这种荣誉并且是整个社会都接受和认可的,但是现在国家虽然还给予荣誉,但是在整个社会观念大转变的时期,这个荣誉对于村干部来说已经没有多大的意义,在税费不断加重的九十年代,上级不断要求村干部加强征收的力度,很显然村干部本身作为村庄的普通一员,并不是国家正是官僚体系之内,而且有村民自治这样一块牌子立在那里,那么我村干部为什么要给你这么卖力地工作呢?这时候从税费的过程中为自身捞一笔就成为了他的动力,这也就促成了特殊背景下形成的乡村利益共同体格局。不过由于基层社会的区域性差异,在有些地区虽然国家的意识形态激励丧失作用,但是乡村社会内发的制约和激励一定程度上填补了这个空白,尤其是在南方的宗族性地区,改革开放以后很多地方的宗族观念和体系走向复兴,在税费负担不断加码的九十年代,这些地区往往税费没有沉重到中部地区那么夸张的地步,这可以从村级税债务的整体水平比较中可以看出来,之所以如此,在于南方宗族性地区的村干部往往又是宗族里面的人物,在宗族观念和体系都强势存在的时候,他们工作的动力很大程度上来自于宗族对其本身的期待,这种期待构成了一种荣誉,如果他能够为村民争取一点利益和好处比如少缴一点税费那么在村里很有面子,村庄一旦能够给村干部提供争面子的机会,那么村干部就不会纯粹为了金钱而工作了。而这种面子在中部地区的干部是很难获得的。

       当然,现在如果不给村干部提工资似乎又是不合理的,这样似乎是站在了一种道德的高点对基层干部提出要求。给予工资的多少我认为是可以讨论的,每个地方可以根据自身的经济发展水平给与相应的工资,而且整体上来讲社会的经济水平在提高,那么村干部的工资亦是应该同步上升。但是关键就在于,依据我们的观察, 无论是官方还是村干部自身,他们在意识里面都认为只有提高工资待遇只有给与村干部以养老社会保障那才是合理的,那样村干部才会尽量的为村民办事,这样的一个逻辑很显然是有问题的。简单来说,增加村干部工资是没有问题的,而在于其背后的这套假设和逻辑。我认为,按照这样一个逻辑进行基层建设的时候,是没有出路的。

    实际上,村干部的角色定位是很关键的东西,它涉及到国家整个乡村治理中很关键的一环,即国家正式的官僚体系如何与乡村社会对接的问题。具体而言,就是代表国家正式官僚体系的县乡政府如何与村级自治组织如何对接的问题。按照税费改革后的逻辑,为了规范下级的行为,斩断伸向农民合法权益的黑手,它的路径就是乡镇职权进一步架空,由原来的块块式管理转变为更多的条条式管理,这个逻辑延伸到村里就是进一步规范化村民自治的细则,用事无巨细的制度来制约村干部的行为,同时在财权上实行统一管理,财务统一由乡镇保管,村里的会计只负责向乡镇一级报账,另外为了提高村干部的积极性,就是提高村干部的工资,并且仿照国家公务员社会保障机制为村干部购买养老保险提供补助,很显然,这样一个逻辑再往下延伸就是村干部变为正式的国家干部,他们的职权和待遇与公务员无异了。这样的做法其实是通过制度建设和组织建设来改善基层治理,但其实际效果是侵蚀了村民自治的空间。从这个意义上讲,当前的村民自治远非真正的村民自治。

    再换个角度看,即使是国家加大对村干部的工资补助力度,那么其着眼点也不应该是纯粹的是村干部本身的激励,这样只是一种单向的激励,我想更应该是一种整体性的激励, 也就是说,应该通过资源的输入撬动起村庄社区的整体关系,将其内部的活力激发出来,这样来讲的话,村干部工资方式就可以采取另外的更好的方式。现在村干部工资是由镇里直接发放到村干部的个人账户上,如果村干部没有完成好镇里下达的各项考核任务的话,那么相应的处罚还要从中扣除,在这个过程中,村民是缺席的,村干部的福利更多是系于乡村关系,而村民对村干部的监督只能是在三年一届的换届选举时候,这样的监督成本很高,很可能造成村治的瘫痪,同时监督的效果又是很低的,在村民自治中我们讲民主监督,民主监督应该是贯穿于整个村庄的治理过程中,更多的是在村庄的日常治理状态中进行,而不是到了选举或者是村庄矛盾爆发比如查账的时候才启动。就村干部工资这个事情来看,有些地方其实已经有了一些很好的经验,比如到了年底村干部究竟应该得到多少工资让村民来评,虽然这钱是国家下拨的,但是这钱究竟该怎么花,村干部工资应该给多少,这也应该是由村民自己来决定,而不是像现在这样国家一项一项给规定得死死的,看上去制度很完美,但是对于基层治理的改善达到良好的秩序并没有促进作用,很多时候还起了相反的作用。

    国家不断提高村干部的工资可能会产生两个后果:一个是给老百姓以觉得村干部是国家正式官员的观念。在很多老百姓看来,村干部并不是真正的国家干部,他们是今天在台上是干部,明天下台了就和普通村民一样的道理,而国家给予他们正式的工资,甚至是把工资的水平不断提高,老百姓会逐渐觉得村干部与乡镇政府公务员无异,都是吃国家粮的,跟我们老百姓不是一起的,这样的界限一旦变得明显且逐渐扩大的话,那么村干部在村庄中工作的难度就会越来越大。其二是村干部自身越来越把自己当干部,而且是把自己当成是国家的正式干部,国家越是把村干部的工资提高,他们就越是依赖这份工资,而由于村干部毕竟没有列入国家的正式干部行列,他们的工资再高也不可能高于正式的公务员,因此他们就可以一直抱怨自己待遇太低[1],据此也就可以为自己在村里的不作为找到借口,他们就可以心安理得地将村干部看成是发展个人产业的一个跳板,就如鄂淑琴所说的,这么多人想当村干部是因为办什么事方便点。尤其是很多村干部都有第二三产业,这些产业要发展就必须与政商两届打交道,而获得一种半体制性身份就是他们较为便利的一种途径。可见,在这样的逻辑下,村庄的治理并不会因为村干部工资待遇的改善而改进。

    (现在能做的,比如在定额工资上可以直接拨给村干部,但是在奖金这一块是不是可以让村民来评定,他们觉得干部这一年工作如何满不满意。)

    将此逻辑再往下演绎下去,再举个简单的例子,也能说明国家提高村干部工资的思路无助于村庄的治理。我们接触到的村干部是村民选举上来的正式干部,他们每年拿的是国家一两万元的工资,但是同样在村庄治理中起着很大作用的村民代表,及在有些省份的农村还存在的小组长之类的村组干部,村里几乎所有的事情都离不开他们,就如SC村支书所说的,离开了村民代表什么事情也办不成。但是他们的报酬就只有每次开会的误工费,而没有每年的固定的报酬,同样都是属于村民自治下的民选干部,其差异就很大。这种差异似乎不太明显,但是从我们访谈到的那些村民代表来看,在谈到村里的一些事务他们为什么不太积极呢,他们会说我又不是村干部,他们拿了国家那么多的工资,当然要负责,我们又没那工资为什么要去管呢?村干部的工资不断的上涨,那么他与下面更小的那些干部的差异性就越明显,那么他开展工作的难度就会越大,这与村干部之于村民的关系是一样道理。实际上,到村这一级应该是尽量减少村干部的国家代理人的角色。

    还有如现在有的地方提倡的村干部坐班制度,这也是有待商榷的问题,坐班制度就像机关里面的工作人员那样,但是村干部天天坐在那里等着村民来办事就能够把村庄治理好吗?这个还是同样道理,国家为了控制农村秩序不至于混乱无序而制定出的事无巨细的规章制度,对于农村来说究竟是利是弊呢?总之,村干部的职业化倾向是要不得的——别拿村干部当干部,关键还在于重塑村干部的荣誉心理。我们都知道富人治村并不那么好,但是富人治村客观上又是一种普遍的形势,那么如何抑制富人治村所带来的弊端呢?我认为国家应该在这个方面想办法采取相应的措施。

     



    [1] 比如村民ERW说,“老了那天,赚到钱就享福了。现在村里光欠村干部的工资就接近40万,老了那天工资怎么办?这句话有几个问题,一是村干部认为自己的工资是天经地义的,把自己等同于公务员;二是这个地区村干部的工资问题怎么会如此严重呢?

     

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