田孟
(湖北武汉 华中科技大学中国乡村治理研究中心 430074)
抛荒针对的是农村耕地,这并不是一个新的现象。早在上个世纪90年代中后期,我国就出现了大规模的农地抛荒现象。那个时候,农业税费负担逐年沉重,有些地方甚至出现农民通过种田得到的收益还不足以交付农业税费的情况,承包的土地变成了沉甸甸的负担,于是出现了农民撂下承包地外出打工的现象。后来国家取消了农业税,压在农民肩膀上的沉甸甸的负担解除了,但研究者们发现,农民抛荒势头却并没得到遏制。很多人着急:农民“弃农从工”,承包地怎么办?“谁来种田?”在学术界和媒体讨论得十分热闹。本文首先介绍农民既有的关于农民抛荒的解释及其后果的分析,然后概述了农民面对农业经营的比较效益下降所做的一些尝试,发现农民形成了以代际分工为基础的半工半耕的家计收入新模式,有助于深化对既有的关于抛荒的认识。
如何理解农民的抛荒行为,上述现象是基于劳动力机会成本的考虑展开的。主要的观点就是:随着我国工业化、城市化和现代化的发展,农业生产效益与工业生产效益相比,呈现出逐年大幅度下降的趋势,“种田不赚钱”,这是农民抛荒的根本原因。城市(工商业)对劳动力的需求急剧扩大,农村农业劳动力机会成本的大大增加。农民也直觉地感受到,自己种田一年的纯收入可能还抵不上外出务工一个月的收入。
于是在城市经济发展势头良好的背景下,农民纷纷“弃农从工”,把家庭里最优质的劳动资源配置在收益较高的工商业,有的甚至就举家迁出村庄,离开土地。但是由于城市化发展的容纳力有限,劳动力禀赋随着个人年龄的增加而出现改变,使得农民在城务工收入难以转化为农民变市民的可持续力量,进城务工的农民还难以摆脱对土地作为一种基本生活来源保障的功能的依赖。农民难以转化成城市人,农村土地对农民而言就是一条进城失败的退路。对农村老年人而言还是一种社会保障的机制。
进城农民离不开土地,但是土地上的农业效益低下,种田不赚钱,这样就导致农民耕地在劳动力配置上的阶段性失序,也就导致了村庄土地的人地关系配置呈现出经济学意义上的不匹配。
面对农业生产效益低下,农村有不同的应对,形成了一定的生产秩序和人地配置格局。尽管这样的配置是在农业生产范围内呈现出低效率的要素结构,但是却在我国农村社会稳定和城市化发展的人口压力方面,也就是在我国现代化发展进程中发挥着极其重要的作用,十分具有战略意义和中国特色。
以农民家庭作为一个基本单位,在家庭外部有两种方式进行应对:一种方式是村集体重新发包;另一种方式是农户私下流转。
(1)重新发包。
据调查,农业税很重的时候,有些地方的农民干脆就不要土地了,也不跟村集体打招呼,直接撂荒走人。村干部找不到人,那块土地上的农业税费就无法落实,最后村集体只能把这部分土地收回,再将其重新发包给愿意种田的农户,由这些愿意种田的农户承担相应的农业税费任务。还有些村庄由于村民大规模的外出务工,导致村集体重新发包却没有农户愿意接包,于是就通过有“两田制”的方式,把农民撂荒的土地收回后集中,作为“责任田”承包给种田大户或种田能手。这样的方式可以避免土地的抛荒,同时还能够基本保证完成上级下达的农业税费任务。在湖北,土地二轮延包的时候,这两种方式的土地都最终以土地承包经营的方式“确权”到了种植农户手上,当年外出务工的农户回乡后失去了土地,导致有些地方出现土地纠纷。
(2)私下流转。
还有些农村是通过农户私下流转的方式交给在村种植户耕种,流转土地上的农业税费负担就由土地转入方负责缴纳,但由于当时税费沉重,土地流入方也可能不愿意完全承担流转土地上的税费任务,这时候,土地流出方还可能出钱承担部分税费。比如在成都,当时流转土地不仅没有的流转金,还需要倒贴肥料钱。随着农业税费的减免,土地流出方开始以有价流转的方式向土地流入方收取少量的流转金。并且,在一般情况下,国家给予的惠农补贴(粮食直补、种子补贴等)归土地承包经营权所有者享有。这种流转方式由于是私下结成的合约,熟人社会圈子内部的协商,随意性比较强,流转期限短,土地流出方可收回土地的程度比较高,因此一般不会造成土地纠纷。造成纠纷的往往是因为这一地块涉及到征地,巨大的利益如何分割,引起了责任与权力之间纠缠,其原因并不是因为产权不明晰,而是因为农地上的社会关系错综复杂,土地上的国家权利义务规则变动太剧烈,村庄消化外来规制的历史太短暂。且这种纠纷对土地所在的区位条件要求极高,在广大农村并不普遍发生。通过私下流转的方式,同样可以较为有效地利用土地,避免出现土地抛荒,但前提是必须村里必须有人还愿意耕种土地。
上述两种应对方式本质上是外出务工农户放弃土地农业收益,同时也规避了因此产生的税费负担,而进城获取务工收益。但由于进城务工收益难以承载这部分农户进城成为市民所需的成本,进城面临着巨大的风险,因此这部分农户并不放弃自己的农村集体成员身份,也就是没有放弃与村庄土地的关联。等到一旦进城受阻的时候,他们还是会回乡要回土地,表达出自己对集体土地的承包权。
农民“弃农从工”,大部分都是不彻底的,形成的是一种“半工半农”式家计收入模式和家庭劳动力再生产模式。这是在农民家庭内部出现的收入模式改变,也分为两种应对模式。一种模式是农户一方面在城市打工,获得务工收入,另一方面又在家种田,获得务农收入;另一种也是更常见的模式是通过家庭内部代际分工的方式,家庭里老人种田,获得务农收入,年轻人进城打工,获得务工收入。前一种属于“兼业型”的半工半农家计收入模式,后一种属于基于“代际分工”的半工半农家计收入模式。
(1)兼业型的半工半农家计收入模式
兼业型的半工半农家计收入模式对农民务工的所在地的距离有要求,务工半径不能太大,农业生产的特点则要求这些农民在农忙时间必须进行农业生产,农业田间管理则放在务工结束之后零散进行,农民在城市从事的工种多是出卖体力的建筑业、服务业等。这种模式往往对农民的劳动能力和身体素质要求比较高,田间管理的效果肯定不如该农民全职务农时候的效益好,农业生产只能比较粗放地进行。因此会出现复种指数的下滑(三季改为两季、两季改为一季等)、农业生产中化肥农业等农资投入加大和季节性抛荒等现象的出现。
(2)基于代际分工的半工半农家计收入模式
基于代际分工的半工半农家计收入模式则可以允许年轻农民有更大的务工半径、更长久更持续的工作时间,允许农民从事专业性更强的制造业等工种。而在家务农的老人则可以进行单纯的农业生产,获得农业收益。由于是老人种植农田,对田间管理的精细化程度高,劳力投入大,因此比较有效率。但由于既有的农业生产方式,老人种田不利于农业机械化的普及,农业生产方式难以升级。对于户均土地面积比较大的地区,由于老人能力的限制,会出现部分土地抛荒或流转集中的现象。其中抛荒的土地多是农村中土地等级较低的劣质地,在人地关系紧张的时候从荒地里开垦出来的,现在恢复成为荒地。
上述两种方式可能会造成耕地的部分抛荒、尤其是季节性抛荒的出现,也可能会做成土地的流转和集中等等现象。这都是对宏观的粮食供求关系、农业收益在国民经济收益中的比例不断下降等客观现实的正常反应,不应该过于紧张。
因此我们对于农地抛荒需要由分类的视野。对于那些在正常的经济关系下导致的农民自愿的抛荒,应该按照市场经济的客观规律来办,不宜动用过多的行政资源和财政资源进行不切实际的动员和再动员;而对于农村中出现了的因为农田水利基础设施建设破败老化难以得到有效建设和供给产生的农民被迫抛荒,这是一种基于乡村治理性危机产生的农地品质下降,则应该加强国家自上而下资源的注入,在乡村治理层面加强基层组织建设,以此来为农业生产提供所必须要的基础设施和公共服务。深入理解农民抛荒有助于该项政策的制定更加具有针对性。采取分类别的方式认识抛荒现象,就可以以此来指导相关部门通过分类别的方式制定相应的治理抛荒的政策及农地制度。对于上述谈论的后一种类型的抛荒(治理型的抛荒),笔者将在另文详议,本文主要探讨前一种类型的抛荒(农民理性决策下采取兼业的家计模式所致的抛荒)。
不管是兼业型的还是代际分工型的“半工半耕”,其本质都是农户通过家户劳动力资源的重新配置,以达到家计收入的新均衡,最终实现家庭内部现实效益的最大化。在农业收益相对低下的情况下,家户内部劳动力的配置以最大化地获取务工收益为目标,优质劳动力资源进城务工,而把劳动力机会成本最低的老年劳动力(或闲散时间的劳动力资源)配置在获取务农收益上。农业基本上成了老有所养的基本保障和老有所乐的一种生活方式。用务农收益维持家庭和社会范围内的基本生活收支平衡,以务工收入作为家户经济的纯收益,存入银行或作为投资,或者供年轻人在城市里的纯消费。这两种模式可以随着家庭生命周期的规律,实现代际接力和循环,是一种基本上可持续的生产模式。
不仅如此,对于国家现代化发展而言,通过这种农民家庭劳动力配置策略,农村能够为城市的工业化提供源源不断地劳动力资源,有力地支持了我国在国际经济竞争中的比较优势。因为以代际分工为基础的半工半耕家计模式也是一种家庭劳动力的再生产模式,这种模式是可持续的。不仅不会造成城市里的大量贫民窟,形成城市二元结构,而且从工业流水线上退出来的农民们,因为生活在农村这个其生于斯长于斯的熟人社会里,凭借着在不多的土地上通过劳动,即可以获得基本的物质生活资料,解决养老、实现温饱水平,从而人们生活得既有尊严,又比较体面,村庄的社会互动能够产生出人生的归属和意义。
显然,面对农业收益的比例在国民经济总值中的不断下降,农民自发地形成了基于家庭代际分工的半工半耕的家计收入模式,最优化地将家庭劳动力配置到非农生产领域,形成了农业生产方面的要素配置在经济学意义上的低效益。然而,正是采取了这样的要素配置方式,形成农户家庭收入的最大化,以及家庭内部养老、生活方式的低消费、高福利水平。就局部来看不经济的农业生产,在整个家庭层面就显得是最有效的配置。家计模式不仅有助于农户家庭的自我维持和发展,还能够完成家庭代际的接续和传承,实际上是一种非常精巧的应对策略。
其意义还不仅在此。因为正是将工业生产所需要劳动力再生产的任务交给弱质的农业来完成,而不是在城市内部消耗过多的工业发展积累,从而形成了我国较之其他发展中国在工业化领域的比较优势之一,使得我国的工业产品在国际市场上具有较强的价格优势,从而形成竞争力。农民以家庭为单位的整体理性,自觉不自觉地形成了国家现代化发展过程中的城市作为经济发展增长极与农村作为稳定器与蓄水池的战略格局,促成了国家这个层面上的发展理性。这样的中国现代化的道路探索,甚至极有可能形成后发现代化国家实现现代化的过程中可资借鉴的路径之一。
发表于《农业部管理干部学院学报》2013年第2期