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  • 探索中国土地制度改革
  •  2013-11-16 17:08:17   作者:   来源:国研网   点击:0   评论:0
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  • 摘要:当前,对于中国经济发展高度依赖土地推动的传统模式的诟病较多,管理层已经意识到通过高投入、高消耗的要素投入方式为支撑的经济发展模式不可持续。本文编撰相关专家学者观点,对现行中国土地制度存在的主要问题作出剖析,并对未来土地制度的改革方向进行了探讨。

    一、现行土地制度存在的主要问题

    财政部副部长 王保安 当前我国城镇化进入新的发展阶段,同时也面临一些独特问题。第一,土地利用效率低。土地流转开发等制度不健全,容易带来用地扩张冲动与效益低下问题。一是建设用地利用粗放。二是土地城镇化明显快于人口城镇化。三是城市开发强度过大。第二,产业政策约束多。一些产业准入门槛过高,直接影响了产业发育发展,影响了市场公平竞争、产业创新与效率提升,难以有效支撑城镇化持续发展。农业对资本、技术、人才等要素的吸纳能力不足,劳动生产率过低。第三,投融资体系不健全。我国城镇化融资渠道比较单一,地方投融资问题还未纳入国家统一规划和制度安排,规范、稳定的投融资机制尚处于探索阶段。金融体系不健全,政策性金融与商业性金融界限不清,金融工具和模式单一;直接融资渠道有限,信贷支持政策、银行监管政策等与城镇化建设的资金需求、建设周期、投资风险控制等难以匹配。一些地方政府过度利用融资平台进行城镇建设融资,形成了较大规模债务。第四,公共服务体系建设亟待加强。由于历史欠账过多,基本公共服务的规模和质量仍难以适应城镇化的需求。尤其是长期将公共服务、社会福利供给与户籍挂钩,导致基本公共服务城乡分割,造成进城农民难以融入城镇社会。第五,“城市病”过早出现。一些大城市、超大城市过早出现交通拥堵、能源与水资源紧缺、环境污染、生态空间不足等现象。

    国务院发展研究中心农村经济研究部副部长 刘守英 现行土地制度的主要弊端包括,权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等。其中,最主要的问题就是权利二元。也就是说,在当前的土地制度下,农村土地集体所有制和城市土地国有的所有制并存,村社集体成员对承包土地只拥有农地农用下的使用、收益和转让权,当农地转变为城市用地时,由市县政府实行征收与转让,地方政府、企业等用地单位在获得土地使用权后,重新拥有经营权、收益权和转让权。两种土地所有制具有完全不同的土地权利,分属不同的法律体系管理。同样,土地市场也处于城乡分割状态,承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地等不同类型农村土地按不同准入规则进入市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收。公共目的用地、工业用地、经营性用地等不同类型用地按不同方式出让。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。此外,在土地增值收益分配上,存在相关利益主体得失不公的现象。原集体所有者合法获得的补偿过低、城市化农民补偿不规范、不透明、没原则,政府获得土地一次性增值收益过高、但未来增值收益流失,房地产商和购房者支付一次性土地出让费用过高、获得未来土地增值收益过高,成为造成当前收入分配不公的制度性因素之一。

    广州市社会科学院经济学研究员 史啸虎 由于农村现有的集体土地类型较多,用途各异,与农户的产权关系也亲疏不同,稍有不慎,指导政策上就会出现失误。比如,现有农村集体土地按照大类区分,一般则可被分为耕地(含养殖水面)、山林(含草场)、四荒地、农业建设用地(主要指农牧渔场用地以及已修建或规划中拟修建的农村道路、农田水利和永久性晒场等常年性工程设施用地等)、非农建设用地(主要指已建设或规划中拟建设的乡(镇)村公益事业用地和公共设施用地以及工商业开发用地)和宅基地等六大类。值得注意的是,每种类型集体土地与集体经济组织的成员,即农户在产权关系上其实都是不一样的。在这六大类集体土地中,耕地(含养殖水面)、山林(含草场)类土地资源基本上已被该集体经济组织成员农户按照不同承包合同年限所承包。这类土地产权与承包农户关系极为密切,在承包期限内具有明显的独占性和排他性。其次,农业建设用地中有相当一部分是直接为农业生产服务的土地,如某些乡村水利设施、田间道路和公用晒场等。由于这类土地所处的自然条件和地理环境不同,此类土地资产的受益人也不同,即是说,即便在同一个村集体经济组织内部,这类土地产权可能只会让某些成员农户受益,而与其他某些成员农户几乎不产生产权受益关系。因此,这类土地在同一集体经济组织的不同成员之间的产权关系也是不一样的。宅基地的产权关系就更为特殊。由于宅基地早已与居住其上农户的居住权和宅基地上的房屋财产权紧密结合起来,甚至有不少还具有某些家族遗产传承性质,其产权关系在集体经济组织内部显然更具独占性和排他性。而非农建设用地也叫农村经营性土地,在同一集体经济组织内部,其土地产权关系在集体所有成员中则最呈均等化。

    二、未来土地制度改革方向

    财政部副部长 王保安 要加快推进新型城镇化,应正确处理政府与市场、速度与质量的关系,并抓住加强统筹规划,推进制度改革,健全产业政策等几个重点。一、加强顶层设计和全国统筹规划。综合考虑区域资源禀赋、产业布局、生态环境、交通运输等因素,统筹规划、分层次设计城市群、大中小城市及中心乡镇的发展规划。在不突破环境、资源等方面硬约束的前提下,尽可能发挥市场机制的作用。二、推进两项重大制度改革。应加快土地制度和户籍制度改革。土地制度改革应打破目前单一的城市建设用地征用模式,深入研究推进征地制度改革,探索集体建设用地入市的方式和途径,实现同地同权同价;完善各类用地标准,提高土地利用效率;注重发挥市场机制作用,使农民可以公平转让土地承包经营权和宅基地使用权,提高农民进城能力。户籍制度改革应建立以身份证管理为核心的人口流动制度。三、健全三次产业政策。首先,加大财政强农惠农富农政策力度,支持构建现代农业产业体系和企业化经营模式。其次,全面放开产业发展,实行负面清单制,加快推进行政性垄断领域改革。第三,结合税收制度调整,加快第三产业尤其是现代服务业发展,大力发展养老服务等新型业态。四、构建四项主要投融资机制。统筹规划财政资金、信贷资金、金融机构系统化建设和国有资产变现等渠道,使之有机结合,构建稳定的城镇化融资机制。注重发挥财政资金的引导作用,在投入对象、环节和运作机制等方面推进政策创新;鼓励信贷资金支持城镇化建设,根据城镇化的特殊需求设计信贷政策与监管措施,重点支持工业集群、各类园区及中小企业发展;有序发展村镇银行等新型农村金融机构,盘活农村资源;研究以一定比例国有资产融资推进城镇化建设。五、完善五项公共政策。加快完善以人为本的劳动就业、教育、医疗卫生、社会保障和保障性住房五项公共政策。将农民工纳入城市住房保障体系,建立以公租房为主体、以货币化补贴为主要形式的保障性住房制度,积极探索建立包括住房合作社在内的多渠道、多形式城镇商品住房供给模式,改变居民只能从开发商手中买房的住房单一供给模式。

    国务院发展研究中心农村经济研究部副部长 刘守英 土地制度改革的根本目标是为经济发展转型和可持续的城镇化提供制度保障。按照宪法多种所有制共同发展和平等保护物权的精神,建立城市国有土地与农村集体土地两种所有制权利平等的土地产权制度;建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场;建立公平、共享的土地增值收益分配制度;建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度;建立公开、透明、规范的国有土地资产经营制度和土地融资制度;建立以权属管理和规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。未来的土地制度改革重点是完善农村土地产权制度。落实土地承包关系长久不变,完善政策和相关法律,建立土地承包权与土地经营权可分离的制度,依法平等保护土地承包权和经营权。完善土地流转制度和办法,遵循自愿、依法、有偿原则,地租归原土地承包农户,土地流转必须与原承包者签订合同。提供保障土地产权的基础制度。中国目前的土地产权基础保障存在重大缺陷,土地集体所有主体不明,权力界定不清,保障强度不够;土地、房屋及自然资源的登记和权属管理,仍然按部门分置。中央政府必须下决心完成对农村所有土地资源的确权、登记和颁证,将所有土地资源确权到每个农民手中,为下一阶段的农业转型和人口城镇化提供基础制度服务。构建平等进入、公平交易的土地市场。一是建立两种所有制土地权利平等的制度。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权,对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护。在用途管制下,农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。二是重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,打破地方政府独家垄断供地的格局。进一步加大国有土地市场配置改革,逐步缩小划拨用地范围,不断扩大有偿使用覆盖面,最终取消土地供应“双轨制”。在集体建设用地入市交易的架构下,对已经形成的“小产权房”,按照不同情况补缴一定数量的出让收入,妥善解决这一历史遗留问题。加快推进征地制度改革。完善征地安置制度,对城市区内被征地农民房屋按市场价补偿,城市区外农民房屋按本区段市场价格补偿;将被征地农民纳入城镇社保体系;探索留地安置、土地入股等多种模式,确保农民长远生计;完善征地补偿争议协调裁决制度,畅通救济渠道,维护农民土地合法权益。建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配问题必须放在土地制度改革重中之重的地位。建立土地增值收益归社会的机制,保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租,保障城市基础设施建设所需的土地和资金,保障土地增值收益回馈社会,让公民分享。

    中共中央党校国际战略研究所副所长 周天勇 土地制度改革的思路概括为:扩大土地供应,国有延长年期,赋予近似产权,土地平等入市,征收以税代金,规划调节管理。未来彻底进行土地制度改革的局面将转变为:形成竞争性的土地供应市场,降低地价;抑制房屋投机需求,平抑房价;形成未来政府永不枯竭和可持续的地方财政,防止地方政府圈地囤地、浪费使用土地,并防止通过土地财政扩张滥用土地;防止现行土地及房屋等财产、财政制度形成的两极分化。使农民的土地财产化,能变现为在城市里创业的资本。避免城市居民无家可归,流落街头,防止企业再交出让金而倒闭引起大规模失业,避免社会矛盾激化。并且,由于城乡居民能从土地城市化的再配置过程中获得利益,政府向低收入人群让出利益,使他们的创业资本、购买能力等增强,形成国民经济新一轮增长的推动和拉动力。

    瑞穗证券亚洲公司董事总经理 沈建光 土地制度改革的核心是破解“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度,加快农村土地进行确权进而实现流转,推动农村土地交易市场化,提高农民在土地增值收益中的分配比例等。在新型城镇化的背景下,农村土地制度改革与户籍制度改革、财税体制改革等紧密关联,同样是三中全会的关注点。实际上,农村土地流转方面,由于目前法律规定是农村土地集体所有,农民只拥有承包经营权,因此农地流转受限。但笔者一直对于这项改革抱有很高期待,毕竟当前我国面临的现实情况是,农村建设用地远高于城镇建设用地比例。这意味着如能破解农村土地流转难题,未来建设用地有很大的成长空间,而这对于缓解城市供地紧张的局面也有重大意义。值得肯定的是,当前基础性工作即农村土地确权方面进展较快。有报道称,目前,全国农村集体土地所有权确权登记发证工作基本完成,绝大多数地区已经进入成果检查验收和阶段性总结阶段。另外,在确定失地农民收益方面,一直以来,农民作为弱势群体分享土地出让收益十分有限。十一届全国人大常委会第三十次会议初次审议的《土地管理法修正案(草案)》,对“土地补偿”作了重大修改——删除了现行法第47条中按土地原有用途补偿和30倍补偿上限的规定。可见,未来完善土地增值分享机制,提高农民收益保障也将有所突破。从实践领域来看,当前各地方政府在土地改革方面已经进行了诸多探索,有助于为全国性土地改革积累宝贵经验。例如,重庆市基于“计划+市场”的双轨制试点阶段的“地票模式”,将验收合格的农村建设用地指标打包整合,构成不同规模的地票,面向社会公开交易。温州自今年101日起,农村土地承包经营权、依法可以交易的农村房屋所有权、依法可以交易的农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权,可以通过温州市农村产权服务中心交易。

    广州市社会科学院经济学研究员 史啸虎 改革开放以来,我国城镇化进程愈益加快,导致对农村集体非农建设用地的市场需求激增。上世纪八十年代,沿海地区乡镇企业发展和小城镇建设所利用开发的土地大多来自农村集体非农建设用地而不是城市政府的征地。资料表明,浙江、江苏、福建和广东很多县市中小城镇建设用地总面积中约有80%左右来自于集体非农建设用地。不仅如此,某些大城市的扩容也在很大程度上依靠集体非农建设用地的开发。比如,杭州市农民个人建房所占用的农村集体非农建设土地面积占到了整个杭州市郊土地的70%。而政府通过征地收归国有再行开发的土地仅占30%。可见,农村集体经营性土地其实早就半市场化了。追求经济利益最大化是市场经济基本原则。如要发展农村市场经济让农民富裕起来,政府就得修改现行的那些不公平的有关土地的法律和政策,尽快让农村集体经济组织及其成员农户成为自己土地的真正所有权人,掌握集体土地产权经营的自主权,允许农村经营性土地上市交易,自己则完全退出土地市场,不与农民争利。政府退出土地市场,不再缠有土地商业利益,即可轻身上阵,根据相关的法律法规对土地市场进行规划和监管,保持土地市场的有序健康发展。政府除制定和颁行更加详实、科学和具有约束力的土地利用和发展规划外,还可根据经营性或非经营性、商业性或公益性、工业性或农业性等不同类型土地的交易确定不同的土地交易税、土地增值税和所得税税率对土地市场交易行为进行征税,以保障国家的额利益。对于涉及农户或家庭农场等扩大农业种植和经营规模的土地交易则可予以减免税收甚至提倡由国家政策银行或商业银行向购买方提供低息或贴息贷款等方式加以鼓励。退出土地市场后的政府将大有可为。应该说,在农村现有的土地资源中,农村集体经营性土地的开发利用能给农民带去的比较利益显然是最大的。这类土地产权制度改革搞得越好,越符合市场经济规则,就越能合理配置当地的土地资源,吸引中小企业投资或联营办厂,促进当地土地、资本和劳动力的良性流动,获得更大的经济和社会效益。而我们发展城镇化,特别是发展中小城镇,倘不从法律和政策上彻底解放农村集体经营性土地这个生产力,也是不可能的。

    三、小结

        我们认为,在当前建设用地供给模式下,政府直接参与征地、卖地,一方面导致土地价格高企,土地制度改革与新型城镇化房地产价格上涨;另一方面政府财政过度依赖土地收入,政府行为被土地“绑架”,形成了现有土地制度的制肘,这些问题的存在导致土地使用效率低下,农村土地闲置状况比较严重,土地财政问题突出,大量征地与被征地主体之间的利益平衡越来越困难。未来,在新型城镇化形势下需要加快土地制度改革,改革目标是提高土地利用效率,解决城镇化建议中的新问题。

     

     

    作者: 国研网宏观经济研究部编撰  来源: 国研网《宏观经济》月度分析报告

  • 责任编辑:王德福
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