本文修改稿发表于《改革内参》2013年第39期,此为原文。
警惕以奖代补政策的异化
全国不同地区采取不同形式的以奖代补政策,以奖代补项目所占公共品项目的比例也并不相同,如浙江省的水利、道路、农机补贴等项目都采取以奖代补的方式。重庆市规定所有的农村公共品项目由县区配套70%的资金,其它30%的资金由乡村两级进行筹集配套。在全国普遍推行的“一事一议”制度也是以奖代补政策的典型形式之一,也就是说,以奖代补政策以不同的形式在全国普遍存在。但是在农村调查发现部分地区出现了“项目跟着老板转”现象,即以奖代补政策演变为地方政府招商引资的方式,基层组织将以奖代补项目作为招商引资的优惠条件,根据老板的需求来申请、设计和审批以奖代补项目。地方政府降低了其在公共品供给中的财政压力和进行筹资筹劳的交易成本,并且完成了招商引资的任务,这种双赢模式被地方政府大力推广,但是他们忽视了以奖代补政策异化带来的消极后果。
以奖代补政策何以异化?
以奖代补政策在各地的实施方式不一样,部分地区的政府财政资金在项目实施之前就已经到位,基层组织只需要配套剩余的资金就行了,但是这一方式存在的问题是公共品供给质量得不到保障。为了解决这一问题,还有一些地区规定由基层组织先期垫付资金实施项目,县区政府验收合格以后才将财政资金拨付给实施项目的主体,这就意味着基层组织申请项目之前需要先解决先期垫付项目资金和配套资金的问题。但是对于广大中西部地区来说,地方财政和村集体基本是“空壳”,乡村两级只能维持自身的运行,根本没有财力配套项目资金,更加难以先期垫付资金。对于农民个体来说,不仅存在经济实力不足的问题,而且因为是公共利益,还存在意愿缺乏的问题。因此以奖代补公共品供给政策的推广在广大中西部地区面临配套资金不足的困境,如果还需要先期垫付资金将更加的困难。
在部分地区,一些在当地投资的涉农企业不仅有足够的经济实力配套项目资金和进行先期垫付,而且这些以奖代补的项目与他们的基础设施配套的需求相契合,他们也愿意配套部分资金从而获得财政的补助。由企业来配套项目资金有多种好处:一是解决了以奖代补公共品供给政策的困境,二是因为以奖代补资金与企业的投资结合起来使用而提高财政资金的绩效,三是地方政府也可以以以奖代补项目作为招商引资的优惠条件吸引企业的投资,从而完成了当地政府招商引资的任务,四是财政资金对企业的辅助能够进一步促进当地经济的发展。对地方政府来说,完成招商引资的任务比公共品供给更加重要,并且还能够带动当地经济的发展,因此被当地政府称为“你(企业)发财我发展”的模式。这一模式实现了地方政府的多重目标,因此地方政府积极推动企业参与到农村的公共品以奖代补项目中,将以奖代补项目作为企业签署投资协议的一部分,从而出现了“项目跟着老板转”的现象。
“项目跟着老板转”更深层次的涵义在于地方政府以及基层组织根据老板的需求来申请和设计项目,只有当老板在当地投资时,基层组织才会向上级政府申请项目,将以奖代补项目和老板在当地的投资捆绑起来。项目主管部门也会根据老板项目的收益和带动效应决定是否审批项目,这就意味着那些大老板能够拿到更多的项目资金,而小老板难以拿到项目资金。在这一思路导向下,基层组织将自身不多的资金也配套到老板的项目中,并且通常都配套到能够推动当地经济发展的项目中,这些项目往往与农民的日常生活中的公共品需求关系不大。而一些与农民的需求紧密相关的、配套资金不多的项目,基层组织也不会进行配套。可见,以奖代补政策已经异化为地方政府招商引资的政策。
以奖代补政策异化的消极后果
从以上演变过程来看,虽然“项目跟着老板转”提高了财政资金的使用效率,也实现了地方政府的多重目标,解决了以奖代补政策的困境。但是以奖代补政策并没有激发农民的积极性,也没有提高基层组织公共品供给的能力,反而将用于公共品供给的公共财政资金转化为招商引资的优惠条件激发了老板的积极性,并且基层组织以奖代补工作思路也发生了变化。以奖代补政策并没有实现其既定目标,即既没有给农村提供公共品,也没有激发基层组织和农民的积极性,还出现了公共品变成私人品、资源分配不均衡的消极后果。
1、公共品变成私人品,项目与农民脱离
老板必然根据自己的需要把项目资金都整合到自己的项目中,不仅老板的需求与农民的需求不相符合,即使是一些水利、道路等与农民相关的基础设施建设,但是因为这些项目都在老板的项目区中,农民根本无法使用到这些“公共品”,这就使得公共品变成了私人品,并没有达到为公共利益服务的目标。并且地方政府将项目作为招商引资的优惠条件,乡村两级组织不会将农民组织起来进行筹资筹劳申请项目,即使农民能够配套项目资金,项目主管部门一般也不会批准,最终以奖代补项目与农民脱离,并没有激发基层组织和农民的积极性。
2、资源分配的不均衡
老板一般会选择资源丰富、区位条件好从而能够获取利益的村庄进行投资,只有少数村庄才具备这样的条件。“项目跟着老板转”意味着有了老板投资才会配套项目,这样项目资金都被老板带入到了少数几个村庄中,出现了公共品供给过剩,而一般的农村难以获得项目资金。且因为大老板的收益和带动效果明显,各种项目都会积聚到大老板的项目中,其它的小老板难以获得资金的支持,从而导致项目资源分配的不均衡。
以奖代补政策的约束条件在于基层组织缺乏配套资金以及向农民筹资筹劳的能力,这一约束条件得不到解决,要么就会出现本文所述的异化现象,要么以奖代补政策根本无法执行。着力解决这一困境可以从完善以奖代补政策着手,可以由政府提供全部的项目资金,然后利用村民自治政策民主化的使用政府输入的资源。也可以增加村庄集体收入或者增强村级组织向农民筹资筹劳的能力,从而着手解决村级组织资源匮乏的困境。
2、将资源输入与组织建设结合起来
农村公共品供给可以归结为两个问题,一是资源从哪些来的问题,二是如何使用资源的问题。以奖代补政策向农村输入了大量的公共资源,很大程度上解决了资金供给不足的问题,但是如何民主化有效使用公共财政的问题并没有得到解决。基层组织在表达农民的需求、降低交易成本方面有极大的优势,尤其是村级组织作为一个规模较小的社区组织,方圆几公里,农民常常在一起生活、生产、休闲和礼尚往来,是一个熟人社会或者半熟人社会,他们有自身的民主经验来决定村庄需要什么,且村级公共品提供是与每位农民的切身利益密切相关的,因此农民具有直接参与公共品决策的信息基础与动力,农民与村级组织之间信息不对称程度低。因此应该加强基层组织建设,将农民组织起来,发挥基层组织在公共品供给中表达、监督、决策的功能。一方面通过基层组织进行筹资筹劳,降低公共财政在公共品供给中的资金压力,另一方面能够将自上而下的资源输入与自下而上的农民需求结合起来,降低农村公共品供给的交易成本,从而提高公共财政资金的使用效率。