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  • 关于嘉陵区"小产权房"的调查与建议
  •  2013-07-14 10:45:32   作者:   来源:中国乡村发现   点击:0   评论:0
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  • 关于嘉陵区"小产权房"的调查与建议

    当前修建在农村集体土地上、只具备了普通商品房的使用性质、不具备普通商品房的法律性质的“小产权房”在嘉陵区一些乡镇大量存在。但对“小产权房”究竟该如何处理,目前还是一个难题。为了破解这个难题,四川省南充市嘉陵区政协专门成立了以区政协主席王秀国任组长、副主席青树宇任副组长、经济委主任余培发等同志为成员的课题组,负责对全区“小产权房”的专题调查研究。课题组今年于4月中旬从嘉陵区国土、建设、房管、地税、工商等相关部门和企业抽调人员组成两个调研组,分赴李渡、金凤、安平、大通、龙蟠、金宝、西兴等片区的40个乡镇,用近两个月时间,对这些乡镇的“小产权房”状况进行了深入调研,摸清了基本情况,分析了形成原因,找到了存在问题,提出了对策建议。

    一、基本情况

    课题组这次所调研的40个乡镇,据当地干部反映,除新场、临江、大同、里坝、龙泉、七宝寺、西兴、礼乐、花园、双桂、石楼、曲水、移山、世阳、木老等15个乡镇目前不存在“小产权房”外,其余25个乡镇现有“小产权房”建筑面积共262812平方米,而经批准的土地使用面积仅有26045.6平方米。目前,已销售的“小产权房”面积为105785平方米,未销售的“小产权房”面积为157027平方米,分别占40.25%59.75%。其中,房屋建筑面积1万平方米以上的有李渡镇、安平镇、金凤镇、龙蟠镇、集凤镇、吉安镇和双店乡7个乡镇,其面积分别为:78644平方米、37712平方米、19680平方米、18300平方米、17295平方米、17250平方米、4300平方米;房屋建筑面积5千平方米以上的有新庙乡、盐溪乡、一立镇、桥龙乡和太和乡5个乡镇,其面积分别为:6750平方米、6600平方米、6020平方米、5509平方米、5030平方米;房屋建筑面积最少的是土门乡和大兴乡,其面积分别为:900平方米和775平方米。房屋建筑楼层最高的主要集中在李渡镇、吉安镇、安平镇、金凤镇、安福镇、集凤镇、一立镇和白家乡8个乡镇,其建筑楼层普遍都在6层至7层。

    从“小产权房”形成的类型来看,主要有以下几种:

    一是农民在原宅基地上拆旧房建新房。部分乡镇场镇规划区内的农民,其住宅祖籍就在街上或临街的地方。随着乡镇集镇规模的扩建,部分居民受利益驱动,便以改造危房、人口增加、家庭成员分户不够居住等理由向当地政府国土、建设部门申请,在原宅基地上拆旧建新,通过加高楼层来增加建筑面积。除自家居住外,把剩余的房屋进行了销售。此类“小产权房”所占比例较大。

    二是农民以宅基地入股与开发商联合建房。部分居住在场镇周边的农户想改旧建新由于缺少资金,便以自家的宅基地入股与开发商联合建房。除留足自家居住的面积外,把多余面积用来出售,将所得利润进行分成。此类“小产权房”所占比例不大。

    三是开发商违法购买农户承包地出资建房。如:双店乡曹洋私自购买该乡一村七社农民的承包地修建了8个门面、8套住房进行出售,从中牟利,影响很不好。此类“小产权房”在区内仅属个别现象。

    四是部分乡镇政府搞小城镇建设和发展公益事业等使用农地建房。如:安福镇2000年搞小城镇建设,在农民手中共征地150亩(补偿标准为:田每亩7500元,土每亩3000-5000元),其中60亩建街道、90亩由镇政府转卖给农民建房。2006年镇政府向上报批了25亩国有土地指标,为100户农户办理了国有土地使用证和房屋产权证。目前还有400多户修建在65亩集体土地上的住户未能办理国有土地使用证和房屋产权证。这些住户强烈要求镇政府帮助其办理“两证”,但镇政府根本就无法办理,成了一个历史遗留问题。世阳镇前几年搞小城镇建设,引进一些房地产企业搞开发,企业交了配套费和修街修路费后,镇政府承诺办理土地出让手续,但由于镇政府拿不出土地出让金,土地到现在都没变性,其开发的房屋便成了“小产权房”。龙蟠镇2011年为了加快小城镇建设,使用了部分农村集体土地建房,后来又没有申报到国有土地使用指标,因而也留下了一些“小产权房”。三会镇在建设镇派出所办公用房的时候,由于划拨的土地指标有宽裕,便在还没有完善土地手续的情况下,利用宽裕的土地约300平方米引进开发商搞房产开发,本想借此搞个地方房产市场,但由于不符合土地使用程序,已经建好的房子由于无法完善土地手续而成了“小产权房”。白家乡上个世纪九十年代以减免提留等补偿的办法从农民手中征地30余亩,用于修建学校、粮站和计生办。房屋建成后有的又转卖给农户。目前乡政府仍在支付土地补偿费,购买了房屋的农户一直要求乡政府帮助他们办证,但乡政府根本就无法办理。此类“小产权房”属乡镇政府为了促进当地发展而违规造成的历史遗留问题。

    二、形成原因

    (一)现行土地管理制度不完善让建房者有机可乘

    国家《土地管理法》虽规定农民宅基地属集体所有,村民对宅基地只有使用权,农民将房屋卖给非本村民小组居民的买卖行为不受法律保护,但它对农民在旧宅基地上盖楼房,把留足自家居住的多余部分卖给非本村民小组居民的行为没有限定,中间有许多法律空子可钻。

    (二)不断上扬的高房价催生了“小产权房”

    “小产权房”开发使用的是农村集体土地,土地成本较低。另外,工程设计建设的投入、配套开发建设费用和应缴纳的税款、营销费等房地产商的成本费用也都大大节省,其开发成本仅为真正商品房成本的1/3,因而“小产权房”的房价远远低于真正商品房的房价,在同样位置房价仅为商品房价格的40%-60%

    (三)建房者想从中获得丰厚的经济收益

    随着市场经济的发展,土地作为一种特殊资源的商品价值逐步得到显示并被人们重视。由于国有土地供给的紧张局面长期没有得到缓减,加之受房地产市场巨大利益的驱使,农村集体土地所有者便产生了以超越法律界限的形式主动进入土地供给市场的动机,在交通条件和地理位置相对较好的场镇,部分村民、乡镇政府和开发商便伺机而动,积极开发建设“小产权房”,甚至有的机关干部和工作人员都参与了“小产权房”开发建设。

    (四)“小产权房”满足了部分城乡居民的生活需求

    由于国家现行的住房保障机制不健全,城乡低收入者享受不到住房贷款政策,无力购买商品房,而他们为了改善居住条件和生活环境,就不得不冒着风险去选择购买“小产权房”。“小产权房”的购买者主要来自两个方面:一是居住在离乡镇比较远的村民为了孩子上学、子女结婚、出行就医、生活方便,需要在场镇购买“小产权房”;二是城市低收入人群和经济收入并不丰厚的农民工,为了改善居住条件,只能选择在交通条件比较方便的地方购买 “小产权房”。尽管从法律层面上讲,“小产权房”没有产权而不能交易,但在现实生活中其交易却比较活跃。

    (五)政府职能部门对“小产权房”发展制止不力

    早期“小产权房”建设未引起各级政府及相关职能部门足够重视,国土、建设等主管部门对“小产权房”放松管理,对其发展未采取具体措施予以制止。中央政府至今没有出台处理“小产权房”的具体政策,而地方政府为了加快城镇建设和新农村建设步伐,对此采取的更是放任和鼓励的态度,导致了各地“小产权房”如雨后春笋般蓬勃发展。尽管近几年来因“小产权房”引发的一系列社会问题引起了各级政府高度重视,各地对新建“小产权房”进行了有效控制,但已形成的“小产权房”问题仍无法得到有效解决。

    三、存在问题

    (一)“小产权房”不受国家法律保护

    “小产权房”是建在农村集体土地之上用于销售的房屋,不符合国家现行《土地管理法》的有关规定;它未缴纳国有土地出让金和相关税费,无法获得国家土地管理部门颁发的土地使用权证和房屋管理部门颁发的房屋所有权证,实际上根本就没有法律意义上的产权;它虽具备了普通商品房的使用性质,但它不具备其法律性质,并不是真正意义上的商品房,其流通转让受到诸多限制。按照国家现行相关法律规定,它不可以上市交易,也不受国家法律保护。

    (二)“小产权房”建设不符合国家规定建房程序

    “小产权房”建设未经土地、规划、建设等主管部门许可,项目未经投资主管部门核准或备案,也没有经过商住用地必须经过的“招、拍、挂”等建设环节,因而不符合国家相关建设程序。

    (三)“小产权房”风险隐患较大

    “小产权房”开发建设不像城镇商品房那么严格,很多是村民个人或资质不完全具备的房地产开发商投资建设的,没有经过规划、国土、建设等主管部门审批和监管,一般都是自行建设、自行监管,在房屋质量、水电燃气等方面都可能存在一些安全隐患,在物业管理、配套设施等方面也很不完善。更重要的是,“小产权房”购买者的权益不能得到法律保护,在转让、继承、抵押、拆迁补偿等方面均会受到限制;一旦出现交易纠纷,购买者的权益难以得到有效维护。

    四、对策建议

    “小产权房”不只是嘉陵区才有,目前在全国各地都普遍存在。虽然国务院2010128日在全国国土资源工作会议上就要求所有在建及在售“小产权房”必须全部停建和停售,要以地方为主体组织调查摸底,对“小产权房”现状进行普查,责成国土资源部领导小组研究“小产权房”问题,拿出相关处理意见和办法。国土资源部于201054日在挂牌督办违法案件暨2009年土地例行督察公告新闻发布会上,也针对“小产权房”问题的处理作了明确表态,要求各地对尚未销售的和20071230日以后新建、续建的房屋予以拆除,对20071230日以前销售的已建成房屋,待全国处理“小产权房”政策出台后一并处理。但这些要求不太符合实际,在各地并未得到贯彻落实。对于“小产权房”问题究竟该如何处理,从中央到地方目前都还没有出台明确的政策。而课题组调研所到之处,广大基层干部群众纷纷要求建议上级党政对此要高度重视,立即组织力量对“小产权房”进行清理办证、实行规范管理。为此,课题组特提出以下六条建议,供有关方面决策参考。

    (一)用发展的眼光看待“小产权房”问题。“小产权房”按照现行《土地管理法》规定虽然不合法,但它毕竟还有它存在的合理性。它不仅满足了城乡部分低收入人群改善居住条件的需要,而且客观上为加快部分乡镇小城镇建设和扩大场镇规模作出了贡献。对于现在已经建成的“小产权房”,如果不加区别地对待,一律按照违法建筑予以拆除,不但会造成社会财富的严重损失,而且会对全区经济发展和社会稳定极为不利。面对“小产权房”大量存在的事实,按照中央统筹城乡发展的要求,“小产权房”问题的核心已经不是合法与否的问题,而是政府应如何引导“小产权房”从“合情合理”走向“合法合规”的问题,从而收到乡镇政府、农村集体、农民个人和城乡购房者都满意的效果。

    (二)打好处理“小产权房”的坚实基础。针对目前不少乡镇都普遍存在大量的“小产权房”没有进行登记、甚至居住多年的房屋没有任何权属凭证的实际情况,建议以乡镇为单位对辖区范围内的“小产权房”进行一次详细的摸排和集中登记。南充市房管局嘉陵办事处在此基础上应分乡镇分类别建立电子档案,为统一清理处置全区“小产权房”、实行规范管理打下坚实基础。

    (三)把准处理“小产权房” 的政策和原则。“小产权房”面宽量大、涉及多方利益,处理不慎会引发群体性事件、甚至影响社会稳定。因此,嘉陵区委、区政府应遵照中央提出的“推进征地制度改革、逐步建立城乡统一的建设用地市场、探索实行合理的有差别的政策”的改革创新精神,本着“公平公正、照顾各方利益”的原则,积极稳妥处理现有“小产权房”。鉴于我国国有、集体土地的划分是不能回避的基础性法律问题,国家对农村闲置宅基地入市才开始准备试点,而嘉陵区已出现多年的“小产权房”问题又亟待解决,因而嘉陵区委、区政府应打破常规思维定势,认真分析研究国家对推进土地制度改革的政策走向,在不变更“小产权房”土地所有权和使用权的前提下,应对已建成的“小产权房”作为历史遗留问题来分类进行处理。

    (四)科学合理处置现有“小产权房”。首先,嘉陵区委、区政府应明确“小产权房”的土地所有权和使用权都还是当地农村集体经济组织的,只是已建成的房屋财产权是业主的。其次,嘉陵区委、区政府应明确宣布,只要业主愿意按规定补交一定的税费,政府房屋管理部门就可以给其办理“小产权房屋所有权证书”。若政府今后搞建设需要征用对其进行拆迁补偿,只给住户补偿房屋财产方面的损失,而土地使用权方面的补偿费用,则归当地集体经济组织所有。第三,对于不同类型的“小产权房”,应采取区别对待的原则来进行处理。对于符合乡镇建设规划且经鉴定机构鉴定房屋无质量安全隐患、在原宅基地上拆旧建新形成的“小产权房”,当地政府的相关职能部门应采取责成房屋所有者补交一定税费的办法,为其补办“小产权房”的房屋产权证书;对于当地政府为了加快集镇建设、在规划区内由政府从农民手中购买土地又转让给农民建房形成的“小产权房”,经鉴定机构鉴定无质量安全隐患的,可争取上级政府追加国有土地使用指标,让住户按规定补交土地出让金和相关税费后,再为其办理国有土地使用证和商品房产权证的办法来进行处理。而对那些不符合乡镇建设规划和严重违反土地利用规划、建筑设计施工质量存在严重问题的“小产权房”,则应采取强制拆除进行改建或重建的办法进行处理。必须强制拆除进行改建或重建的“小产权房”,当地政府应根据房屋面积大小和类型,分别给予一定的经济补偿,使房屋所有者能够接受。对于开发商私自从农民手中购买承包地修建的“小产权房”,若还没有售出,当地政府就应按成本价回购,将其作为福利房或廉租房使用;若已经售出,政府则应按照在原宅基地上拆旧建新的办法给购买者办理有关手续,同时追收开发商的违法所得。

    (五)严禁出现新的“小产权房”。区、乡镇政府的国土部门应严把集体土地使用的审批关,严厉打击非法占用耕地建设“小产权房”的行为,对占用农村集体耕地、参与“小产权房”开发谋利的国家工作人员和开发商,应及时向社会通报并作出行政处罚和经济处罚,将开发建设“小产权房”的违法行为消灭在萌芽状态。为了杜绝产生新的“小产权房”,从现在起,区、乡镇政府应采取强有力措施,立即对没有经过审批的农房在建项目予以清理,坚决停建“小产权房”建设项目。而对于符合乡镇建设规划,经区人民政府批准,乡镇政府需要通过土地置换等方式引导农民在集镇或其它地方集中修建农民新居的,区、乡镇政府建设管理部门也应严格把关,使其必须做到先批后建、不批不建;建好交付使用后,政府房屋管理部门必须按政策规定及时给住户办证,避免出现新的“小产权房”。

    (六)坚决杜绝产生新的历史遗留问题。当前,嘉陵区正在加快推进集镇建设,为发展区域经济、就地就近吸纳农业转移人口打造新的载体。在推进集镇建设中,应坚持因地制宜的原则,做到宜快则快、宜慢则慢、绝不能搞一刀切。在交通条件比较方便、地理位置相对优越、能够培育特色优势产业的地方,应将集镇建设项目中的集中修建农民新居与培育特色优势产业相结合,做到同步规划、同步实施、同步推进,尽量加快集镇建设步伐;而在交通条件还不够方便、离区城较远、农民不愿意向此地转移、短期内又无法培育出特色优势产业的地方,则不能盲目扩大集镇建设规模,避免产生新的历史遗留问题。

     

  • 责任编辑:zhujingtao
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