• 摘要我国以户籍为身份标志的城乡二元社会保障制度剥夺了农村居民平等享有社会保障资源的权利拉大了城乡差距加剧了城乡对立和社会分化背离了社会保障制度的普惠和公平目标笔者认为充分认识社会保障城乡一体化的必要性强化社会保障城乡一体化的制度保障制定符合中国社会类型和社会结构的社会保障城乡一体化实施规划做到初期重点突破中期整合衔接和终期城乡并轨是构建我国城乡一体化社会保障体系的可行选择

    关键词社会保障城乡统筹路径规划

    社会保障制度是现代社会的一项基本制度虽然受社会类型和社会结构的制约但普惠和公平始终是该制度追求的价值目标我国长期以来实行的城乡分割的二元社会保障制度使农民农民工及其子女处于社会保障体系的边缘无法与城镇居民平等地享有养老保险医疗保险工伤保险生育保险失业救济和社会救助等公共资源由此产生的机会不平等拉大了城乡差距加剧了城乡对立激化了社会矛盾因此必须从制度上予以根除

    社会保障城乡一体化的必要性

    社会保障城乡一体化是指社会保障制度的设计运行和管理等应城乡统筹一体规划全面覆盖使国民不分城乡均平等享有与经济社会发展相适应的社会保障资源社会保障城乡一体化的目标是建立制度完善项目齐全覆盖全面标准统一管理高效机制健全可持续的城乡一体的社会保障机制形成具有中国特色符合转型中国社会实际的城乡一体化社会保障和社会救助体系确保城乡居民在年老疾病工伤失业生育等情况下依法获得物质帮助的权利达到社会保障普惠和公平之目标

    经济社会转型之需要

    社会保障的水平和保障机制受社会类型和社会结构的制约在以自给自足的自然经济为主导的乡土亲密型农耕社会商品经济不发达社会分工少城市化程度低人口流动小家庭成员间的关系密切家庭不仅是个人生产生活的组织体亦是社会制度的基础和国家治理的基本单位为家庭成员提供包括生老病死等全方位的保障中国社会在由乡土亲密型农耕社会向松散型城镇化工业社会转变的过程中社会分层与分化明显人口流动加剧城乡差距和贫富差距扩大家庭的保障能力弱化由此呼唤家庭保障的社会对接机制

    社会公平与公正之需要

    迄今为止我国城镇社会保障制度已基本建立且涵盖了社会保障的所有项目而农村社会保障仅包括五保供养低保特困户基本生活救助优抚安置等养老医疗和社会救助在一些农村地区基本处于空白状态这种城乡分割的二元社会保障制度剥夺了农民平等享有社会公共资源的权利加重了农民的负担恶化了农民的生存环境降低了农民的生活质量影响了农民及其子女的发展是农村未成年人辍学流动流浪和犯罪的重要促成因素之一在社会转型期由于人们权利意识的增强城乡分治所造成的社会不公引发的社会矛盾凸显因此通过社会保障制度的收入再分配功能矫正失衡的权利义务关系是促进社会公平必然的选择

    经济社会持续发展之需要

    城乡差距导致数以亿计的农村青壮年流入城市造成农村劳动力的老年化和农村的空心化是城乡差距贫富差距的内在制度根源农村青壮年劳动力向城市的转移进一步削弱了农村的竞争力和再造能力造成城乡差距的恶性循环和城乡经济发展的失衡以及整体经济效益的低下因此探索农村经济发展和城镇化的新模式统筹城乡经济社会发展促进各生产要素在城乡之间的合理流动和优化配置实现城乡经济社会文化生态的协调发展既是城镇经济社会进一步发展的动力也是扭转传统工业化造成的农村发展滞后局面的理性选择

    社会和谐与稳定的需要

    社会保障是社会运行的安全网和稳定器是实现社会稳定与和谐社会公平与公正的重要制度保障社会保障的城乡一体化具有保障民生稳定社会和促进经济发展的多重价值今日中国的市场经济虽不断发展但社会分层与分化也在加剧特别是城乡二元经济体制和二元社会保障制度等制度设计的不合理所造成的机会不平等权益保障程度不平等导致的城乡差距和贫富分化加剧了城乡对立不利于社会和谐与稳定因此建立城乡一体化社会保障体系运用社会保障的收入再分配功能平衡公共资源配置是实现社会和谐与稳定的重要制度手段和物质基础

    社会治理模式创新之需要

    在中国社会转型期工业化城镇化人口流动等使二元经济体制和二元社会保障制度产生的社会治理问题日渐显现如何创新城镇化发展模式实现工业现代化与农业现代化的有机结合以及城乡协同发展的双赢模式在解决农村富余劳动力出路问题的同时加大对农业的投入的力度促进社会主义新农村建设使农民在中国社会工业化城镇化现代化的进程中平等享有经济社会发展的果实是社会治理模式和社会发展模式创新必须解决的战略性问题社会治理模式的创新是城乡一体化社会保障体系建设的要求而社会保障的城乡一体化必然带来社会治理模式的创新二者是相辅相成相得益彰的关系

    社会保障城乡一体化的保障机制

    社会保障制度是一个国际性和恒久性问题也是一个民族性和时代性问题受社会类型和社会结构的制约社会保障城乡一体化是一个系统复杂和长期的工程需要政府引导政策支持和法律保障的协同需要人力物力和财力的合力也需要制度创新管理创新和经济发展模式的创新没有坚实的经济基础公平的政治理念合理的顶层制度设计强有力的政策支持和健全的法律制度保障中国社会保障的城乡一体化就难以实现

    奠定社会保障城乡一体化的经济基础

    社会保障城乡一体化的经济基础是城乡经济一体化即协调统筹城乡经济发展打破重城轻乡重工轻农城乡分治的二元经济体制壁垒实现生产要素在城乡之间农业和工业之间的合理流动和优化组合形成城乡互利互惠协调发展共同繁荣的新型城乡关系城乡一体化的关键是农村经济体制的革新和城镇化模式的创新

    1破除城乡分割的二元经济体制在中国社会转型的初期经济社会的发展动力是依靠农业支持工业农村支持城市从而形成了相对发达的城镇工业和发展严重滞后的农业经济城乡差距的不断扩大和城乡公平的缺失已经成为制约中国经济社会发展的实质障碍因此破除城乡分割的二元经济体制制定城乡一体发展的经济战略以密切城乡经济联系强化城乡经济合作加快农村经济产业化和现代化是城乡经济一体发展的必由之路

    2创新农业经济发展模式我国目前的农业经济

    仍然以传统的农耕经济为主导其特点是规模小效益低市场机制不健全农民对农产品价格缺少定价权农业经济缺乏竞争力科学规划城镇化进程创新农业经济发展模式是城乡经济一体化的动力第一通过农村内驱模式增强农村经济社会发展的内生动力第二通过工业反哺农业模式促进农业现代化特色化规模化和产业化第三通过政府外推型模式促进农业经济转型和合理布局。[1第四创新城镇化的方式和内涵以城镇化带动农业人口的合理流动平衡城乡人口结构

    完善社会保障城乡一体化的制度保障

    目前我国社会保障法制建设严重滞后社会保障制度还不健全尽管社会保险法已于2011 71日起正式施行但其中的授权性框架性的规定较多有关社会保障配套法律法规的立法存在大量空白对社会保障工作的开展无法提供强有力的保障加之各地出台的相互各异的地方性规章或执行措施更使得整个社会保障法规体系杂乱无序增加了执行上的难度致使社会保障发展缺乏有效的法律保障。[2我国的社会保障立法应着力解决下列问题

    ⒈加强社会保障资金的制度规范受经济社会发展现状和法律保障缺失的影响当下中央财政和地方财政拨付的社会保障资金比重不明确执行不到位社会保障的统筹层次低无法实现纵向和横向的资金调剂和以再分配的方式均衡各地社会保障资金的运行目标因此应通过法律规范调整财政支出结构明确社会保障资金增长比例增加社会保障投入通过建立社会保障风险储备金每年从财政收缴的国有资产收益预算外资金国有土地有偿使用收入中按比例充实社会保障风险准备金充实社会保障资金储备

    ⒉提升社会保障工作的管理效率长期以来我国社会保障工作实行条块分割的管理体制缺乏统一的管理机构职能分散不利于社会保障措施的落实和社会保障工作的开展此外社会保障管理人才缺乏管理效率低下加之缺乏相应的激励约束机制社会保障运行效率低要统筹城乡社会保障相应经办机构的工作范围服务对象服务内容和服务方式都将发生实质性变化因此现有机构无法适应规范化信息化专业化和社会化管理服务的要求

    ⒊建立社会保障基金保值增值的长效机制社会保障基金面临高通胀低收益和需求高增长问题保值增值压力大应基于我国实际状况借鉴他国成功经验探索建立社会保障基金保值增值的有效机制可通过适当放宽资本市场投资的比率和拓展投资渠道等资本市场运作方式实现保值增值通过建立扩大社会保障基金规模的长效机制如将一定数量的国有资产包括国有企业股权股份和国有土地收益划拨给社会保障基金形成可持续的社会保障基金积累

    强化社会保障城乡一体化的政府责任

    社会保障具有公益性和社会性特征以及调整收入分配的功能其分配的是公共资源增加的是公共利益服务的是社会治理政府作为社会管理者公共利益的代表者和公共资源的分配者是社会保障的核心责任主体由于政府责任不到位管理水平不高社会保障制度发展的体制性障碍始终未能消除社会保障法制建设严重滞后社会保障财政投入尤其是农村的社会保障财政投入严重不足使得城乡社会保障发展失衡农村社会保障被边缘化

    政府在社会保障城乡一体化建设过程中应当明确自身定位找好切入点第一制度设计在充分调查和研究的基础上根据中国国情借鉴域外经验制定好实施规划明确具体目标步骤和措施通过制度设计清除社会保障城乡一体化过程中的体制和机制障碍如户籍制度用工制度等第二法律保障社会保障城乡一体化涉及收入的再分配和利益调整必须依靠法律的强制性和权威性方能有效实施中国农村经济发展落后农民个人财力极其有限政府财政的投入专项支持以及转移支付等是农村社会保障资金的主渠道也是社会保障城乡一体化的经济保障第三社会保障基金的管理和运行政府既是社会保障资金的主要提供者也是社会保障基金的管理者和运行者健全社会保障基金管理监督和运行机制提升管理水平管理效率和服务质量实现社会保障基金的保值和增值提高保障能力应是政府不可推卸的责任

    社会保障城乡一体化实施规划

    在中国社会转型期各地经济社会发展不平衡社会阶层结构不合理社会保障的城乡一体化不可能一蹴而就比如我国现阶段不可能整体移植西方发达福利国家的社会保障模式建立从摇篮到坟墓的全保制度因此制定科学的社会保障城乡一体化战略规划明晰社会保障城乡一体化实现的步骤是一体化进程的理性选择社会保障城乡一体化的战略步骤应当是初期重点突破中期整合衔接和终期城乡并轨三个阶段

    初期重点突破

    社会保障城乡一体化建设初期宜关注城乡居民尤其是农村居民对社会保障的最实际关切及社会保险跨地区移转对接问题通过对城乡居民特别是农村居民最关切问题的突破借助碎片化制度实现城乡居民的最低保障底线公平”,[3为社会保障城乡一体化积累经验创造条件根据当下城乡社会保障制度的实际情况宜在下列方面率先突破

    ⒈实现农村居民最低保障目标以农村基本养老保险农村合作医疗保险农村最低生活保障等最低保障为突破口解决农村孤寡老人贫困家庭残缺家庭空巢家庭隔代家庭留守老人留守儿童的基本生活和疾病救助问题构建农村社会保障的基本框架探索建立以家庭养老为主社区养老为辅机构养老为补充的多样化的养老模式建立政府组织引导农村居民参保财政资助集体扶持相结合的新型农村合作医疗制度和农村特困人群医疗救济基金制定农村居民最低生活保障标准落实对农村弱势人群的最低生活保障制度

    ⒉探索农民工融入城镇社会的路径。“户籍歧视

    使农民工不能平等享有社会保障资源不能有效融入城镇社会有违公平与公正严重损害了农民以及农民工子女平等享有社会保障的权益剥夺了其平等发展的机会削弱了其成年后的社会竞争力是辍学留守儿童流浪儿童童工及未成年人犯罪的重要促成因素各地政府可根据农民工的职业特点收入状况流动程度及定居城镇的实际情况将农民工群体进行细分促进农民工融入城镇社会对职业稳定有固定收入和住所的农民工可直接纳入城镇职工社会保险体系对失地农民可探索采取以土地换保障模式

    中期整合衔接

    中期整合衔接实现由统分融合基本统一”、最低保障基本保障的转变即在初期建设的基础上将各项保险制度逐步实现城乡统一在初期实现最低保障的基础上实现城乡居民的基本保障在初期碎片化制度重点突破的基础上整合城乡社会保障体系使居民不分城乡均获得基本的社会保障实现基本保障适度公平”。

    ⒈健全农村社会保险体系健全农村社会保险体系是统筹城乡社会保障制度的关键各地应根据本地实际在解决农村居民最低保障问题的基础上分地区分项目分重点分阶段建立城乡衔接的社会保险制度按照进得来缴得起养得了能衔接可转移的原则制定相关参保政策和财政补贴制度。[4通过中期建设农村社会保障项目应当涵盖社会保险法所规定的养老保险医疗保险工伤保险生育保险失业救济和社会救助等

    ⒉完善社会保险转移和衔接制度当下我国社会保险各项目的缴费标准待遇水平及政策措施等存在地区差异劳动力流动时社会保险的移转和对接不畅应按照整体规划分层推进的方式对现行社会保险体系进行梳理和调整制定社会保险关系跨地区转移接续办法城乡社会保险制度的对接主要是城乡分制的相同项目的制度对接即在同一统筹范围内城乡分别实行的相同社会保险制度项目之间在资金筹集账户转移待遇给付以及管理等方面转接对接直至统一的过程。[5

    终期城乡并轨

    社会保障城乡一体化建设的终极目标是建立与经济社会发展水平相适应城乡统筹项目齐全覆盖全面机制健全公平公正和可持续的城乡一体化社会保障制度达成社会保障普惠和公平之目标第一城乡统筹实现不分城乡人人均能平等地享有基本社会保障的目标第二项目齐全社会保障项目应当涵盖养老保险医疗保险工伤保险生育保险失业救济和社会救助等保障公民在年老疾病工伤失业生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利第三管理统一建立城乡一体全国统一的社会保障管理机构对社会保障事项进行统一决策宏观调控实施全国一体的社会保障网络。[6第四保障机制健全建立完备的社会保障基金国家支持和统筹制度资金个人缴纳制度保障基金管理和监督制度保值增值机制和信息公开制度实现社会保障基金管理的规范化信息化和专业化城乡一体化社会保障体系建设除实现城乡统筹项目齐全管理统一和保障机制健全四个目标外显著标志是形成具有中国特色符合转型中国社会实际的城乡一体化养老医疗和社会救助体系

    ⒈城乡一体化社区养老服务体系建立以社区为载体以社区基层组织为主导以社区资源为基础由国家社区家庭和个人等多途径提供人物支持的综合性社区养老服务体系,[7为老人提供日间护理医疗保健家务服务和文化娱乐服务等从根本上解决当下城乡老人养老所面临的精神赡养缺失生活照护缺位和经济供养不足问题社区养老服务具有公益性和福利性契合中国的政治体制经济体制文化传承社会类型社会结构等现实国情相较机构养老社区养老服务具有低成本广受益主体多元和社会参与度高量实现老年社会福利

    ⒉城乡一体化医疗保障体系第一实现基本医疗

    保障的普惠和公平将整合衔接期城乡分割的新农合制度和城镇居民医疗保险制度融合为统一的城乡一体的医疗保障制度实现城乡居民在参保范围筹资标准保障水平服务水平等方面的统一第二建立城乡统一的医疗保障制度通过整合碎片化医疗保障制度统一城乡医疗保险经办管理统一管理队伍统一管理办法统一费用结算和服务监管统一信息网络降低管理成本提高管理效率提升制度的公平性。[8第三建立长效的农村医务人员保障机制农村医疗卫生水平的提高是医疗保障城乡一体化的基础应当通过强化政府责任发挥政府对城乡卫生资源的统筹协调功能平衡城乡医疗卫生资源配置通过政府增加投入完善农村医务人员和农村医疗卫生的保障措施确保农村医生的待遇和农村医疗卫生条件与中国经济社会发展相适应

    ⒊城乡一体化社会临时救助体系临时救助是指最低社会保障和基本社会保障之外的因各种特殊原因基本生活出现暂时困难或生存面临危机的家庭或个人所享有的临时性补充性救助临时救助解决特殊困难群体的生活生存问题是最基本的民生有助于弥补社会保障制度之不足提升社会整体的抗风险能力和生存安全感完善的社会临时救助体系包括第一临时救助基金保障通过中央地方和社会等不同路径健全临时救助基金筹措机制保障临时救助资金的投入第二临时救助制度保障通过国家立法完善临时救助制度各地结合当地实际制定或完善临时救助制度的实施办法或实施细则第三临时救助管理机制明确临时救助的对象范围标准受理审核审批及发放程序保障临时救助的及时有效公开公平和公正第四临时救助网络建立包括居委会村委会社区志愿组织基层政府和公益机构在内的临时救助网络积极实施临时救助工作

    参考文献

    1马晓强梁肖羽国内外城乡社会经济一体化模式的评价和借鉴J福建论坛人文社会科学版),2012,(02

    2田波论城乡一体化背景下的社会保障制度J生产力研究2011,(11

    3郭影帆等统筹城乡背景下社会保障问题研究J江西社会科学2009,(08

    4王善于论统筹欠发达地区城乡社会保障J发展2009,(08

    5潘怀明谢娟娟贵阳市社会保障制度城乡一体化的平行对接问题研究J贵州财经学院学报2011,(04

    6刘斌刘倩城乡一体化社会保障制度的感想J经济论坛2008,(21

    7张文范社区养老社会化服务的战略意义J城市管理2004,(06

    8林闽钢我国进入社会保障城乡一体化推进时期J中国社会保障2011,(01

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