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  • 我国城乡结合部社会保障的问题与对策:基于公共服务均等化视角的分析
  •  2013-06-21 23:38:20   作者:马 静   来源:中国农村研究网   点击:0   评论:0
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  • 摘要:完善城乡结合部社会保障体系必须结合城乡结合部实际明确社会保障责任主体不断加大财政投入维护失地农民社会保障权益提高对流动人口的社会保障水平并增强社会保障政策的科学性和合理性

    关键词:城乡结合部; 社会保障; 公共服务; 均等化

    问题的提出

    我国的城乡结合部地处城市边缘具有城乡二元结构的鲜明特点( ) ( ) 混杂流动人口急剧膨胀基础设施破败落后安全隐患突出环境脏乱已经成为我国城市化进程必须解决的痼疾社会保障具有公共产品属性属于政府应当提供的基本公共服务之一。“基本公共服务均等化是指在基本的公共服务领域政府要为社会公众提供在不同阶段具有不同标准的尽可能地使全体人民享有同样的权利最终大致均等的公共物品和公共服务。”实践中很多国家都在力图实现社会保障这一基本公共服务提供的均等化在推动社会保障服务均等化过程中城乡结合部应当属于先行示范区随着城乡一体化的推进我国城乡结合部地区的社会保障问题引起了政府和社会的广泛关注目前我国城乡结合部地区的社会保障问题比较复杂: 一方面社会保障对象群体复杂包括农村户籍人口非农村户籍人口以及外来流动人口等分别适用不同的社会保障政策; 另一方面因征地涉及不同人群的社会保障政策又各不相同农转工农转居自谋职业超转人员的社会保障政策差异较大近年来我国不断加快推进城乡结合部的城市化进程但目前城乡结合部社会保障存在的政策差距大保障水平低且不均衡等诸多问题严重制约了城市化进程和社会保障均等化的推进城乡结合部社会保障改革跟不上居民市民化的转变随之也带来了一系列社会问题北京作为我国的首都其城乡结合部地区的社会保障问题具有典型性本文以北京市为例通过考察北京城乡结合部社会保障的现实情况分析城乡结合部社会保障存在的主要问题及原因并提出城市化进程中完善城乡结合部社会保障体系的政策建议

    城乡结合部地区社会保障的现实考察———以北京市为例

    ( ) 城乡结合部人口结构与经济发展

    目前北京市城乡结合部的范围主要包括四环以外直到六环及京郊大致包括朝阳海淀石景山丰台的部分区域和昌平大兴门头沟顺义通州的部分地区以及平谷怀柔密云延庆的部分区域从户口性质看北京市城乡结合部既有农业户籍人口也有非农业户籍人口具体到各村户别结构差异较大根据北京市农村经济研究中心2010 年对城乡结合部26 个村的调查城乡结合部地区各村非农业人口比重有较大差别( 见表1) 除了整建制转居村和整建制拆迁村之外绝大多数村仍有比例不等的农业户籍村民农业人口比例高于50%的有18 个村1

    1 北京市城乡结合部部分地区非农业人口比重情况

    非农业人口比重100% 75% 100% 50% 75% 25% 50% 25%以下0

    部分典型城乡结合部地区

    曙光小孙各庄卸甲营苏庄白坊

    大钟寺西总屯东羊庄

    红军营杨庄大峪杨宋镇花园

    高碑店大井二拨子星光社区岢罗

    白各庄营城子龙聚山庄

    南苑乡花园民生南定福东关李各庄太师庄

    资料来源: 北京市农村经济研究中心2010 年度重点课题研究报告北京城乡结合部经济社会发展问题研究

    除了户籍人口之外北京市城乡结合部还居住着大量的流动人口2000 年第五次人口普查北京市城乡结合部流动人口占流动人口总量的83. 5%; 2005 1%人口抽样调查表明城乡结合部流动人口占流动人口总量比例高达85%2009 在北京居住半年以上的流动人口高达726. 4 万人而且外出农民工是主体2010 年北京含有城乡结合部的区( ) 的流动人口数量占北京市全部流动人口总数的91. 5%左右根据北京市农村经济研究中心对城乡结合部26 个村的调查2010 26 个村2009 年的流动人口为76868 是户籍人口的2. 8 倍多其中流动人口超过户籍人口的村有17 6000 人及以上的村有6 大量流动人口集聚在城乡结合部出现了流动人口数量多于当地村民的所谓人口倒挂村”。

    ( ) 城乡结合部社会保障的对象及范围

    北京市城乡结合部地区居住着农村户籍人口城镇户籍人口以及大量的外来流动人口有的城乡结合部地区还居住着小城镇人口针对上述不同的保障对象从保障体系上看城乡结合部社会保障分别涉及农村社会保障和城镇社会保障两大体系从地域范围上看城乡结合部社会保障分别涉及北京市社会保障和其他省市的社会保障( 见表2)

    2 城乡结合部社会保障的具体对象及情况

    保障

    对象

    农村户

    籍人口

    城镇户

    籍人口

    小城镇

    人口

    外来流

    动人口

    保障

    情况

    农村社会

    保障体系

    城镇社会

    保障体系

    基本没有

    社会保障

    户籍所在地社会保障城镇社会保障或没有社会保障

    目前城乡结合部具有农村户籍的人口主要纳入北京市农村社会保障体系适用现行的北京市农村社会保障政策主要包括农村居民养老保险新型农村医疗保险农村

    专项社会救助和农村应急救助政策等城乡结合部非农村户籍人口按照政策纳入北京城镇社会保障体系在北京市城乡结合部城市化改造过程中因建设用地征占农民土地一般除给农民进行补偿外还通过农转工”、“农转居等形式将部分失地农民纳入城镇社会保障体系除部分农民工外流动人口基本上被排除在北京市社会保障体系之外主要是根据其工作性质户口性质纳入流动人口户籍所在地的农村或城镇社会保障体系小城镇人口基本没有纳入北京市社会保障体系

    根据课题组在北京城乡结合部地区的调研显示目前城乡结合部被调查对象中有42. 3% 的居民未参加任何社会保险参加医疗保险的居民相对比例最高为46. 77%参加各项社会保险的居民比例均未超过被调查对象的50%( 见图1) 被调查居民及其周围居民没有领取过失业保险金和不知道怎样领取的比例为82. 83%被调查居民及其配偶没有报销过生育医疗费的比例高达75. 12%对北京市八达岭镇营城子村的调研显示营城子村农村户籍人口共计759 全部参加了新型农村合作医疗;农村户籍人口中参加新型农村养老保险的为361 占该村农村户籍总人口的47. 56%; 还有2. 8% 的农村居民得到了农村居民最低生活保障外来流动人口参加新型农村养老保险的为23 占该村外来流动人口总数的17. 69%( 见表3) 部分未参加社会保障的农村户籍人口因在企业就职可能参加了城镇社会保障体系而部分外来流动人口有的在自己户籍所在地参加了养老保险或有的就业后由企业为其提供养老保险从整体上看营城子村社会保障参保率较低各种社会保障政策交叉当地农村户籍人口也未应保尽保外来流动人口参与本地社会保障的比率较低

    3 2010 年营城子村农村户籍人口参加农村社会保障情况单位:

    新型农村养老保险新型农村合作医疗农村居民最低生活保障五保户供养农村医疗救助农村优抚安置

    361 759 21 2 2 2

    资料来源: 根据调研数据整理

    城乡结合部地区社会保障存在的主要问题

    ( ) 城乡结合部社会保障呈现出典型的双重二元结构

    目前我国城乡结合部社会保障存在静态二元结构和动态二元结构交织在一起的双重二元结构基于农民与市民两种不同的户籍身份城乡结合部的农村户籍人口和非农村户籍人口分别适用不同的农村社会保障和城镇社会保障政策从而形成静态二元结构基于本地居民与外来流动人口两种不同的身份城乡结合部本地居民享受当地的社会保障政策外来流动人口则基本上被排除在本地社会保障体系之外从而形成动态二元结构市民与农民两种权利不平等的制度体系使农民处于二等公民的不平等地位本地户籍居民与外来流动人口两种权利不平等的制度体系使外来流动人口处于二等公民的不平等地位静态二元结构与动态二元结构社会保障制度并存共同构成了城市化和城乡一体化面临的重大观念障碍和体制障碍1

    ( ) 涉及不同保障群体的社会保障政策差异大衔接性差

    基于城乡结合部社会保障的二元结构同在城乡结合部地区居住的各类人群适用不同的社会保障政策城乡结合部地区的社会保障问题相对比较复杂社会保障政策差异较大在加快构建城乡一体化的社会保障体系进程中区别对待的社会保障政策面临着城乡并轨和衔接等具体现实问题首先在城乡结合部城市化改造过程中因建设用地征占农民土地按照征地涉及人群不同社会保障政策不尽相同除给农民进行补偿外一般还会通过农转工”、“农转居等不同形式将部分失地农民纳入城镇社会保障体系其次对于仍具有农村户籍的当地居民一般纳入农村社会保障体系通过参加城乡社会养老保险新型农村合作医疗对农村人口进行社会保险通过农村最低生活保障、“五保户供养专项救助等对农村人口进行社会救助等再次除部分农民工外将城乡结合部地区长期居住的外来流动人口基本排除在当地社会保障体系之外另外很多地区历史上遗留的部分小城镇户口也没有完全纳入城镇社会保障体系往往由村集体通过直接支付养老金方式承担居民的养老保险责任

    ( ) 城乡结合部社会保障存在真空地带且保障水平差距大

    城乡结合部地区很多居民未被纳入现行社会保障体系具体包括: ( 1) 征地后转为非农业户口符合农转工条件但自愿放弃就业安置待遇领取一次性安置补助费并自主择业的人员一次性全额领取安置补助费后养老医疗和失业问题往往自行解决( 2) 城乡结合部农民工参保率较低绝大多数农民工没有参加养老工伤失业医疗保险等2( 3) 小城镇户口没有完全纳入城乡社会保障体系( 4) 部分其他城乡居民及外来务工人员被排除在保障体系之外等在城乡结合部地区具有相似条件的社会保障对象因为适用的社会保障政策不同享受的社会保障水平具有很大差距即便是社会保障体系建设较快的北京市除了养老保险义务兵优抚费残疾人救助丧葬补贴等已基本实现城乡统一外医疗保险低保住房保障等制度仍存在较大城乡差异中西部地区城乡结合部不同社会保障对象的保障水平差距更大与社会保障公共服务均等化的目标仍有距离

    ( ) 失地农民的社会保障政策不能有效保护农民切身利益

    现行很多涉及失地农民的社会保障政策显失公平不能有效保护农民切身利益首先城市化政策要求农民以承包地换社保”、“以宅基地换住房进行双置换但在双置换项目中农民以承包权长久不变的承包地换取的城市社保却是有保质期而且仅仅通过土地还不能换取社保还必须利用本来属于他们的土地补偿款来补缴一定的社会保险费才能获得和居民一样的社保待遇而超转人员以及残疾人则要补缴更多的社会保险费其次在征地过程中由于谁占地谁负责的安置原则得不到有效落实占地单位只占地不转工的情况极其普遍自谋职业已成为农民转工安置的主要解决方式但年龄文化水平身体素质技能条件等因素的限制给农村劳动力就业带来了新的压力按照很多地方的现行政策农转工自谋职业人员在领取安置费后征占地单位不再为其办理社会保险这使得这些人员缺乏最低生活保障生活存在着严重的后顾之忧在土地被征后农转居人员进入城市化生活消费水平明显增长但在失业压力和社会保障不到位的情况下其生存保障能力普遍下降3

    ( ) 城乡结合部流动人口参与社会保障体系受到限制

    我国城乡结合部外来流动人口大都置身于基本公共服务体系之外如何切实保障外来流动人口平等享有社会保障等基本公共服务是推进城乡一体化面临的重大现实问题由于受多种因素影响外来流动人口未能顺利参加医疗保险养老保险工伤保险等社会保障有的农民工按规定参加了社会保险但实际上很难充分享受相关待遇外来流动人口的子女就学升学等困难仍然比较严重现行涉及农民工社会保险的相关政策在实践中暴露出很多可及性问题在社会保险关系的接轨并续时不能有效地保护农民工的基本权益较高的缴费水平在一定程度上阻碍了缴费能力有限的农民工参保4农民工异地再就业时往往需要重新参保没有延续原来的社会保险权益在一定程度上损害了农民工社会保险制度的可行性另外农民工退保后返回的只是农民工本人缴纳的个人账户积累部分社会统筹部分则留在参保地区实际上也剥夺了农民工的基本权益

    完善我国城乡结合部社会保障体系的对策建议

    ( ) 扩大社会保障覆盖面不断提高保障水平

    全面推进城乡一体化公平对待城乡结合部的农民和外来流动人口促进城乡结合部农民与以农民工为主体的外来流动人口的市民化实现同城同权同尊严”。在推进城乡结合部城市化进程的同时完善与经济发展水平相适应的社会保障体系不断加大财政投入提升城乡结合部的社会保障水平首先加大对养老保险基金的投入减少个人账户空账逐步做实个人账户积极应对即将到来的人口老龄化高峰减轻因老年人口过快增长带来的养老保险金支付压力其次破除城乡分治割裂运行的二元医保管理体制积极探索实现城乡医保统筹创造城乡医保统筹的各项条件实现医疗保险的城乡统一第三提高城乡居民最低生活保障水平加大对社会救助制度的投入在确定居民最低生活保障线的同时应酌情考虑不同家庭的供养人数教育住房等方面的需求并加快落实对城乡结合部困难人群的医疗救助制度

    ( ) 明确社会保障责任主体区分各级政府的责任边界

    城乡结合部社会保障责任主体主要包括市( ) 乡三级政府首先在分税制财政体制下必须明晰各级政府的责权事权与财权明晰各级政府在社会保障基本公共服务日常运行方面的分级管理权责在财政支持上建立与经济发展和物价水平相联系的弹性增长机制其次继续健全转移支付体系保障包括流动人口在内的所有国民享受医疗养老等基本保障和社会救济项目通过设置独立税种国有资产转化等方式多渠道筹集社会保障资金再次在管理体制上尽力降低政府社会保障行政成本利用金保工程这一管理手段和技术手段杜绝部分政府官员在社会保障基金问题上的寻租问题7最后在促进经济发展和居民收入水平提高的同时适当发挥村集体和家庭的社会保障作用

    ( ) 完善征地补偿政策维护失地农民社会保障权益

    将征地补偿与社会保障脱钩全面解决历次征占土地造成失地农民社会保障缺失等遗留问题首先将征地补偿与社会保障脱钩农民无论是否被征地无论是否居住在城乡都应平等享有社会保障权改变以征地补偿款抵扣农民社会保障的做法由政府对农民转居后应补缴的社会保险费给予全额补贴切实保障农民利益其次全面解决历次征占土地造成失地农民社会保障缺失等遗留问题从以工哺农城市支持农村出发重新认识和对待农转居后的农民养老保障制度适当减免农转居人员进入城镇社会养老保险体系所需补缴的社会保险费用在历次征占农民土地中农转居农转工超转人员自谋职业人员因社会保险费用补缴困难等因素未能真正纳入城镇社保体系的由政府从土地出让金中给予补助解决确保所有失地农民人人享有公平的社会保障权益8

    ( ) 考虑流动人口的异质性特征提高对其社会保障水平

    目前我国城乡结合部流动人口在收入工作的流动性市民化的意向等方面发生了变化对社会保险如医疗保险失业保险养老保险等的需求及支付能力方面也存在很大差异因而流动人口的社会保障不能搞一刀切但是目前流动人口的社会保障覆盖面和保障水平明显偏低必须整合现行保障政策加大流动人口的保障力度从近期来看可以充分考虑流动人口的异质性分类分层地为流动人口提供社保工作稳定长期定居且有留在城市意愿的流动人口可以纳入城镇社保体系工作不稳定年龄偏大的流动人口则可以纳入其户籍所在地社保体系从长期来看顺应城镇化发展和社会结构变化的趋势以城镇社会保障制度为核心逐步构建城乡一体的社会保障制度并把流动人口纳入其中最终形成城乡统一的社会保障制度9部分地区可以先行进行试点重点解决不同制度之间和地区之间的转移接续问题

    ( ) 完善社会保障制度增强社会保障政策的科学性和合理性

    随着城乡结合部社会保障实践的发展部分出台时间较早的社会保障政策已经与社会经济发展新形势的要求不相适应必须根据城乡结合部出现的新问题完善现行的社会保障政策并不断提高政策的法律效力增强其科学性和合理性例如我国城乡结合部地区与很多城区一样已经进入了老龄化阶段根据第二次农业普查资料显示农村劳动力资源中51 岁以上人口为13269 万人占农业人口的25%老龄化社会的老年社会保障问题日益突出社会养老负担日趋沉重养老所必须解决的经济供养生活服务和精神慰藉等多方面问题势必对城乡结合部经济和社会的可持续发展带来长期的多方面影响现行的养老保险医疗保险政策需要根据老龄化社会的新形势不断进行调整和完善不断增强社会保障政策的科学性和合理性

    参考文献:

    1北京市农村经济研究中心北京城乡结合部经济社会发展问题研究R 2010 11

    2李宝龙马泽春京郊农村社会保障问题研究M北京: 中国农业出版社2010 62 70

    3陈绍军失地农民和社会保障水平分析与模式重构M北京:社会科学文献出版社2010 82 98

    4杨晓东张喜才北京市城乡结合部流动人口社会管理与公共服务研究J中国市场2010( 9) : 49 53

    5谢宝富中国城乡结合部地区政府管理体制创新初探———以北京市城乡结合部为例J政治学研究2010( 1) : 59 64

    6吕学静李静借鉴世界城市经验发展完善北京的社会保障制度J北京劳动保障职业学院学报2011( 5) : 10 14

    7张晨光国际社会保障发展趋势及北京的战略选择J城市问题2011( 3) : 53 59

    8刘广兴北京市失地农民社会保障政策研究J劳动保障世界2010( 9) : 21 24

    9郑功成中国社会保障改革与发展战略: 理念目标与行动方案M北京: 人民出版社2008 162 180

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