• [摘要] 正规就业是影响社会保障覆盖面的重要因素本文分析了政府对非正规就业者在参保资格上从排斥到纳入的转变企业逃避社保缴费和进入正规部门个人缴费能力和参保意愿对非正规就业者参加社会保障的影响文章认为劳动就业正规化和扩大社会保障应该在政府企业和个人层次上进行分别治理政府需要完善社会保障制度主动为非正规就业者提供社保加强对企业社保缴费的监管提高个人的参保能力和意愿

    [关键词] 城镇就业; 非正规就业; 社会保障

    金融风暴后我国外贸出口下滑亟需加快调整经济增长方式由出口导向型经济向内需拉动型经济转变在这种情况下吸收农民工参加城镇社会保险提高其社会保障水平成为扩大内需驱动经济增长的重要战略之一但是我国现行社会保险体制以正规就业为基础而大多数农民工则往往在非正规部门或正规部门的非正规岗位就业在工商税务部门没有登记注册甚至在企业也没有登记注册其收入也没有通过银行系统支付政府难以监管因而对进一步扩大社会保险的覆盖面形成巨大挑战

    如何扩大以农民工为主体的非正规就业者的社会保险覆盖面? 对于政府来说需要从两方面入手: 首先对于非正规部门就业的农民工政府需要将针对正规部门的社会保障扩展到非正规部门调整社会保障体制放松参保资格限制降低缴费水平使非正规就业者有资格有能力购买社会保险; 其次对于在正规部门的非正规岗位就业的农民工政府则需要将这些非正规岗位就业正规化如签订合同强制企业和正规就业后的农民工购买社会保险这两方面都以城镇就业的正规化为导向事实上中国政府自二十世纪末就开始推行一系列城镇就业正规化的社会政策为扩大社会保障覆盖面创造条件

    城镇就业的正规化

    1非正规部门与非正规就业

    本文主要从企业规模和雇佣关系的角度来界定非正规部门和非正规就业非正规部门的概念首先由国际劳工组织在1972 年的肯尼亚报告中提出并在其后的第三世界国家研究中得以推广应用1980 年代有所沉寂后1990 年代又重新兴起11993 年国际劳动统计大会将非正规部门界定为发展中国家城市地区那些低收入低报酬无组织无结构的规模很小的生产或服务单位并且非正规部门的操作化定义指: ( 1) 未登记注册的生产经营单位; ( 2) 小规模企业例如小于10 ; ( 3) 企业未登记注册的员工2近年来早期的非正规部门概念和定义被扩大到非正规就业包括非正规部门的就业和正规部门的非正规就业我国非正规部门主要指在依法设立的独立法人单位企事业单位政府机构和社会团体社会组织之外的规模很小的经营单位包括: ( 1) 由个人家庭或合伙自办的微型经营实体如个体经营户家庭手工业户雇工在7 人以下的个人独资企业等; ( 2) 以社区企业非政府社团组织为依托以创造就业和收人为主要经营目标的生产自救性和公益性劳动组织; ( 3)其他自负盈亏的独立劳动者3我国非正规部门的就业指在以上经营单位各种类型的就业而正规部门里的非正规就业指正规部门里的短期临时性就业非全日制就业劳务派遣就业分包生产或服务项目的外部工人等

    2中国城镇非正规就业

    正规就业指在现代产业部门和公共部门的就业就业者享有国家提供的各项社保权益经过建国后的国有化和集体化改造个体和私营经济基本消失我国城镇就业人口绝大部分在全民和集体所有制企业党政机关事业单位社会团体从事正规就业随着改革开放以来经济结构的调整和市场化改革的推进城镇就业呈现出非正规化趋势首先是下岗职工进入非正规部门就业上世纪九十年代中后期经济结构调整国有企业职工大规模下岗在其他正规部门吸纳能力有限的情况下下岗职工进入非正规部门就业4][5其次是大规模进城的农民工在城镇从事非正规就业农民工在城市多从事脏低的工作大部分从事个体经营或在私营企业中就业还有一部分打零工和散工多在非正规部门就业即使在正规的企事业单位就业他们也多未与就业单位签订合同形成在正规部门的非正规岗位就业第三大学生群体的非正规就业近年来大学生群体就业困难这些新增就业群体不断地加入到非正规就业行列

    估算中国城镇非正规就业的人数通常有剩余法和问卷调查法前者是将国有集体单位联营经济股份制经济外商投资经济港澳台投资经济和其他经济单位界定为正规部门将个体户和私营企业界定为非正规部门利用统计数据中的城镇就业人口总量减去正规部门就业人数得出包括个体户私营企业和未登记注册从业人员三部分在内的非正规就业人数据此胡鞍钢赵黎估算出1978 年中国城镇非正规部门就业人数只有15 万人占城镇就业人口的0 16%62009 年城镇非正规就业人数达1 9 亿人占城镇就业人口的6098%7这个计算方法包含了大的私营企业但也排除了正规企业里的非正规就业人员采用问卷调查的方法杨怀印曲国丽根据中国灵活就业人员的实际通过对东北老工业基地的30 个城镇社区的入户调查推断2009年中国城镇约有1 2 亿非正规就业人员8由于调查的抽样框是东北地区对全国非正规就业人员的统计推断可能存在比较大的偏差

    3城镇就业正规化

    非正规就业对用人单位而言具有弹性灵活和自主决定等优势降低了用工成本提高了劳动积极性被视为解决计划体制下僵化用工体制的有效办法就业的非正规化也被视为是劳动力市场发挥作用的结果它有效解决了城镇职工下岗再就业问题并且吸收了大量农村剩余劳动力9在二十世纪末城镇失业问题非常严峻的情况下非正规就业功不可没但是就业的非正规化造成了社会不稳定10],农民工工资拖欠职业病和工伤事故等问题引发了不少社会矛盾和纠纷蚁族大学生引起了社会的普遍关注城镇就业亟需正规化以保护劳动者的各项合法权益

    城镇就业正规化指非正规部门发展为现代正规部门正规部门的非正规就业岗位发展为具有稳定劳动关系的正规就业岗位就业者依法享有国家提供的各项社保权益尽管就业压力依然很大但非正规就业造成的严重问题迫使原本推崇非正规就业的中央政府开始改变政策将正规部门的非正规岗位就业正规化2006 国务院关于解决农民工问题的若干意见指出所有用人单位招用农民工都必须依法订立并履行劳动合同建立权责明确的劳动关系。”2007 年推出的中华人民共和国劳动合同法( 以下简称合同法) 在劳动就业正规化法制化方面迈出了一大步该法旨在通过签订劳动合同在企业和劳动者之间建立明确的劳动关系使就业者受法律保护具备享有各项正当权益的资格条件各地政府规定与用人单位建立劳动关系的农民工才有资格获得社会保险北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法指出该办法适用于和城镇用人单位形成劳动关系的外地农民工就业正规化后那些原来的非正规就业者就可以更容易地参加社会保障2008 1 1日合同法实施至今我国劳动就业的正规化程度在不断地上升

    就业正规化与社会保障

    劳动就业正规化对社会保障的影响涉及政府企业和个人三个层次

    1政府: 排斥非正规就业者参保和吸纳非正规就业者参保

    社会保障并不总是地方政府优先考虑的事情在现行干部考核体制下经济增长是衡量干部业绩的核心指标为了招商引资发展地方经济地方政府不但给予投资者以土地原材料基础设施财税方面的优惠而且倾向于默许企业采用非正规就业的方式使用廉价劳动力农民工在城镇大规模非正规就业的原因不单是资本对劳动者的剥削通常也是地方政府片面追求经济增长的后果11因此大量农民工还有非正规就业的大学生和城城流动人口一度都被排斥在就业地的社会保障体系之外。“经济接纳社会排斥就是对这种情况的生动写照

    非正规就业损害了劳动者的权益引发了大量的社会问题2003 年起中央开始提倡建立和谐社会纠正地方政府片面追求经济增长的行为政府尽管不能够完全控制非正规就业的变化但是却能够决定哪些群体有资格享有什么样的社会保障在中央社会政策的引导下除了通过上述就业正规化的方式将就业者覆盖到社会保障体系各级政府还将针对正规部门的社会保障计划进行调整改编并且将之逐渐扩展到非正规部门以适应非正规就业者的需要以医疗保险为例2006 国务院关于解决农民工问题的若干意见实施后在城镇职工医疗保险高缴费享受门诊和住院服务的基础上各地纷纷建立低缴费只享受住院服务的农民工大病医疗保险或住院医疗保险吸收了一大批农民工参保在扩展到非正规部门方面2003 年劳动和社会保障部发布了关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见地方政府随之出台了实施办法和细则建立灵活就业人员医保中国的医疗保障以地区为基础通常只有本地的户籍人口才能有资格参加本地举办的灵活就业人员医保因此在落实中央政策的过程中同是灵活就业人员( 在非正规部门就业) 本地户籍人口往往可以被纳入到扩展的或改编的城镇医疗保障计划大部分外来的灵活就业人员仍然没有被纳入不过非正规就业者比较多的地方政府走在前列如上海成都等地出台了针对外来从业人员的综合社会保险允许一些灵活就业的外来人员参加需要注意的是现行社会保障项目都是融入城市的思路一旦外来农民工在城乡之间或城城之间流动就不能够很好地享受各项社保待遇12因此在社保项目覆盖率提高的情况下要特别注重参保人员的社会保险在城乡地区间转移接续的问题

    2企业: 逃避缴费和进入正规部门

    社会保险所有5 个险种都需要企业缴费除城镇灵活就业人员可以个人身份参保外其余就业人员必须以企业或单位名义参保因此企业对于社会保障覆盖率具有非常重要的影响以社保缴费为例以在职职工工资总额为基数企业需要缴纳的养老保险医疗保险失业保险工伤保险生育保险费用分别占工资总额的20%6%1%2%1%退出正规部门或不与员工签订合同将业务外包出去企业最多可以减少工资总额30%的社保缴费因此企业有非常强的动机和积极性采用各种方式逃避缴费如非正规就业非正规就业者包括派遣员工季节工临时工或勤杂工兼职员工外包员工实习生退休返聘人员等由于害怕丧失工作或被其他人取代他们通常接受这种雇佣状态一些企业属于非正规部门比起正规部门的企业来非正规部门就业人员的社会保障覆盖水平很低或者没有社会保障根据上文国际劳工组织对非正规部门的操作化定义第一个界定非正规部门的标准是登记注册中国城镇那些未登记注册的生产经营单位都是非正规部门如街头摊贩由于未登记只能通过调查来了解情况非正规部门测量的维度之二是规模国际劳工组织将雇佣规模小于10 人的企业界定为非正规部门的参考值各国可根据本国情况酌情修改在中国微型企业的定义在各行各业有所区别如工业界定为小于20 而批发业界定为5 本文将微型企业界定为非正规部门第三个方面是企业未登记注册的员工我们将其理解为正规企业里未签订合同的员工

    根据上文对非正规部门的界定非正规部门的生产经营单位进入正规部门有两条明显的界限一是进行登记注册受到法律的保护和监管; 二是规模由微型企业( 单位) 成长为更大的中小企业进入正规部门意味着支付法律管制的成本和获得法律保护的收益如企业可获得法律政策金融财税公共服务等方面的支持随着中国经济的快速发展非正规部门( 包括微型企业和非正规自雇者) 有很多的机会逐步成长壮大要么由未注册转变为登记注册要么由微型企业( 单位) 成长为中小型企业企业进入正规部门( 规模膨胀) 的过程中需要扩大用工在人力资源由丰富转向稀缺( 如民工荒)的情况下加工资和买社保是常见的吸引手段另外一条有力的措施就是企业与员工签订合同将非正规就业转变为正规就业保障员工获得社会保障的权益

    3非正规就业者: 能力和意愿

    能力指个体支付社会保险费用的能力中国农村有大量剩余劳动力为了生存或改善生活纷纷进城打工但是城市正规部门吸纳劳动力的能力有限农民工很容易因教育技术年龄性别社会网络等原因被正规部门拒绝找不到更好的工作从而进入非正规部门即使进入正规部门很多农民工也处于非正规就业状况劳动时间长工资低工作环境恶劣而且缺乏社会保障城镇非正规部门进入门槛低既没有什么法律管制和管理约束也不需要太多的教育技术和投资年龄性别方面的歧视也较弱无论是在非正规部门工作或者在正规部门的非正规岗位就业他们都缺乏社会保障当然中小城市的城镇户口劳动力到大城市打工也会面临这种情况当政府将针对正规部门的社会保障扩展到非正规部门时很多农民工收入微薄没有能力在养家之外拿出更多的钱参加社保不过随着人力资源短缺和工资水平的升高二代农民工的状况有了很大改观他们完全有能力参加社会保险不少非正规就业的农民工其收入源于半工半耕单纯农村务农收入或城市务工收入都不能维系其生存或过上好的生活只好在农村和城市之间循环流动”。13][14即使没有户籍障碍农民工迁移进城的意愿也并不高很大一部分农民工会选择返乡15][16而且受雇的农民工无论是在正规部门还是在非正规部门工作都很不稳定换工的频率很高导致其收入也很不稳定新生代农民工工作期望值比较高换工就更加频繁了因此不同的农民工具有不同的社会保险偏好一部分农民工偏好农村社会保险并非所有农民工都愿意参加城市社会保险新生代农民工与先辈不同对农村没有认同也缺乏农业生产经验有强烈的意愿参加城镇社会保险

    政策建议

    1政府正规就业与社会保障

    经济学理论认为政府的职能是弥补市场失灵提供公共物品社会保障作为公共物品是世界各国的基本职能之一理应由政府提供正如非正规部门理论所指出的政府提供的社会保障适用于现代正规部门非正规部门被排斥在外17这一方面是政府没有能力将其纳入另一方面出于忽视和偏见政府错误地将非正规部门排斥在外18中国社会保障以地区为单位地方政府只负责为辖区内的户籍人口提供社会保障外来人口被排斥在外这导致大量农民工权益受损造成了社会不稳定中央推行一系列保护农民工的政策试图将在城镇就业的农民工纳入城镇社保体系但目前这些政策偏重于就业正规化即在正规部门就业的农民工在非正规部门就业的大量农民工仍然被排斥在外当然这具有一定的合理性非正规部门的农民工与农民并无明显界限在目前城乡差距比较大的情况下盲目开放社保只会造成粘蝇纸效应导致社保越好的城市流入人口越多但长期在城市居住的非正规部门农民工数量庞大加上近年来在城镇非正规部门就业的大学生日益膨胀人口众多的非正规部门就业者长期被城镇社保排斥在外这会造成巨大的社会隐患一些城市积极采取措施将城镇已登记注册的非正规部门纳入社保体系如深圳市的农民工医疗保险和东莞的城乡一体化医疗保险但这远远不够还需要更多的地方政府积极采取各种措施将非正规部门的就业者纳入社保体系除了劳动就业正规化和将针对现代正规部门的社会保障扩展到非正规部门使非正规就业者有资格参加社会保障外中国还应改善地方政府扩展社会保障的动机和机制以有效地干预劳动力市场非正规部门就业可能难以控制对于正规部门的非正规就业政府有很大的作为空间确保地方经济的可持续发展在目前普遍出现用工荒的新情况地方政府应积极将被动提供社保的机制转变为主动提供充分利用社保吸引和留住劳动力促进经济发展和转型升级

    2企业正规就业与社会保障

    企业在社会保险的运作中具有承上启下的作用它对于社会保险政策是有偏好的如果风险集中且企业的控制能力强企业就会偏好自我管理如果风险适度且企业控制能力中等企业就会偏好缴纳保费如果风险分散且企业难以控制企业就会选择普遍主义的社会保险政策19企业规模技术水平和风险大小是影响企业偏好的重要影响因素越是大企业越为其员工购买保险如果其逃避缴费其被发现的可能性和承担的代价都会很大反之小微企业则有很强的动机逃避缴费政府部门也很难监管如果私有企业和个体经济一方面规模小另一方面技术水平低风险比较小它们多倾向于不参加任何社会保险因此需要政府针对不同行业和企业类型制定差别社保政策

    如果政府的社会保险政策不符合企业的偏好那么企业就有可能退出正规部门或想办法逃避缴费如果监管不力这些行为就有可能成功如大企业只与核心员工签订合同大量使用劳务派遣工劳动力相对过剩的情况下在业者担心丢掉饭碗不敢抗议或组织工会只能忍受企业的剥削不过当劳动力短缺时情况会发生变化农民工不愿意进入那些不提供社保的企业工作这迫使企业签订合同提高待遇提供社保不过一些企业主要依靠廉价劳动力生存短时间内无力做到这一点在金融危机期间不少企业破产倒闭很多生存下来的企业缴费困难社保缴费面下降政府应加强对企业的监管要求企业担负缴纳责任针对金融危机中一些企业退出正规部门或非正规化运作应阻止企业进一步非正规化加强对个人权益的保护积极处理非正规就业者权益受侵害事件针对社保以正规部门的社平工资为基础费用和费率较高的现实精心测算合理浮动缴费基数和费率吸引非正规企业参加社保如东莞降低了缴费基数反而满足了小企业的偏好企业参保积极性提高后缴费总额并没有下降随着小微企业不断发展壮大企业实力增强允许小企业逐步为其员工缴纳社保费用对于大中企业鼓励其为非正规员工购买社保严格监管其合同外用工行为

    3个体正规就业与社会保障

    个体了解非正规就业的前景都渴望进入正规部门就业并享有社会保障权益在激烈的劳动力市场竞争中受过良好教育的个体无疑具有更强的竞争力更有机会进入到正规部门就业此外技能也是非常重要的竞争手段拥有国家承认的证书和高超的劳动生产技能也会受到市场的青睐以农民工为主体的非正规就业者拥有良好的教育和技能很有可能被企业作为核心员工在社会保险等方面获得优待教育和技能除了获得职位和地位外也能够获得更高的收入支付能力对于非正规就业者参加社会保障至关重要毕竟社会保障是一种收入保障具有社会转移和代际转移的功能只有那些绝对收入较高的人才能够预支资金来应付将来的社会风险而那些收入低的人则只顾眼前根本无力考虑未来有支付能力是不够的个人有可能将资金用于其他更为优先的事项如孩子的教育他们可能已经为卫生保健花了不少钱不愿意再为此支付有些人可能会寻找其他的社会保障途径如养儿防老或求助于宗族有钱的雇主可能并不想投资于社会保险而是想投资于生意获得更多的财富尽管政府将其纳入社保体系企业也愿意为其缴社保费但五个险种的保险费高达社会平均工资总额的10%有一部分企业员工认为社保缴费超过了他们的承受能力而且跨地区就业或返乡时社保不能转移接续他们宁愿不签订合同不缴纳社保费只希望企业给他们多发一些钱针对企业和个人参保意愿自愿和强制并举推进准自愿参保针对企业和个人的缴费能力政府应合理调整缴费水平满足他们的需要和偏好对于没有单位或固定雇主的外来非正规就业者允许其以个人名义参加社保此外还要大力推行社保转移接续政策满足劳动力流动性强工作不稳定的需要不拘泥于农民工市民化享有城镇社会保障的思路

    总之政府应将非正规就业者有序纳入城镇社保体系致力于社会建设中央政府已经出台了合同法和社保法等一系列社会政策这些政策法律的实施有待于地方政府落实根据地方实际因地制宜地制定实施细则如何将城镇外来非正规就业者纳入社保体系不少地方进行了探索积累了不少可以推广的经验实际上地方政府处理过城镇灵活就业人员的社保问题对非正规就业并不陌生可以将安排城镇灵活就业人员参保的经验用于外来非正规就业者在这个过程中需要逐步纳入先将在正规部门的外来非正规就业者纳入城镇社保体系再将登记注册的非正规部门中的外来就业者纳入城镇社保体系最后是将在城市长期居住的未经登记注册的非正规就业者纳入城镇社保体系最后对所有外来就业者赋予其获得社会救助的资格。

    [参考文献]

    1Bangasser P E The ILO and the Informal Sector: An InstitutionalHistory ILO Employment Paper2000( 9)

    2Hussmanns R Mehran F Statistical Definition of theInformal Sector: International Standards and NationalPractices 52nd Session of the International Statistical InstituteHelsinki1999

    3胡鞍钢杨韵新 就业模式转变: 从正规化到非正规化──我国城镇非正规就业状况分析J 管理世界2001( 2) Hu AngangYang Yunxin Employment Paradigm Shift:From Formalization to InformalizationChinese Urban InformalEmployment Status Management World 2001( 2)

    4Cook S The Challenge of Informality: Perspectives onChinas Changing Labour Market IDS Bulletin200839( 2)

    5黄宗智 中国被忽视的非正规经济: 现实与理论J 开放时代2009( 2) Philip Huang Chinas Neglected Informal Economy: Realityand Theory Open Times2009( 2)

    6胡鞍钢赵黎 我国转型期城镇非正规就业与非正规经济( 19902004) J 清华大学学报( 哲学社会科学版) 2006( 3) Hu AngangZhao Li Informal Employment and InformalEconomy in the Economic Transformation in the Process ofUrbanization in China( 19902004) Journal of TsinghuaUniversity ( Philosophy and Social Sciences) 2006( 3)

    7黄宗智李强等 中国非正规经济( ) J 开放时代2011( 1) Philip HuangLi Qiang et al Informal Economy in China( I) Open Times2011( 1)

    8杨怀印曲国丽 灵活就业人员的社会失业保险制度设计相关问题J 中国行政管理2010( 5) Yang HuaiyinQu Guoli Several Problems of Designingthe Social Unemployment Insurance System for FlexibleEmployment Chinese Public Administration2010( 5)

    9王美艳 非正规就业与劳动力市场发育———解读中国城镇就业增长J 经济学动态2004( 2) Cai FangWang Meiyan Informal Employment and LaborMarket DevelopmentInterpretation of Chinas UrbanEmploymentGrowth Economic Perspectives2004( 2)

    10王绍光胡鞍钢丁元竹 经济繁荣背后的社会不稳定J 战略与管理2002( 3) Wang ShaoguangHu AngangDing Yuanzhu Social instabilityUnder Economic Prosperity Strategy and Management2002( 3)

    11万向东 农民工非正式就业的进入条件与效果J 管理世界2008( 1) Wan Xiangdong Conditions and Effects of Migrant WorkersEnteringInformal Employment Management World2008( 1)

    12朱宇林李月 流动人口的流迁模式与社会保护: 城市融入社会融入J 地理科学2011( 3) Zhu YuLin Liyue Migration Pattern of Migrants and SocialProtection: From Urban Integration to Social IntegrationGeographical Science2011( 3)

    13黄宗智 制度化了的半工半耕过密型农业( )J 读书2006( 2) Philip Huang Institutionalized Semi Working AndSemi FarmingInvolutionary Agriculture( I) Reading2006( 2)

    14黄宗智 制度化了的半工半耕过密型农业( )J 读书2006( 3) Philip Huang Institutionalized Semi Working AndSemi FarmingInvolutionary Agriculture ( II) Reading2006( 3)

    15蔡禾王进农民工永久迁移意愿研究J 社会学研究2007( 6) Cai HeWang Jin A Study on Migrant WorkersPermanentMigration Intentions Sociological Studies 2007( 6)

    16朱宇 户籍制度改革与流动人口在流入地的居留意愿及其制约机制J 南方人口2004( 3) Zhu Yu Households Registration System Reform and theresidential Willing of Floating Population and Its RestrictiveMechanism South China Population2004( 3)

    17Van Ginneken W Social Security for the Informal Sector:a New Challenge for the Developing Countries InternationalSocial Security Review199952( 1)

    18Chen M Informality and Social Protection: theories andrealities IDS Bulletin2008( 2)

    19Mares I The Politics of Social Risk: Business and WelfareState Development Cambridge University Press2003

  • 责任编辑:wyl
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。