摘要:粮食直接补贴是国家为了保护种粮农民利益、调动农民种粮积极性、提高粮食产量和促进农民增收,给种粮农民的一项政策性补贴。从1998年—2003年我国种粮面积和粮食产量持续减少,2004年始我国实行粮食直接补贴政策,以期提高粮食产量和增加种粮农民收入。经过八年的实践,政策效果如何,政策还存在那些问题仍然非常值得我们进行探讨。本文首选对粮食直补政策的概念和必要性进行了梳理,然后通过回归分析对粮食直补政策效果进行了研究,并在此基础上深入研究政策存在的问题,并提出了相应的建议。
关键字:粮食直补政策;现状分析;政策建议
党的十八报告指出:“快发展现代农业,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。着力促进农民增收,保持农民收入持续较快增长。”粮食直接补贴是国家为了保护种粮农民利益、调动农民种粮积极性、提高粮食产量和促进农民增收,给种粮农民的一项政策性补贴。粮食直接补贴政策实施的好坏,关系到农民从事粮食生产的积极性和农民收入的提高。
一、粮食直接补贴政策的相关概念界定
粮食直补。全称粮食直接补贴,是为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入,国家财政按一定的补贴标准和粮食实际种植面积,对农户直接给予的补贴。
补贴方式。粮食主产省、自治区原则上按种粮农户的实际种植面积补贴,如采取其他补贴方式,也要剔除不种粮因素,尽可能做到与种植面积接近;其他省、自治区、直辖市要结合当地实际选择切实可行的补贴方式;具体补贴方式由省级人民政府根据当地实际情况确定。由省财政下达粮食直接补贴资金后,县财政局根据各乡镇粮食播种面积和近三年粮食平均产量的各50%比例分解到乡(镇),乡(镇)再根据各村种粮面积和粮食产量分解到户,公示无异议后报财政局审核,财政局审核后将资金拨付到各乡镇惠农资金专户。
兑付方式。可以采取直接发放现金的方式,也可以逐步实行“一卡通”或“一折通”的方式,向农户发放储蓄存折或储蓄卡。兑现直接补贴可以与农民缴纳农业税同步进行,但要分开操作,缴归缴、补归补,不许采取直接抵扣农业税的办法,也严禁抵扣其他任何税费。具体兑现方式,由省级人民政府根据当地实际,结合农民意愿自行确定。
二、粮食直接补贴政策的必要性
(一)1998年-2003年我国种粮面积与粮食产量持续减少,急需扭亏为盈
根据国家统计局数据,1998年-2003年我国种粮面积与粮食产量持续减少(如表1所示),如果任其发展,会对我国经济发展、社会稳定造成很大的冲击。对此,2004年中央及时采取粮食补贴政策,加大对粮食生产发展的扶持力度,当年粮食增产775亿斤,扭转了粮食减产势头,成为宏观调控中的一个突出亮点。
表1:1998年-2003年我国种粮面积与粮食产量表
|
年份 |
种粮面积(千公顷) |
粮食产量(万吨) |
|
1998 |
113787 |
51229.5 |
|
1999 |
113161 |
50838.6 |
|
2000 |
108463 |
46217.5 |
|
2001 |
106080 |
45263.7 |
|
2002 |
103891 |
45705.8 |
|
2003 |
99410 |
43069.5 |
(资料来源:国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/)
(二)保护价政策与流通环节补贴政策的失效,需要新的补贴政策予以支持
从1997年国家提出要按照保护价敞开收购农民余粮以来,虽然国家给予国有粮食购销企业大量的利息与费用补贴,财政负担日益沉重,但由于种种原因,保护价并未落到实处,农民的种粮收益持续走低。我国传统保护价敞开收购政策在促进粮食大幅增产的同时,也带来粮食的大量积压,使得顺畅流通和顺价销售陷入困境,迫使国家只能降价销售或不断调低保护价格水平,最终农民利益还是不能得到有效保护。对农民粮食的直接补贴有利于克服以往财政补贴效率低下的问题和粮食流通不畅的困境。
(三)粮食直补政策符合WTO规则
根据WTO 的有关规定,粮食补贴规模主要包括“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”3 项补贴政策。“绿箱”补贴主要指由政府提供的、其费用不转嫁给消费者,并且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划,一般不会对产出结构和农产品市场发生显著的扭曲性作用。而“黄箱”和“蓝箱”补贴政策由于直接对农产品价格进行干预,会对市场和价格产生扭曲作用,越来越多的发达国家将“黄箱”和“蓝箱”政策向“绿箱”政策转变。
三、粮食直接补贴现状分析:政策效果及存在的问题
国家持续实施粮食直补政策已超过8年,从逻辑推理的视角分析,补贴政策应该对提高农民种粮积极性,增加粮食产量和农民增收起到了一定的促进作用。然而从实证的角度分析,这项直补政策到底对我国粮食生产、农民增收起着多大的作用?本文收集了2004年-2011年八年间相关的数据,试图对粮食直补政策的效果进行分析。
(一)粮食直补政策的效果:对农民收入、粮食产量、耕地面积的影响
本文将粮食直接补贴额作为自变量FU,种粮面积、粮食产量和农民人均纯收入分别作为因变量AR、PR、IN,通过回归分析考察粮食直接补贴额与三个因变量之间的相关程度。表2是相关的数据。通过回归分析得出以下结论。
表2: 2004年—2011年我国粮食直补金额表
|
年份 |
粮食直接补贴额 FU (亿元) |
种粮面积 AR (万公顷) |
粮食产量 PR (万吨) |
农民人均纯收入 IN (元) |
|
2004年 |
116 |
10161 |
46947 |
2936 |
|
2005年 |
132 |
10428 |
48402 |
3255 |
|
2006年 |
142 |
10496 |
49804 |
3587 |
|
2007年 |
151 |
10564 |
50160 |
4140 |
|
2008年 |
151 |
10679 |
52871 |
4761 |
|
2009年 |
190 |
10898 |
53082 |
5153 |
|
2010年 |
151 |
10988 |
54648 |
5919 |
|
2011年 |
151 |
11057 |
57121 |
6977 |
(资料来源:国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/)
:
1粮食直接补贴额与种粮面积的关系:
(图1所示)
2粮食直补额与粮食产量的关系:
(图2所示)
3.粮食直接补贴额与农民人均纯收入的关系:
(图3所示)
图3 粮食直接补贴额与农民人均纯收入的回归分析
4.汇总(图4所示)
5.结论与分析
通过上面的回归分析,虽然粮食直接补贴额与种粮面积、粮食产量和农民人均纯收入有着明显的正相关,但是显著性很差,说明粮食直接补贴金额对三者的解释力不强。粮食直接补贴金额对提高种粮面积、粮食产量和农民人均纯收入作用不明显。那么作用不大的原因何在呢,笔者认为补贴标准过低是最主要的原因,种粮收益加上补贴收益任然低于农民种植经济作物或外出打工的收益,因此并不能很好地调动农民种植粮食作物的积极性。
(二)粮食直接补贴政策存在的问题
1.预算投入不合理、中央财政投入低
粮食直接补贴金额由粮食风险基金承担。我国粮食风险基金始建于分税制改革初期的1994年。作为直接补贴资金的主要来源,粮食风险基金由同级财政部门负责筹集,即中央粮食风险基金由财政部负责筹集,省级粮食风险基金由各省级财政厅局负责筹集,这体现了分税制改革所遵循的划分收支、分级理财的理念。按照《粮食风险基金管理暂行办法》规定,从1998年起,粮食风险基金由中央和地方政府分别按照1:1.5的比例分担, 缺口部分则按照1:1分担。这样子就增加了省级预算的困难,由于我国粮食主产区主要分布在东北和中部,这些省份财力并不是很雄厚,因此这种配套预算投入并不能很好地筹集资金。从表2可以看出2010年和2011年粮食直接补贴金额不但没有上升反而下降到2008年的水平,由于我国粮食面积和种粮农民众多,不到两百亿的补贴资金对农民来说杯水车薪。
2.补贴标准过低、补贴方式不公平
例如江西省每亩稻田才补贴10元,其他省份补贴金额也在几十元作用,这么低的补贴标准,很难调动农民种粮积极性。另外,很多地区如湖南、湖北和安徽采取以所有生产粮食农户为补贴对象即所有农户均可以获得一定数量的补贴的方法,这使种粮农民对那些没有种粮也能拿补贴的现象很不满。有的地区如河南、山东只对粮食主产县内的农户进行补贴,对其他区县种粮农民也是一种不公平。
3.粮食直接补贴发放过程中的操作成本问题
现行的粮食直接补贴发放程序较为复杂和繁琐:先由各行政村村民委员会组织对本村各农户的实际粮食种植面积进行调查摸底,据实填报清册,在村内张榜公示,其间若无异议,可上报乡镇政府,乡镇政府通常会责成农业部门会同乡镇财政所核实后逐级上报批准。整个发放过程之中,涉及土地、农业、粮食、财政和农业发展银行等多个单位,但却没有专门的负责机构出面进行协调管理,由此导致整个补贴流程费时、费力, 增加了工作量和操作成本。据对一些县的典型调查表明,粮食直接补贴的行政成本约占补贴总额的5% -10%之多。
4.粮食主产省份与粮食消费省份的横向不公平
根据上面的粮食风险基金的制度安排,粮食主产区对国家粮食生产和安全做出的贡献越大,其地方政府承担的财政补贴压力也就越重;而粮食非主产区对粮食安全贡献小,其承担的补贴压力也小。相比之下,粮食消费地区承担的粮食补贴负担更小。所以,目前条件下的粮食补贴资金来源结构安排,在很大程度上造成了粮食主产区承担部分非主产区、消费区的粮食安全成本现象,使粮食主产区的粮食补贴资金及其效应外溢到了非主产区和消费区。这种现象和结果既有悖于公共产品理论中的受益原则,同时也使原本就深陷财政困境的粮食主产区中的许多省区财政收支状况雪上加霜。
四、优化粮食直补政策的建议
(一)加大中央财政投入,粮食直接补贴金额全部由中央财政承担
根据马斯格雷夫的公共产品理论,谁受益就应该有谁承担公共产品的成本,粮食产量对整个国家的经济发展、社会稳定和国家安全都有重要作用,粮食直接补贴金额理应由中央财政承担。因此建议中央财政在增加财政投入的同时,改变过去的筹资模式。这样也可以避免上面提到的横向不公平问题。
(二)统一补贴标准和补贴方式
首先要明确粮食直接补贴要补给那些真正在种粮的农民,因此建议全国统一按照种粮面积和统一的每亩补贴标准进行补贴。
(三)实行补贴农民“一折通”工程
加速“一折通”的推广和普及进程,提高补贴资金的发放效率,降低行政成本。以一折通的方式,不经过任何中间环节,直接拨付到种粮农民账户,可有效防止补贴资金被截留、挪用或克扣,方便政府和农民对补贴政策和补贴资金的查询与监督。
参考文献:
[1] 刘艳,吴平.我国粮食直补政策效应的实证分析——基于2004~2009 年面板数据[J].农村经济,2010(1).
[2] 吴晨.制度变迁视角下的粮食直补政策及其绩效———基于13 个粮食主产省( 2004 ~ 2009) 面板数据分析[J]. 仲恺农业工程学院学报,2011,24(3).
[3] 高玉,强贺伊琦.基于Malmquist指数的主产区粮食直补效率研究[J]. 华南农业大学学报,2010,9(3).
[4] 叶慧,王雅鹏.用数据包络分析法的粮食直接补贴效率分析及政策启示[J]. 农业现代化研究,2006,27(5).
[5] 孙开,高玉强.粮食直接补贴: 问题考察与政策优化[J].财经问题研究,2010,321(8).
[6] 张舜.河南省粮食直补惠农政策对农民增收效果评价[J].北方经济,2010(3).
[7] 王立志.粮食直补政策实效分析及对策建议——以齐齐哈尔为例[J].理论观察,2006,39(3).