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  • 被“权利”遮蔽的问题 ——对上访治理制度化的反思
  •  2013-04-01 05:28:25   作者:桂晓伟   来源:   点击:0   评论:0
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  • 简介: 目前学界对底层农民上访的研究主要受到“抗争性政治”研究范式在问题意识、理论适用和研究方法上的支配。这一研究范式常常将“权利意识”作为农民上访中先在的预设,并以此为前提展开对抗争原因、过程和结果的分析。本文试图对这一研究范式进行反思,并通过案例指出被形式理性化和规范化的“权利”遮蔽的“地方性政治”因素或许才是我们需要认真思考的,也是目前信访治理制度化在乡村社会遭遇尴尬的原因所在。对此,我们需要在制度设计上兼顾顶层设计和地方自主性,并且承认多元规则共存的制度环境的合法性地位。
  • 被“权利”遮蔽的问题 ——对上访治理制度化的反思 桂 晓 伟& #61482; 摘 要 目前学界对底层农民上访的研究主要受到“抗争性政治”研究范式在问题意识、理论适用和研究方法上的支配。这一研究范式常常将“权利意识”作为农民上访中先在的预设,并以此为前提展开对抗争原因、过程和结果的分析。本文试图对这一研究范式进行反思,并通过案例指出被形式理性化和规范化的“权利”遮蔽的“地方性政治”因素或许才是我们需要认真思考的,也是目前信访治理制度化在乡村社会遭遇尴尬的原因所在。对此,我们需要在制度设计上兼顾顶层设计和地方自主性,并且承认多元规则共存的制度环境的合法性地位。 近年来,底层社会尤其是农民的抗争在海内外学界成为“一个快速发展的工业”。 对此,已有的研究从抗争的原因、 抗争的策略和形式、 抗争的后果、 抗争与基层政府的应对、 抗争者的意识 等角度作了大量的分析。遗憾的是,这些分析在问题意识、理论适用和研究方法上大都受到在现代西方社会已经十分成熟的“对抗性政治”(contentious politics)的影响,而与正处在转型中的中国乡村社会有些貌合神离。更具体地说,上述研究的主要兴奋点在于通过抗争了解中国政治结构的现状,了解抗争民众意识在此政治结构下的变化,以及这种变化对于改变中国政治结构现状并带出新(民主)前景的作用。这一研究旨趣存在一个可能将研究一步到位地简单化为“民主政治”和“权利意识”,而忽略中间过程复杂性的局限。这一问题在近年来学界围绕抗争者“权利意识”展开的争论中体现的十分明显。基于此,本文拟围绕这一问题展开分析。这一选择除了因为“权利意识”之争是当前学界讨论的热点之外,也因为对“意识”探讨本身对抗争研究的价值。具体地说,抗争研究本身即体现了一种从客观结构到主体能动性的转向,而意识则是探讨主体能动性十分重要的环节。其次,把握抗争者的意识,对于我们理解抗争发生的原因、策略和后果十分重要。最后,了解抗争者的真实意图,对于相关政策、法规的制定也具有指导意义。 在具体分析中,我将首先对既有研究围绕着“权利意识”进行的争论进行梳理,指出其问题意识中的疏漏;进而我将对导致其问题意识疏漏的理论进行反思,并提出一种从“抗争到治理”的理论视角的转换。这一视角转换的目的在于以“地方政治理论”(“local politics theory”) 作为视角重新看待既有的抗争理论,并从中发现可以为基层治理提供借鉴的问题意识和理论视角。通过分析,我认为多元规则体系、村庄权力结构、乡土逻辑的价值系统,和人们既有理性又有情感的真实感受是当前主要强调规范化的权利主导的信访制度改革所忽略的问题。然后我将对如何发现并分析上述被忽略问题的方法进行讨论。最后,我将结合案例对当前信访治理制度化过程中出现的困境做具体分析,并给我的初步结论。 被“权利意识”遮蔽的问题 “对抗性政治” 是一种“集体的政治斗争”(collective political struggle)。其要点有二:第一,至少某一政府是提出要求者或者被要求的对象,或是站在诉求者一方;第二,诉求者的要求一旦实现,将会影响到诉求者中至少一方的利益。 由此定义不难看出,“对抗性政治”是一种以争取利益为主要目标的,以政府为诉求对象或同盟者的社会运动。类似的社会运动自上世纪60年代以来,在西方已经十分常规化和制度化,人们对此也都习以为常。以至于有学者将现在的西方社会称之为“社会运动社会”(social movement society)。这种常规化和制度化的社会环境比较容易塑造人们对权利的规范化理解。因此,在西方社会的语境下,当我们说“权利”是一种制度化的利益诉求时,说者和听者都是确切知道其含义的。但在今天的中国乡村社会,问题恐怕没有这么简单。虽然,我们无法再把今天生活在乡土社会中的人们看作“秋菊”,但我们也同样无法否认乡村社会多元规则秩序共存的现实和人们由此对规范化和制度化的既变通又多元的理解。 在这个意义上,海外学界围绕着抗争性政治而产生的权利意识和为批驳这种权利意识而提出的规则意识之争就显得有些脱离经验。 认为底层社会民众抗争反映了人们日益觉醒的权利意识(rights consciousness)是当前的一种主流观点。对此,奥布莱恩(O'Brien)和李连江,提出了“依法抗争”(rightful resistance)的概念。 这种抗争类型认为,上下级政府之间的结构性机会给农民的抗争提供了可能。 而公民对权利的认识正在渗透到大众的日常话语中,这种对权利要求的反抗力量将成为具有深远意义的反霸权结构。 对于这一判断,裴宜理(Elizabeth Perry)提出了她的质疑。在她看来,底层民众向中央政府反映基层社会问题,并希望获得更好解决的“例行化抗议”(routinized protest)不过是一种传统抗争方式的现代版本。这种抗争是对国家权力和合法性的确认,它反应的是抗争者带有历史相似性的规则意识(rules consciousness)。 其实,正如李连江在最近一篇回应裴宜理的文章中所承认的,权利意识和规则意识都只是抽象的理想型态而非对现实的描述,而人们在真实的生活中,可能有权利意识、规则意识,或者两者兼而有之。 对此,我认为还应该补充一点,即除了权利意识和规则意识的随机组合,底层社会的抗争中还可能反映了其他的意识。在这方面,国内学者的研究倒是为我们打开了更丰富的视野。在对于建嵘带有政治浪漫主义色彩的“以法抗争” 的批评过程中,应星和吴毅不约而同地使用了“利益表达”这一中性概念,而回避了抗争者是否具有“权利”意识这一问题。 在更具体的分析中,应星指出了抗争者意识的复杂性:它既可能是各打小算盘式的自我利益考虑; 也可能是带有情感和伦理因素的“气”。 吴毅指出了乡村社会的“权力—利益的结构之网”对农民抗争意识的影响。在他笔下的农民是复杂的,他们小心翼翼地维护着与既得利益集团的关系,以谋求自己在乡村社会中更好的生存空间。而陈柏峰和田先红则指出,随着国家专断权力和基础权力的同时弱化和相应的政治机会的出现,乡村社会甚至出现了“无理上访” 和“谋利上访”。 通过上述分析,我们不难发现,权利意识和规则意识更多只是具有方向性的意义。如果我们接受西方民主社会下常态的制度化的民众利益表达更可能培养权利意识,而在一个高压统治的极权社会且几乎没有民众利益表达的空间和渠道的状态下,人们更可能产生规则意识的预设的话,今天的中国则介于两者之间。这也意味着,在权利意识和规则意识之间存在宽广的中间地带和各种可能性,而要具体地揭示上述可能性,并为理论和经验研究打开新的局面,我们首先必须反思上述观点的理论局限,并在此基础上找到更贴切的理论分析视角。 从抗争中思考治理 当前主流的抗争理论主要受到理性主义和结构主义分析方法的影响。“依法抗争”所采取的正是这样一种解释路径。具体地说,“依法抗争”的解释主要受到以下几种理论的影响。 首先是基于冤屈的解释。这种解释又有两种倾向,一种分析主要聚焦于特殊社会群体因为特定的政策或特定政府行为而产生的冤屈。 一种则是为了摆脱上一种研究的特殊性和局限性而试图在更宏观的结构变迁背景下的分析。比如裴敏欣(Pei Minxin)认为“掠夺性国家”(“predatory state”)是造成人们普遍不满的原因; 而李静君(C.K.Lee)认为地方政府的利益驱动和中央政府对合法性的关注之间的矛盾是造成冤屈的主要原因。 “依法抗争”的分析依据的便是李静君看到的这一种冤屈。其次,基于冤屈,研究者进而关注理性的个体如何选择利用各种关系网络、社群纽带、组织联合起来,并利用各种资源,比如媒体进行抗争。这种分析主要受到结构动员(mobilizing structure)和资源动员(mobilizing resources)理论的影响。最后,有了冤屈、动员网络和资源的人们,要想抗争还必须等待抗争机会的出现,或者自己寻找和创造相应的机会。以“依法抗争”为例,这种机会便是上级政府和下级政府之间的结构性张力。而这种分析则是使用了“政治机会”(political opportunity)的理论。 “依法抗争”所展现的理论视角正是近年来“抗争性政治”中的普遍模式。这一模式可以概括为“冤屈+动员结构+动员资源+政治机会”:首先是抗争者的权利或利益受到了侵犯,产生了冤屈;进而抗争者利用各种组织、网络、资源和政治机会为自己维权;最后则是抗争者与平息抗争以维稳的基层政府之间的博弈分析。这种“权利意识”主导、利益驱动的分析可能简化了人们的复杂动机。比如拆迁中的不满是普遍存在的,但为什么只有一些被拆迁户抗争而不是所有的被拆迁户都上访呢?而且为何有些事(比如选择性拆迁)而不是其他事引发被拆迁户的上访呢?这个问题通过动员结构和政治机会可以获得部分解释。但政治机会对每一个被拆迁户都是客观存在的,而在基层社会很少有哪一个拆迁户是没有关系网络或者资源可以用来博弈的。因此,要分析抗争的起因和抗争者的真实意图,上述更多关注抗争发生机制而简化了抗争者意识(比如简化为“权利意识”)的理论并无法为我们提供更多的线索。 其次,我们再来看看“例行化的抗议”所体现的文化性解释。这种解释强调了“抗争性政治”中的“文化台本”(cultural repertoires)的重要性。 这种文化解释背后同样有着对政治结构的关怀,因为文化台本的延续性说明了威权国家的总体上并没有改变的缺少参与和民主的国家社会结构。这种政治结构尽管具有更好的弹性和调整能力,但与历史上存在的主导国家社会关系的政治结构并没有根本性的区别,因而这种政治生态中的个体所形成的也是具有历史相似性的规则意识。 这种分析同样简单化地从结构跳到了人们的规则意识,而忽略了中间的丰富内容。比如,拆迁中普遍存在的老百姓“种房子”以试图在拆迁中获得更多利益的行为便是一种对规则的公然“挑战”和“忽视”。另外,一些上访钉子户三番五次地非正常上访也很难以“规则”意识进行解释。 综上所述,上述两种解释存在如下一些共性问题:第一,他们虽然都强调了国家在抗争性政治中的作用,但都对国家做了简化的处理。比如政治机会理论将国家简化为“政治机会结构”;再比如“例行化的抗议”中将国家的调整看作是基于维护统治的需要,而对某种历史延续做法的继承。在此,国家的存在,是为了服务于抗争性政治所关心的“政治机会结构”和“文化台本”。后两者才是研究中的变量,而国家作为变量的丰富性则被简化了。第二,上述两种解释都较为宏观,忽略了国家和农民之间的作为衔接的地方社会的丰富性,其可能存在的多元规则体系、特殊的村庄权力结构、不同于形式规范化的带有乡土逻辑的价值系统,和人们既有理性又有情感的真实生活状态。 基于此,本文试图提出一个“从抗争到治理”的理论视角转化。需要强调的是,“从抗争到治理”的转换只是看待理论的视角的转换,而不是理论本身的转换。这种视角的转换希望通过对既有的抗争理论的再梳理,发掘出更关注贴近地方经验和实际的,从微观入手的,更强调地方自主性作用的抗争理论。在这种理论视角中,作为国家和地方社会的丰富性才是抗争需要关注的变量,从而区别于既有的抗争性政治研究将国家化约为“政治机会结构”或者与“文化台本”相关的政治结构的简单化处理方式。通过这种视角转换,本文希望能从既有的抗争理论的问题意识中,找到当前基层治理在面对抗争困局时的可以着力的问题意识和理论视角。 “从抗争到治理”的理论视角转化首先需要重新看待作为变量的国家、社会,以及两者的互动方式。赵鼎新将此三者称为一种宏观结构(macro structure)。 我认为以此宏观结构作为变量来考察抗争或许能为我们找到不一样的理论视角。 从国家社会关系的宏观结构视角分析社会抗争最初可以追溯到托克维尔(Tocqueville)。在《旧制度与大革命》(The Old Regime and the French Revolution)一书中,托克维尔从国家的性质、结构以及国家特有的行为方式入手考察了法国大革命的起因。 而在《论美国的民主》(Democracy in America)中,托克维尔又考查了社会中层组织对民主的积极意义。 斯考切波(Skocpol)更是明确地指出,国家有着自身的结构和性质,以及与这些结构和性质相应的行为方式。 也是在这个意义上,奈特(Nettle)认为应该将国家作为抗争的“概念变量”(“conceptual variable”)。在比较不同社会间存在的差异时,不能只停留在社会系统的比较上,而应该考察这些社会所具有的“国家性”(stateness)的差异。 然而,考察国家与社会关系的关键其实是国家性质和社会性质共同决定的两者的互动方式。在这个问题上,强调对“地方性”进行研究的“地方政治理论”(“local politics theory”) 值得重视。有趣的是,这一理论仍然受到斯考切波的启发。斯考切波认为,“农民参与革命有着具体的目标……这些目标只有在那些农民可以找回他们自身的地方性的政治和经济环境下才可以被完全的理解。” 在中国学研究领域,裴宜理的《华北的叛乱者与革命者》(Rebels and Revolutionaries in North China)一书堪称运用地方政治理论研究的典范。裴宜理在书中运用了社会生态学和人类学的分析方法,对华北平原的生态环境、农民的生存方式和生存策略、农民的心态都做了深入的刻画,并将这些与农民的抗争策略结合起来分析,令人信服地展现了地方性理论对社会抗争研究的解释力。 在我看来,“地方政治理论”是一个比较宽泛的视角,他所强调的更多是一种更贴近经验的自下而上的研究视角,和对带有地方性的结构要素的分析和把握。下面我将对既有的早期西方抗争理论所强调,但为当前占统治地位的“对抗性政治”研究所忽略的理论进行梳理,以期整理出可以为我们所借鉴的资源。 首先是对制度变迁和制度供给的矛盾所产生的多元制度环境与抗争关系的分析。亨廷顿(Huntington)认为对于一个处于变迁中的动荡社会而言,制度化能力的强弱与抗争存在因果对应关系。制度化程度赶不上社会变迁的速度是导致社会动荡,乃至社会运动和革命的一个原因。 亨廷顿的观点是一种涂尔干(Durkheim)视角的解释。 其缺点在于从社会变迁和制度供给不足这一机制出发一步到位地解释社会运动的产生,忽略对中层机制和地方经验的分析和挖掘,多少带有一种大而空洞的感觉。但亨廷顿提出的社会变迁和制度化视角却是十分有价值的。我们不妨仍以拆迁为例,实践中政府拆迁的“一户一策”的弹性操作因为给各种违规操作和腐败打开了方便之门而饱受诟病,但它同时也反应了一个很现实的问题,即同质化的拆迁标准本来就无法适应各家各户异质化的拆迁要求。这种制度需求和制度供给之间的紧张在征地和一些上访困难户身上同样可以看到。周雪光将之称为政策一统性和执行灵活性的悖论。 为解决这一问题,政策执行过程中的非正式制度和行为,即“变通”,不仅需要而且必要。 这种“变通”广泛存在于官僚体系的各种政策执行过程中。具体到信访治理,这种“变通”,就其积极面向而言,可以作为非正式制度,解决问题的同时也为政府提供了政绩合法性;但在消极面向,它可能成为各种腐败、权钱交易和为上下级之间的庇护提供借口的“潜规则”。正式制度、非正式制度,甚至“潜规则”的共同存在构成了当下中国一个特殊的制度环境。这一环境是我们运用“地方政治理论”研究抗争时所必须注意的。 其次是对村庄权力结构与抗争之间关系的分析。我使用村庄权力结构而非村庄社会结构是因为在我看来,村庄社会结构很大程度上即是由村庄权力结构所决定的。在物质层面,权力的不同决定了资源占有和分配的不同,而在非物质层面,权力的不同决定了权力拥有者在村庄中的责任、地位、声望的不同。上述差异进而决定了权力不同的群体在村庄中的社会分层,并形成了大体相应的村庄社会结构。村庄权力结构对于多元制度环境中正式制度、非正式制度和“潜规则”的互动有着重要的作用,并进而塑造了不同的底层抗争行动。这一问题,已经引起了学者的注意。陈柏峰、田先红等学者对“无理上访”和“谋利型上访”的分析揭示了基础性权力和专断性权力在乡村社会的弱化,和一些治理资源的缺失使基层政府在治理上访时面临“老办法不能用,新办法不会用”、“老百姓有法(律),而干部无(办)法”的窘迫局面。这种局面反映了国家制度化建设对乡村社会原有的可以变通权益的非正式规范体系的压迫和对基层官员权力边界的缩减。但是这种制度化建设却因为部分脱离了乡村社会的实际而导致了意外的后果,即“谋利型”上访的出现。 这种对权力关系与抗争之间因果关系的分析,主要受到了曼恩(Mann)的影响。然而,曼恩的权力理论中还同时强调了国家性质对权力的影响。 因此,要讨论村庄权力结构与抗争的关系,我们需要一个既能体现国家性质又能体现村庄权力结构的视角。在这个意义上,我认为吴毅所提出的乡村社会中“权力—利益的结构之网”是一个充分体现了上述两者的贴切视角。然而,吴毅的兴趣主要在于指出“权力—利益的结构之网”是比体制性障碍更为常态和优先的阻碍农民利益表达的结构性因素, 而没有深入地分析这种权力结构所导致的利益的不平等分配结构对抗争者所形成的“示范和倒闭效应”,以及对村庄价值系统的破坏作用。而吊诡的是,要打破这种不平等的分配结构并重塑村庄价值系统,在现有条件下,我们仍然需要依靠基层政府的力量。因此,如何在制度化的过程中处理好政府权力的边界,既使其能够应对正式规范无法解决的问题,又不在变通中谋取私利滋生腐败是重塑当前村庄社会权力结构的重点内容。对此,需要在法律法规的约束、针对具体情境的适当变通和扩展民众的参与三者之间找到一个平衡点。 再次是对地方社会的价值系统与抗争关系的分析。对这一分析视角做出重要贡献的是斯科特(Scott)对东南亚农民的道义经济与抗争的分析。斯科特认为,贫困本身不是农民反叛的原因;只有当农民的生存道德和社会公正感受到侵犯时,他们才会奋起反抗,甚至铤而走险。斯科特对农民生存伦理(subsistence ethic)的分析让我们看到了地方性社会可能存在的不同于形式规范化的以权利为核心的试图普遍适用的价值体系。斯科特试图告诉我们,“地主、税收政策和村庄的制度体系如果能够减轻生存的危机就是好的,而如果加重这种危机则是不好的。” 这里的“好”与“不好”根源于某种地方性的“正义感”而不是普遍性的规范体系。正是这种“正义感”决定了农民的价值判断,并成为他们衡量情势是否恶化到必须反抗的标准。这一视角的价值并不在于指出今天的乡土社会同样存在着类似的地方性的价值体系,并且其比形式规划化的权利规范体系更能主导人们的行为选择。而是强调,作为转型中的乡土社会,很可能存在类似的地方性的价值体系,它未必是正式制度意义上“更好”的,但却是乡土生活中形成的被普遍接受的规则体系。而对其的破坏则可能成为比所谓“侵权”更直接更贴近经验的引发抗争的原因。一个比较典型的例子就是征地过程中,导致农民上访的原因很多时候并不是征地的程序是否符合规范,征地的价格是否经过了官民的博弈并且是很合理的(虽然农民对这些问题颇有怨言,但因为其对所有人的一视同仁,并且不可更改,并没有成为农民抗争的主要原因),而是在既有的分配规则下,是不是能够做到每个人都能够公平地得到他应该得到的份额;而当这种公平无法保证的时候(比如被个别钉子户挑战),基层政府是否有能力来维护这种公平。在这里,农民放弃了对一个更好但现实不可能的利益(一个更公正的土地价格)去抗争,而为身边可以感受和对比的不公正(相比其他人我是不是受到了损失)而抗争。对这种朴素的平等主义情感的关注便是一种斯科特式的分析。 最后则是对人的情感与抗争关系的分析。其实,在一个制度、社会结构、生活方式和价值观不断改变,社会不公、贫富分化严重,且人们多有不平、挫败、愤怒的转型中国社会中,情感是研究底层抗争时所必须注意的面向。但遗憾的是,这一面向被强调理性和结构分析的“对抗性政治”所忽略。然而,被结构动员理论和政治机会理论所批评的早期情感论视角十分值得借鉴。首先是格尔(Gurr)提出的“相对剥夺感”(relative deprivation)导致人们抗争的观点。 不过,与格尔所列出的几种基于个人价值预期和社会价值生产能力之间差异所造成的相对剥夺感不同,当下底层民众的相对剥夺感的形成原因仍然是一个我们需要在经验中观察的问题。不过这并不妨碍“相对剥夺感”这一概念对抗争者行动的解释力。其次,布鲁默 (Blumer) 对聚众形成过程的“循环反应”(“circular reaction”)的分析也值得借鉴,尤其是他对“集体磨合”(“milling”)和“社会感染”(“social contagion”)的分析很有启发。 最后也是最重要的是斯梅尔塞(Smelser)尝试将微观的社会心理分析与宏观的社会结构分析相结合的分析路径,以及他对结构性诱因(structural conduciveness)、结构性怨恨(structural strain)、信念一般化过程(generalized beliefs)、触发性事件(precipitation factors)、运动动员 (mobilization for action),和社会控制能力 (operation of social control)的下降作为运动发生因素的加值理论模型(value-added model)。 斯梅尔塞将信念的一般化过程与宏观社会结构变迁联系在一起的分析方式十分具有解释力。上述情感路径的分析对于理解底层抗争者的不仅仅只有理性利益驱动的多重意图很有帮助。就我在田野的感受来看,每一次征地拆迁都是一次“集体磨合”和“社会感染”的过程。这样的过程的循环出现很明显地在一般化人们对一些“潜规则”的认知,比如“会哭的孩子有奶吃”,“大闹大解决,小闹小解决”。进而,在相对剥夺感的驱使下,人们不约而同地采取趋同的行动策略以期望在利益分配结构中占据更有利的位置。而在拆迁补偿并不合理的前提下,国家对社会控制能力减弱,治理资源减少,并且政治机会增多的宏观背景下,政府的拆迁行动十分容易引发拆迁户的抗争。 综上所述,通过对“抗争性政治”的理论局限的分析,我试图以“地方政治理论”更贴近经验的自下而上的研究视角重新看待既有的社会和政治运动理论。本文认为对处于转型中的乡村社会而言,可能存在的多元规则体系、特殊的村庄权力结构、不同于形式规范化的带有乡土逻辑的价值系统,和人们既有理性又有情感的真实心态是上述理论带给我们的对当前主要强调规范化的“权利”主导的基层上访治理可以继续深入分析的问题。通过对这些问题的进一步分析,我们或许可以看到底层抗争的不一样的行动逻辑和当前上访治理制度化所面临的困境及解决之道。 我将这一视角看作从“从抗争到治理”的理论视角转化。因为“地方政治理论”所谈论的与抗争相关的诸如多元规则体系、村庄权力结构、乡土逻辑的价值系统,和人们兼有理性和情感的真实心态,换一个角度则可以转化为基层治理应对抗争时所可以用力的问题。这与“对抗性政治”更关注抗争的起因、发展和结果的研究具有一定的区别。虽然对抗争起因、发展和结果的关注可以让我们预防、阻止,并且妥善解决一些社会抗争,但相比于地方性政治所带出来的问题意识。对抗性政治所带出的问题意识仍然伏在面上而没有深入到实际的经验之中。就好像治病,对抗性政治带出的问题意识可以“治标”,但要深入到病人的机体内部去“治本”,我们还需要“地方性政治”的视角。只有充分结合“地方性政治”和 “对抗性政治”的视角,我们才能做到标本兼治。而这才应该是基层政治应对抗争困局的题中应有之意。此外,“对抗性政治”在研究对象上强调对集体性政治斗争的关注,而忽略了比如钉子户的上访问题,而后者其实是非常有研究价值并可以对制度设计进行反思的问题。至于对抗性政治基于问题意识和理论旨趣而在方法上的局限,我将在下文继续讨论。 结构—情节分析 本研究准备采用一种“结构—情节”(“structure—episode”)的分析方法。这一方法使我的研究首先区别于斯科特的解读式研究。 此外,“结构—情节”的分析方法也与抗争性政治的理性人预设下的聚焦于“机制”的结构分析不同,而是一种从宏观结构入手对真实的人(兼有理性和情感)的分析,并试图从中找到某种主导性机制的研究。 因此,“结构—情节”中的宏观结构就比抗争性政治主要关注动员结构、政治机会和抗议台本的结构更为广泛。这种广泛性就本研究而言,主要体现在国家与社会的连接方面对正式规则、非正式规则和潜规则并存的多元规则体系的关注,以及社会层面对“村庄权力结构”的关注。这种关注进而又有助于我们去理解乡村社会可能存在的带有乡土逻辑的价值系统和人们兼有理性和情感的真实心态。 更广泛的宏观结构进而又决定了对“情节”的范围有着不一样的扩展。虽然抗争性政治对“情节”有着比较详细的界定,比如“情节”应包括对“非抗争性的社会生活,抗争发生的情境,抗争前的酝酿和准备, 抗争幕后的博弈,以及的讨论, 但实际情况却不尽如人意。对此我认为主要有两方面的原因:第一,因为其方法论上的理性人预设决定了其对与情感相关的细节的忽略;第二,因为实践中社会抗争在中国的敏感性而面临很大的操作困难。 对此,本研究试图对“情节”做两个方面的扩展,一个是延伸到事件的前历史,一个是延伸到相关非抗争事件,并且将上述事件放置在特定的“情境”中来理解。要做到对“情节”比较好的把握,我认为需要比较良好的政府关系,较长时间的田野调查,亲身参与事件的过程,与官员和上访户的人情关系培养、信任关系的建立,以及多次反复的沟通,并且对田野的日常生活、风俗人情、人际关系网络、社会结构等有着一定程度的熟悉。 总之,“结构—情节”的分析方法虽然是一种“解释”性的试图找寻机制的研究,但并不排斥“解读”,而是一种“解读引导的解释”(interpretation-oriented explanation)。因为新的研究视角,微观机制的组合方式,以及微观机制与宏观结构的互动都依赖于对“情节”的敏锐的“解读”。同样,有了上述经验感,也有助于把握重要的与抗争相关的宏观结构变量,并进而找到“结构揭示的机制”(structure-informed mechanism),以连接宏观结构和微观政治行动。 信访治理制度化的“尴尬” 限于篇幅,在此我仅围绕乡村征地过程中的一个上访案例来讨论基层信访治理近年来强调规范化的权利主导的制度改革在应对底层抗争时所面临的尴尬。随后我将结合案例分析给出我的一些初步建议。 在进入田野之前,我对征地的印象基本停留在腐败的政府和乡村干部夺走了农民的土地、失地农民的愤怒抗争等报纸报到的情节上。当我进入乡村之后,我发现问题比我看到的远为复杂。当然,这种复杂性并不否认一种先在的不平等的分配结构存在和农民普遍存在的怨气。事实上,这些问题是我们理解征地引发的抗争的一个十分重要的背景。但如果我们仅仅停留在这种宏观的一步到位的分析中,从上述现象直接得出总体性的基于公共参与和权利保障的制度设计,那么我们就会丢失中间过程里太多的丰富性,而这些恰恰是法学和社会学需要共同关注的问题。 就村庄中的征地引发的上访而言,我发现一个有别于日常报纸报到的现象,即相当一部分上访并不是针对地方政府和基层官员的贪腐,而是以基层政府和官员为诉求对象以解决村民间纠纷的上访。当然,针对基层官员尤其是村干部在征地中的腐败问题,仍然在我搜集的案例中占到了三分之一多的比例。但是,如果我们不仅仅统计在信访局看到的案卷,而是将日常生活中随机发生并随机因村民的要求而由基层干部解决的上访也计算在内的话,这种以基层官员为诉求对象而解决村民间因征地而引发的纠纷的上访几乎占到了征地上访总量里的一大半。但因为这类的上访缺少新闻点过于平淡,而长期被媒体和学界所忽视,但实际上这类上访同样有着很强的故事性和学术价值。下面就让我们进入这样一个具体的案例。 这是我陪同县领导接访时遇到的案例。案例的主人公是A村的7户村民代表,因为与村小组就征地款的分配问题无法达成一致而到县信访局上访。在领导接访之后,我又私下同7户村民代表进行了访谈。在随后的几天我走访了村民代表所在的村,并同村支书、村主任进行了访谈,同时还与该上访所针对的包括前任村组长、现任村组长、村组会计、村组其他代表一共6人进行了约谈。之后我又同上访的7户村民代表中最主要的2户进行了几次回访以了解一些需要进一步确认的细节。我还对该村所在的乡镇主管信访工作的副乡长以及县信访局对该上访有所了解的工作人员做了访谈。此外,我还在县信访局阅读了该上访案件及其相关案件所涉及的上访材料。 通过上述过程,我基本了解了这一上访案件的情况。案件的核心是7户村民代表(甲方)和村组干部(乙方)就7户村民代表的孩子是否有资格参与村组征地款分配产生的分歧。作为甲方的7户村民的孩子在98年最后一次土地调整之前已经出生,缴纳了计划生育超生罚款(7户均有二胎或三胎的超生),并有收据为证。按照当时全省的统一规定,这些二胎或者三胎超生的孩子都没有达到可以交罚款并且分配土地的年龄。当时全省的规定是二胎超生满7岁,三胎超生满14岁的孩子方有资格在缴纳罚款后参与土地分配。我们不妨将省里的这一规定看作是“正式规则”。这一政策出台的背景是当时正处在狠抓计划生育的敏感时期,然而这一做法明显脱离了地方的实际情况。一个明摆的现实是,孩子已经生出来了,98年又是一次承诺了土地承包30年不变的土地调整。所以,如果不给这些超生但没有够上年龄的孩子分地,“你让他们这30年吃啥?”因此,地方上从县里开始对于这些省里的“正式规则”做了“变通”处理。县里的处理也是很策略的,为了避免承担责任,县里将这种变通的权力下放给了各个乡,乡里下放给各个村,而村里往往又下放给了各个组。这里还有一个背景,那就是当时“地不主贵。”农民这个说法的意思是当时农业税较高而土地收入较少,所以大家不太愿意种地,对土地没有特别上心。但话虽这么说,真要是对那些超生的孩子一点都不给地在很多村组都是说不过去的。不过“地不主贵”也是县里对政策执行的比较宽松,将更多权力下放给村组的原因。按当时一位副乡长的话,88年那次调地是比这次(98年)执行的严格的。这次(98年)执行的更民主了,将很多权力下放给了村组,虽然也避免了一些问题,但也出了不少乱子。 “变通”当然不仅仅可以做好事,它也意味着可能存在的以权谋私和腐败,但没有这种变通又是万万不行的。这是当时村庄(乃至当下村庄甚至整个转型中国社会)一个非常现实的制度环境,即正式规则、非正式规则,乃至潜规则(潜规则在此特指非正式规则被用来谋取正式规则之外的利益时的规则 )并存的多元制度环境。问题也正是出在这里。7户村民代表中的张大姐的父亲当时是村组长,而这7户代表基本上和张大姐属于同一个门子, 或者平时走动较多,处的较好的。而我访谈的乙方则与张家这一门子比较疏远。因为张家当时在村庄中掌权且人数较多,而且张家这一门又有较多的超生孩子,所以在“变通”的时候,张家这一门是作了工作的,最后的结果是这个组里同意超生的孩子无论年龄是否符合二胎和三胎的规定,只要交了罚款就可以分地。当然这个决定的结果是张家占了便宜而他们的反对者吃了亏,因为他们家里超生的孩子少或者当时还没有超生,如果所有超生但不够年龄的孩子都不能分地,那么他们就可以分到更多土地。但现在土地的总量不变,但分地的人口多了,所以对他们是不利的。但最终这一方案还是“民主”通过了。其实当时“地不主贵”,这也算不上是一个很大的事。但随着农业税的取消和农业补贴的逐年提高,并且遇到征地,地就变得越来越稀少和主贵了。因此,当时吃亏的乙方这些家心里的不满也就越积越多。现在他们上台了,又赶上征地分征地款,因此机会终于来了。 乙方拿到桌面的理由便是所谓的“正式规则”,即省里当年的文件。根据这个文件,即便甲方的7户村民给超生的孩子交了罚款,但因为这些孩子当时不够省里文件上规定的可以交罚款分地的年龄,仍然没有分地的资格。因此,这些年白拿的农业补贴,种地白得的收入就算了,这次分地,这7家超生孩子的十几万分地款是不能再给他们了,应该拿出来按照现在村组的人口平均分了。这个理由背后当然是有私心的,因为乙方这几家有一些在98年分地之后出生的孩子,按照现有人口平均分配征地款的方案显然对他们更有利。 结果是双方各有理由,甲方的7户村民有当时根据村组的民主决议交了罚款(附带收据)分了地的事实,而乙方的现村组干部们有省里当时分地时的红头文件,双方于是僵持不下。这个上访案件在我来之前就已经发生几个月了,甲方的7户村民为此先从乡里反映到了县里,后来还去过市里。因为这是个集体上访的案件,所以到了市里之后,县里和乡里还是比较有压力的。乡里于是让村支书和村长下去做了一些工作,事情也开始向着有利于甲方7户村民的方向发展。但是乙方的现任村组干部也是经验丰富的老手。他们先是动员村组代表和群众和代表拿出了一个民主协议,证明甲方的7户当年是违反计划生育政策分地,同时还有群众签字同意按照现有人口分地的意见书。这些材料,再配上当年省里出台的具有“正式规则”效力的分地政策,又让乙方开始占据了主动。情况明摆着,如果乡里试图按照甲方的意见把这笔征地款分给甲方的7户,乙方是不会善罢甘休的,他们也会去上访,而且他们的上访同样有理有据。既有省里的红头文件,也有现在村民代表集体做出的对该笔征地款的分配意见。结果,事情拖了几个月,县里和乡里所能做的也就是把这批钱扣下来,静观其变。 其实,这个上访案件形成今天这样甲、乙双方僵持不下的局面是比较奇怪的。因为根据我的经验,乙方手里的砝码其实是不够的。原因很简单,省里的红头文件虽然效力很高,但只是个摆设。因为当时,不要说甲方和乙方所在的村组,整个县甚至全省的很多村组都变通地执行了省里的这个规定。道理很质朴,有了人(超生户)就要吃,要吃就要给地。所以,“见人就给地”,是老百姓一种非常朴素的生存伦理。这种伦理导致了对省里文件的“变通”(或者说违法)成为一个普遍的、既成的事实。这个大家都知道。所以,乙方搬出这个文件来说事,其实是底气不足的。其次,乙方手里的“民主”决议(一共26户),其实主要是和自己门子比较亲近的一些同门子人、关系要好的人,再加上和甲方那7户,主要是张家有些矛盾的人组成的。这其中真正愿意和甲方那7户耗下去的只有4-5家,其他人则是骑墙派。毕竟,钱真的按乙方的方案摊到每个人的头上,并没有多少,而如果为了这些钱永久的得罪了甲方那7户则是明显吃亏了。所以,真正愿意耗下去的那4-5家都不是为了钱,而是因为和甲方那7户,尤其是张家大姐以及她之前当过组长的老父亲有着难以化解的矛盾。这次出气是主要的,想要那摊到每个人头上的几百块钱则是次要的。反过来,甲方那7户则主要是奔着征地款去的,毕竟如果按照他们的分配方案,每家都是可以拿到实实在在的万把甚至几万块钱的,况且,如果这么窝囊的认栽了,面子上也挂不住,这口气也咽不下去。所以,这个局面怎么看都应该是甲方占优的,为什么变成了现在的僵持不下呢? 再和甲方的张家大姐打了几次交道之后她帮我解开了这个困惑。原来,乙方幕后还有一个关键的杀手锏,那就是张大姐丈夫二弟的前妻。这个人是一个全省知名的上访户,自然也是从乡里到县里都十分头疼的人物。一般没有人愿意招惹她。而她在和张家大姐的二弟离婚之后和乙方的村组干部走到很近。乙方曾经暗示过张家大姐和乡里前来劝解此事的干部,她的这个前妯娌对于把征地款分配给张大姐是有想法的。而如果刺激到了她,尤其对乡里和县里来说,并不是一个好事情。乙方在加上了这一个砝码之后,终于把和甲方博弈的天平拉平了。 那么,县里和乡里为什么就不能出来化解这个矛盾呢?这和近年来信访治理目标管理责任制的不断强化有关。信访目标管理责任制有着一套刚性的考核评估体系。下表是该县《2011年度信访工作党委政府责任制考核办法》的主要内容: 考核分值 对单位的责任追究 对个人的责任追究 赴京集访 200分 通报批评 书面检讨 赴京非访 200分 黄牌警告 通报批评 附省集访 150分 重点管理 诫勉谈话 赴市集访 100分 一票否决 处分 重复个访 80分 领导班子调整 免职 这个考核办法虽然是该县的,但其实是依据上级省、市的类似考核规定制定的。而且,在中国这种“压力型” 的官僚体系内,目标管理责任考核从上级层层下达,越到下一级压力越大,对完成目标的要求越高,比如停访息诉率和结案满意率。只有给下一级制定更高的完成目标的百分比,上一级完成自己目标的可能性才越高。 而且信访治理的属地管理也给最基层的县乡政府带来了巨大的压力。据县信访局的工作人员告诉我,张家大姐的这位前妯娌近年来经常为各种事由去县里、市里和省里上访,让县里压力很大。我于是去查阅了她近几年的案卷。她和张家大姐的二弟为了争夺房屋拆迁的安置补偿上过访,为了和邻居打架吃亏了上过访,而且更离谱的是为了让城管去拆除张大姐的违章建筑上访告过城管的行政不作为,后来硬是逼着城管拆除了张大姐的违章建筑。 这个事情让我听着有点匪夷所思了。不过信访局的工作人员告诉我,通常他们并不会主动去拆违章建筑,因为违章建筑太普遍了,你只拆一两家,虽然有法律依据,但这种选择性拆迁会让被拆迁户感到不公正,所以非常容易激起反抗。但如果像张大姐的这位妯娌这样,通过不断地上市里、省里、甚至北京上访,逼得地方政府没有办法了,两害相权取其轻,他们也只有就范,去拆房子满足她的要求。这个官员最后告诉我,这样一个厉害的角色,一般躲着她都怕来不及,谁愿意主动去招惹她。而且现在信访案件都是实行“包保责任制”,谁处理谁负责到底。所以,没有哪个主要官员愿意去碰这个上访案子。如果甲方张大姐他们逼得不狠,能不惹事就不惹事。现在把这笔钱扣下来,甲乙双方都不让动是最不坏的解决办法。张大姐他们最多也就是偶尔上县里或者市里去问问,压力都不会太大。但如果动了这个钱,动的双方都不满意,就难保张大姐他们或者张大姐的那位前妯娌不去省里甚至北京上访,那问题就大了。而且,现在的官员都是任期制,只要在现任的领导手里不出事,拖得一时是一时,问题可以留给后来人去解决……. 以上便是整个信访案件的大致情况,接下来我将对之做进一步的分析。我的分析将围绕信访治理“制度化”这一问题展开。我将试图从一个被选择的案例中找到一般性的机制性的东西。这也是一种试图“走出个案”的尝试。 首先,从这个案例中我们可以看到一种多元规则的制度环境。这种制度环境体现了同质化的规范和差异性的村庄生活之间的张力。这种张力使“变通”成为必然。仅从这一点看,其实“变通”是所有制度设计都允许的,并没有什么。但对处于转型中的中国社会而言,这种“变通”不仅是被允许的,甚至是被鼓励的,这又和当下中国政治的合法性来源有关。当前中国政治的合法性总体上仍然是一种更注重实际结果的政绩合法性,而不是更强调程序的合法性。如果我们进一步深入历史,便不难发现这种强调实际结果的政绩合法性有着一以贯之的长期的传统。而从地方社会现实生活的复杂性来看,这种政绩合法性,如果我们可以摆脱民主或者专制的意识形态来看,不仅是必须的,也是具有很大合理性的。因此,我们可以看到的第一个机制性的关系就是复杂的差异性的社会生活必然需要多元共存的规则体系和变通处理的注重实际结果的合法性。这一机制性关系不仅仅是当前转型社会的需要,而是一种带有历史感的政治文化。而当下这种转型社会的复杂现实又为这种政治文化及其多元规则体系的合法存在提供了经验的场域。两者之间构成了一种正向的互动关系。 其次,政治上的“变通”必然导致积极或者消极的结果。这里的消极后果,便是我们今天耳熟能详的以权谋私、潜规则甚至被代表。而“变通”的积极后果则往往被我们享受并遗忘着,比如我们今天的经济发展的巨大成就就是这种摸着石头过河的结果。但实际上,积极和消极只是一枚硬币的两面,我们无法简单地去掉我们不想要的那一面而留下我们想要的一面。那么,如何能让这种变通尽可能地向积极的方向发展而避免消极后果的出现呢?就历史而言,我们采取的是一种契合于社会结构并被融入日常生活方式中兼有理性计算和情感维系的互惠伦理。所谓契合于社会结构,是因为传统社会的乡村是相对封闭和缺少流动的,人们生于斯长于斯,对生活因而有着长远的打算,从而更可能为了日常生活中的纠纷相互忍让。久而久之这既成为理性计算的结果,也成为一种维系情感的方式。这便是一种互惠的生活伦理。而能够在这种互惠伦理中做的好的人则会相应的成为村庄社会权力结构中处于较高位阶的人,而他又会努力去维护自己的地位,进而维护这套伦理价值。这种由社会结构到生活方式再到伦理价值再到权力结构的生产机制是我想要指出的第二个机制性结构。不过,通过上面的案例,我们发现这种机制性结构正在发生变异。变异的后果我们已经很清楚的看到了:首先是人们自利多了而互惠少了,遇到矛盾时针锋相对多了而相互忍让少了。比如张大姐的父亲当年带有私心变通地给自己门子里的超生户分到了土地,比如后来的村组干部拿着省里文件甚至是张大姐的前妯娌阻挠张大姐等7户分得征地款。其次,政府作为乡村权力结构的顶层变得消极避事和价值中庸了。由此我们发现了另一个机制,掌握权力者往往成为既得利益者(比如张大姐一门),这引发了人们普遍的不满和相对剥夺感,并产生了“不公正现象的示范和倒闭效应”。由此人们开始竞相以同样的方式维护自己的利益或者发泄不满(比如后来掌权的村干部)。 对此,又是既得利益者又是裁判者的基层官员最不坏的选择就是犬儒式治理,拖得一时算一时,以免盖子揭开了,问题越来越多。 我们该如何分析变异的原因并找到可行的建议呢?这个问题涉及到我们如何看待当前信访治理的制度化实践问题。这种制度化实践的初衷便是要抑制由基层官僚所带来治理中的变异问题。而我们当前的信访治理的制度化实践,针对这一问题试图采取的是一种更加规范的以权利约束权力的改革模式。这里的“权利”即体现在通过信访治理目标管理责任制进一步畅通民众利益表达的渠道并扩宽民众利益表达的方式;同时以一系列目标促使基层政府解决民众的各种利益诉求。这种“权利”主导的改革其实是反“权利”逻辑的。因为它采用的是一种压迫式的方法让制造问题的人去解决问题,或者让缺乏解决问题资源和能力的人去解决问题;而并不是“权利”逻辑下扩大民众参与和自组织,从而依靠这种民间力量来监督政府权力的治理方式。于是,南辕北辙的效果反而适得其反,就好像我们分析的这个例子,最后的结果演变为争议双方依靠潜规则来博弈,而巨剑调解的政府则迫于考核的压力而选择消极避事。 于是,我们不仅想追问一个很现实的问题,如果我们这种政治模式的顶层设计无法在目前获得根本性的改变,我们这种缺少顶层设计但又试图照猫画虎的信访治理的制度化实践是否是一个可行的路径?或者说,我们这种缺少顶层设计的制度化的尴尬局面有没有其他可能更不坏的可能? 顶层设计、地方自主和多元合法性 在本文的最后,我试图回答我上面提出的信访治理制度化尴尬的问题,并谈谈我的一些初步建议。对于这种缺少顶层设计的制度化尴尬,一种普遍的观点就是通过政治体制改革添加上这一顶层设计,然后一好百好,其他的问题都能迎刃而解。这种观点,可能也是从“抗争性政治”视角出发的人所比较容易得出的结论。我认为这种观点的问题是过分关注了结构/制度对人的作用,而忽略了人对结构/制度的反作用。这也是我强调以“地方性政治”视角代替“抗争性政治”视角来重新看待抗争并从中找到治理的养分的原因。 我认为,当前讨论改变顶层设计的人可能忽略了这样一个“地方性政治”视角所可能带给我们的问题,那就是虽然当下基层社会的社会结构在经历了市场化的洗礼之后,和传统相比已发生了巨大的改变,但它却远不是现代西方民主社会所需要的样态。我们既没有一个理性相对富裕的中间阶层,也缺少自主、有组织的社会团体,取而代之的是大多数因为社会不公而被剥夺感和挫折感所笼罩的底层民众,和他们遇到冲突时更习惯以带有文化惯习色彩的方式思考和处理问题的方式。这种情况下,贸然的改变顶层设计恐怕不仅开不出民主之花,反倒是可能适得其反。 在这个意义上,一个更不坏的选择恐怕是从“地方性政治”视角入手,贴近经验的研究地方性治理问题。在扩大民众监督和参与的同时,也尊重基层政府的自主性,赋予其必要的解决问题的权力和资源,走一条结合了形式和实质的多元合法性道路。多元合法性意味着,我们不应该仅仅以一种规范化、形式化的方式来看待权利,并且将其仅仅看作依靠理性计算的利益,同时在此预设之下进行制度设计。总体而言,这是一种简单化的、舶来的思路。因为它忽略了相比较于社会结构的变迁、制度的改变,生活方式及其蕴含的文化习性的滞后性,而后者会对制度改革的一厢情愿产生逆向的抵牾作用。在这个意义上,要想解决底层抗争问题,我们必须同时结合“地方性政治”的视角,在乡村社会既存的多元规则体系、村庄权力结构、乡土逻辑的价值系统,和人们兼有理性和情感的生活体验上做更细致的分析。
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