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  • 汪冰:政府主导与资本下乡带动的城镇化和产业化之困境
  •  2013-03-11 14:26:43   作者:汪冰   来源:中国乡村发现    点击:0   评论:0
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  • [  ]  本文对政府主导与资本下乡带动的城镇化和产业化进行了实证研究,认为因缺乏农民认同和主动参与的内在社会基础,同时也因为城镇化和农业产业化而带来的农民再就业、医疗养老保障等一系列问题无法解决,使得这种GDP语境下的由政绩和利润双轮驱动的城乡一体化建设陷入不可持续的困境,克服困境就必须从这两个根源入手加以解决。

    [关键词]  政府主导;资本下乡;城镇化;产业化;困境

     

    一、提出问题与文献回顾

    20127月笔者随华中科技大学博士团到JDT镇就土地问题进行专题调研。作为湖北省城乡一体化建设试点区,D区被炒得很热。可是,通过近一个月的调查,笔者越来越产生了巨大的疑惑:如T镇这样的城乡一体化建设真是应该努力的方向吗?如S村(属T镇郊村)这样的城镇化和农业产业化建设能保证可持续吗?随着调查的逐步深入,笔者觉得这种政府主导与资本下乡带动的城镇化和产业化存在不可克服的困境——在政绩和利润驱动下,政府与资本联手打造的城乡一体化暨城镇化和产业化因缺乏农民认同和主动参与这一内在社会基础,实际上是不可持续的。因为城镇化和产业化,农民不得不接受“被上楼”和“被失业”的命运安排,此后的再就业、社会保障、市民化角色转变、市场意识培育等问题逐一凸显出来。在政府和资本均无意也无力解决这些问题时,仅靠发展经济这一条腿走路,势必造成城乡一体化建设的阻滞和惨淡收场。目前的S村似乎正预示并将证明着这样发展的结局。

    对城镇化和农业产业化方面的研究,主要分学术和政策两个层面。徐勇则认为,城镇化不是简单地把农村人口变为城镇人口,农村人口应该享有与城镇均等的公共服务。农村人口实现温饱后最渴求的是有良好的教育、医疗、养老、社会救助、文化生活等。因此,一方面要“人口进城”,另一方面要“服务下乡”,才能算作完整的城镇化[1]。杨华认为,在土地建构一切的中国语境下,让农民失地,就等于要了农民的命。尤其是老年人,即使有工作岗位,也不会有人要他们,失地意味着他们凄惨命运的开始[2]

    从事三农政策研究的陈锡文在“2013中国农业发展新年论坛”上指出,在推进城镇化过程中需要认真考虑怎么去解决农民逐步市民化的问题。如果没有更好的就业,更高的收入,农民就不会离开农村,因此,引导农民加入城镇化的大潮并转化为市民,首先需要解决他们的就业问题[3]。王锡锌表示,未来中国土地制度改革的趋势,是要让失地农民有保障,让农民与土地一起实现城市化。因为土地对农民来说不光是一种资源,还是一种生产资料,还有社保功能,要考虑如何解决农民失去土地之后的培训、就业、社保等,不能在征地后,将所有人员安置问题甩给社会[4]。而从农民主动参与和农民本位角度检讨城乡一体化建设运动的研究明显不足,本文试图从这一视角加以探讨。

     

     

    二、政府强力主导下的城乡一体化建设

    20105月,JD被确立为全省城乡一体化扩大试点的6个县市区之一。早在2009年,D区区委、区政府就明确提出,要高举一体化旗帜,突出城市化重点,重点实施三圈空间布局,按照“2年初见成效、5年基本成型、2020年全面实现三步走发展步骤,在全省率先实现城乡规划一体化、产业发展一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、社会管理一体化、生态建设和环境保护一体化

    以项目园区化、农民市民化、土地经营规模化为目标,将T镇、M2个城郊镇和周边26个村纳入新城郊扩展圈,涵盖半径向外延伸10公里,打造多点面扩展的新城郊。以农村新社区和绿色家园为重点,推进村庄集并、村民集中、农民减少,让相对较远区域的农民数量、行政村个数和GDP农业占比均减少一半,全方位建设新农村辐射圈。按照都市农业定位,发展集观光体验、休闲娱乐于一体的现代多功能农业,着力打造高效农业和现代农村的展示区。这是D区城乡一体化建设的具体规划。

    作为城郊镇,T镇被赋予为D区推进城乡一体化建设即城镇化、农业现代化和新农村建设的样板与典范,并被培育为J市生态宜居卫星镇。目前,该镇城镇总规修编完成,3个居民小区顺利竣工,南城佳园居民小区正在建设,10个改造开发小区项目拆迁近150户;花卉苗木长廊两侧节点绿化如期完工,石堰段农居立门面改造主体工程完工;兴农物流园150亩场地正在实施清表平整场地;金桂园改造完成测绘和平规;花卉交易中心规划正送审待建;鹏程园艺茶楼及基础配套设施建设正抓紧进行,预计20129月底完工;石堰社区一期主体工程已全面动工。

    谈起T镇城乡一体化建设,镇委书记H如数家珍:以招商引资和项目建设为主线[5],突出抓好城镇化和产业化建设,不断发展壮大配套服务业、花卉苗木产业、休闲观光农业、农副产品加工业、房地产商住业;着力把T镇建成新农村建设先行区、城乡一体化试点区、一三产业互补融合创新区、设施休闲农业创建区、花卉苗木产业集聚区和开发区承接配套服务区。全镇试行一三产业融合,在三十里花卉走廊里建了10多家高档农庄,集观光、休闲和食宿于一体;特种农业也是方兴未艾……

    笔者所调查的S村为T郊村,驻该村的村支部第一书记XJ市机关事务局局长)对该村的发展方向和目标任务提出要求:一是高起点规划,高标准定位。要求村两委学习钟祥彭墩、沙洋郑中水镇建设新农村的先进经验,依托镇郊优势,科学谋划发展村级主导产业,加强核心区规划设计,力争通过3-5年努力,把S村建设成为农业现代化和城乡一体化“两化”发展的示范村。二是强化产业支撑,发展特色经济。重点依托J市金旭农牧循环产业示范园,加大土地流转力度,扩大有机蔬菜种植面积,大力发展循环农业。通过招商引资,引进配套产业,大力发展休闲观光农业和文化旅游等三产业。积极向上争取项目资金,扶持企业快速发展。同时要求企业加强生产管理和市场营销,培育品牌,提高效益,壮大规模。三是坚持强村富民,建设和谐家园。在加快发展村级经济的同时,加快社会事业发展,在医疗、养老、就业等方面为群众办实事,让人民共享改革发展成果,共建和谐美好家园。

    在与D区区委宣传部长L交谈中,他告诉笔者现代农业应该是第一产业和第三产业

    (旅游、物流)的有机融合,特别是农家乐郊区游。S村属于城郊镇所属镇郊村,发展现代观光旅游和生态农业是一个很好的方向,并认为是受台湾生态观光旅游农业所启发。因为远途风景名胜有两大劣势:一是要花费的时间精力金钱成本太高,二是游客去过一次就不想再去第二次了,所以郊区游的方便快捷、成本低,将会促进这一发展趋势,市场前景十分看好。对TD区的规划是,西边建产业园,北边建盆景苗木花卉基地,东南边建现代旅游观光农业。   

     

     

    三、下乡资本的流向

     

    应该说,通过“城乡一体化”这块金字招牌,T吸引了各路英雄豪杰和众多资本的竞相追逐,掀起一股巨大的投资热潮。而下乡资本最为热衷的还是房地产开发及相关产业和农业产业化两块。

    (一)房地产开发及相关产业

    T委书记H讲,T2009年启动集镇开发建设以来,已建成康乐家园、盛世中心、南城佳园、小龙置业等高标准住宅小区,金桂园小区等正在紧张建设中……

    最耀眼的还要数“一批项目”,主要包括瑞丰园、金桂园、碧水蓝天生态园等。瑞丰园征占S村约70亩地(其中耕地10亩,宅基地60亩),碧水蓝天生态园征占40亩,金桂园征占75亩。金桂园绿色生态美食一条街占地最多,项目主体为金桂园大酒店和美食步行街,分别占地22亩和53亩,规划总建筑面积为166880平方米,是集旅游、餐饮、商贸、文化、会议、迎宾、商住为一体的商业综合体。其中,美食步行街将以J市特色民俗为主,力求打造鄂中生态美食第一街。该项目总投资2.9亿元,已于20124月开工建设,拟于2013年投入运营。

    (二)农业产业化   

    S村循环农业产业园自2009年开始规划实施,占地面积1800亩,是D区确定的2010年重点建设的现代农业“三园”之一,主要推广“猪(牛)菜(菇)”循环农业模式。园区现有J市金旭农牧有限公司、荆地蔬菜专业合作社、天露奶水牛专业合作社、福农生物科技有限公司四个农业龙头企业,生猪、有机蔬菜、奶水牛、蝴蝶兰等四大产业齐头并进,主要覆盖该村45911组及市农科所,共160户村民。

    园区规模最大的金旭农牧有限公司成立于200711月,是一家致力于发展生猪养殖、品种改良、科技示范推广的农业龙头企业,总投资1200多万元,占地面积100亩,2012年计划出栏生猪15000头,母猪存栏800头,商品猪出栏11000头,存栏5800头。此外,公司还投资400万元建有600立方米的大型沼气池,为周边300户村民供气;投资300万元配套建设年产5000吨的生物有机肥厂,供周边村民种植2000亩有机蔬菜。公司还牵头组成了荆地蔬菜专业合作社,现有社员120户,合作社采取“统一供种、统一育苗、统一管理、统一销售”的方式,大力推广“猪菜”农业循环模式,准备五年内发展有机蔬菜5000亩,将其打造成J最大的放心菜基地。其核心设施基地1000亩,完全实现蔬菜标准化生产,并进行生产、销售全程登记,以保证高品质。

     

     

    四、问题与困境:村民“被上楼”和“被失业”

     

    因为政府主导的这一场城乡一体化建设运动,促使资本蜂拥下乡,并带来城镇建设的表面热闹,到处是小区、酒店、休闲馆所,一派繁荣景象,盛名之下,其实难副。首先,就笔者了解,T镇现有的已开发楼盘,商品房闲置率高达70%。一方面,真正城里人(J区)不愿意到郊区镇购房居住,除非为预备养老或者投资,但投资预期并不乐观。另一方面,如S这样镇郊村的村民一般也不会在镇上买房,如果他们在镇上住,生活可能方便些,却带来生产极大的不方便,而生活成本往往比住村里高许多。只有那些因为房产开发和农业产业化而被征了地又征了房的村民,才有可能在镇上买房。比如5组村民杨平安就因开发商还没有交房,只好暂住其老表家,老表在深圳开公司,常年不回家,他就帮其照看房子并免费居住,还接种了老表家11亩地,每年只需给付2600元租金。闲暇期,他在镇上打打临工,如转运啤酒等,并不是每天都有活干,一月下来大约可挣到1500元,其妻子则在城区李宁公司打工,月工资1400元,因公司食宿条件太差,所以他每天都得骑摩托车去接其妻下班回家,一个月要支出油费数百元。

    象杨平安这样的农户还算情况比较好,虽然是“被上楼”和“被失业”,但因为年轻力壮,不愁找不到工作,可以有相对稳定的收入来源和经济保障,相反,那些年老体弱的村民情况就会比较糟糕,如10组的周正友就完全没有那么幸运。周正友家是此次城镇化过程中的首批拆迁户,他有两个儿子,大儿子常年在外打工,小儿子在J当厨师。房屋开发后,田没有了,鱼池没有了,菜园也没有了,不仅没有事做天天玩,而且没有收入来源,只好隔三差五地去找镇村领导,要求他们落实上级政府关于失地农民的相关政策,却总被推诿敷衍过去,以至于周正友产生了一种深深的坐吃山空的恐惧感,无奈之下,他打点行装,“背井离乡”。据他所讲,到城区后,他分别找过看门房、扫地、提灰桶等多种工作,但都因年纪太大(55岁),而无法如愿,碰了一鼻子灰之后,不得不打道回府,天天“宅”在家里。平时除了看电视,就是找些旧书报翻来覆去地看,实在闲得无聊了,他就帮老伴带带孙子,在别人赠送的一小块地里种种菜。虽然,周正友获得了4套房子,3个门面和2个车库及30万现金的丰厚补偿,但他还是对两个儿子“约法三章”:房子只准租,不许卖。在他看来,物价会越来越高,房子放在那里却会增值,因为两个儿子家都有他的孙子,有房子就不愁娶孙媳妇。而如果这些补偿物一旦变现,再多的钱也会花光,甚至会败光。周正友说,以前不同意拆迁,是因为自家条件太好,什么都不缺。现在,开发商给你即使100万、1000万,也会坐吃山空的,有什么用呢?他一再强调,自己很满足也宁愿过那种有田可种,有池可养的生活,也不愿过现在这种有很多现金,却失去耕地依靠而又失业的富裕日子。

    城镇化一般从镇上开始向四周和村内扩充和发展,所以要占周正友这样的原住镇上村民的房子,相对而言,他们获得的拆迁补偿比较丰厚,因为他们是直接与房地产开发商谈判解决的。而住在村内即离镇上较远的村民,他们的地被征占,则是由村里出面解决,养殖场和蔬菜大棚老板只与村委会签合同,而且房屋拆迁也需要村干部出面协调。总体而言,他们获得的补偿要低一些,但一般也可以达到十数万甚至数十万,这会引起周围没有被征占的村民艳羡不已,尽管他们同时也会很担心以后的就业和医疗、养老等社会保障问题。

    个体的农民无法与组织化的村委会及各级政府和实力雄厚的下乡资本相对立甚至相抗衡,他们最多只是在自己力所能及的情况下尽量多争取一些货币或实物补偿。可以说,在整个城镇化和农业产业化进程中,农民始终是被动的承受者,他们虽然获得了相应的补偿酬金,却以失去祖祖辈辈赖以生存的根基——耕地和祖屋为代价。这让他们不仅失了业,要参与残酷的就业市场竞争,而且还面临着养老、医疗保障等一系列的突出问题和困难要解决。或许有人会说,他们还有补偿款可以存银行取利息,也可以拿这些钱做投资当老板去。问题是,在通货膨胀的条件下,存钱是亏本的;让农民去做投资当老板,恐怕也不现实,一方面他们缺乏这样的经验和素养积累,另一方面这也不符合一般农民的个性——他们追求的是本分和安稳,比如周正友的大儿子就把一部分补偿款借给他办米厂的一个亲戚做周转,这样既可以有高于银行利息的租金收入,又能保证资金相对安全。

    实际上,政府主导与资本下乡推动的城镇化和农业产业化是存在极大市场风险的。就拿房地产开发商来说,一旦所建的商品房无法销售,就会导致房地产泡沫化,大量房产商人可能就要破产,这不仅要扯GDP后腿,还会导致社会不稳定。而S村所建的万亩蔬菜大棚产业园(完全是政府招商引资而非市场引导的结果),一旦市场饱和,蔬菜卖不出去,就会烂在田里,造成菜贱伤农。出现这样的后果,又该由谁来承担?政府肯定会撒手不管,资本者也一定会想方设法转嫁损失,最后,失败的代价只能由农民来埋单。

    众所周知,种植蔬菜是一种高投入低回报的高风险产业,而政府和资本却以规模化集约化经营为由,在S推行这样的农业产业化。土地刚开始是租赁,后来,金旭农牧有限公司罗老板不满足于小打小闹,在原来签订的10020年租赁合同的基础上,又向村里新签订了500亩耕地的流转合同,这些地全部用来种大棚蔬菜。截至20127月,已建成300亩大棚,主要种植反季节黄瓜、茄子、辣椒、西红柿等蔬菜品种。据笔者调查,该公司总雇工130余人,其中本村人只占1/3,还有2/3是外地市人(外省的占20%),长期工占70%,女工一般月工资在1300-1400元,男工在1800-2000元。因为工资不高,工作又很辛苦,一般8090后都不愿意在这里打工,罗老板甚至认为,即使给他们10000元的月工资,他们也不会愿意做,因为他们根本吃不了这个苦,只有“3899部队才可能愿意搞这一行,但这部分人往往难以改变自由散漫、拖拖拉拉的习惯,尤其接受不了企业的制度和纪律约束。

    罗老板一再强调,如果没有国家政策配套,大棚蔬菜肯定做不起来。首先,投入大,建一个温室大棚需要10/亩,按500亩规划面积,需投入5000万资金,必须先进国家政策鼓励的项目笼子,争取政府财政资金支持[6],其余部分除自有资金外,还要向银行贷款和以入股形式向社会融资。其次,自然风险大,如遇大风、冰冻等恶劣天气,可能导致减产或绝收,所以需要农业、民政、保险等相关单位的扶持和救助。最后,最大的风险还是来自市场,虽然规模化经营克服了流通环节散户单打独斗成本高的劣势,但是蔬菜价格总会随市场行情处于不断波动之中,这也会给如罗老板这样规模化的农业产业企业带来不稳定预期和生存压力。

    在农业产业化过程中,政府与资本构成了命运共同体,一个为了政绩,一个为了利润,他们联手把本是土地主人的农民“赶上楼”,不仅让他们“被失业”,而且改变了他们的生活方式,使他们无论从生产到生活还是社会身份心理角色等方面都显得无所适从,茫然无措。

    地方政府(从区到镇)无视农民失房失地的失业命运,已到了近乎冷漠无知无觉的地步。对农民一补了之,将失地农民甩给市场,任其自由漂流,实际上是强力推动城镇化和农业产业化的地方政府不作为和不负责任的荒谬表现。残酷的市场经济条件下,风险无处不在,任何个人都需要来自国家和整个社会的关心和保护,那么谁来保护这些失地农民的利益,又应该如何保护,将是一个长期考验政府的严肃而重大的政治问题。

       

     

    五、 讨论与政策建议

    新型城镇化,是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。 

    城镇化、产业化是需要的,还要积极培育市场正能量,即通过城镇化和产业化创造出就业岗位和用工需求,并尽可能实行本地化吸纳。再通过GDP的增长,带动社会保障体系的建立和完善,让农民特别是失地失房农民都能进入这一制度的笼子,享有宪法赋予的正常国民待遇,分享改革红利。

    城镇化首先要解决农民的就业问题。劳动权是宪法赋予作为公民的农民应有的经济权利,任何人都无权对其进行剥夺。失地导致失业,如何再就业,如何解决农民的社会保障问题,这都需要政府出面,需要出台配套政策。根据失房失地农民的就业意愿和能力,通过总体部署,出台细化政策,分门别类加以安排,不让农民失地以后又失业,甚至成为“流民”。历史上,正是大量流民涌现并逐渐演变成土匪流寇,才导致王朝覆灭,乃至形成治乱循环的历史周期率。同时,还要辅之以完善而健全的医疗、养老等社会保障体系,让他们没有任何后顾之忧。

    城镇化还要解决农民市民化问题。角色转变要靠教育,通过城乡教育资源均等化配置,培养农民的市民素质,包括义务教育、再就业培训、市场意识等等。失地失房农民要么变成了“流民”,要么无所事事、浑浑噩噩过日子。如果他们“被上楼”后不能在城镇就业,从事新的职业,获取至少能维持家计生活的收入,或者虽然人是住在镇上,职业却还是农民,还要每天回到村里种地,并且生活习惯也保持着原样,那么这样的“被上楼”就是徒增农民的生活压力和生产成本,没有任何意义和价值,更别妄谈所谓农民市民化了。

    政府过于强调经济的发展,认为只要经济发展了,一切问题都可以迎刃而解(无论是区委L部长,还是市局X局长,镇委H书记都持此种观点)。在当前GDP导向的领导干部政绩评价与职位升迁体制下,地方政府及其领导干部不得不一味片面去追求经济发展,而忽视了农民的真正需求——他们究竟需要什么东西,需要一个什么样的现代化。如S村这样的大跃进式的征地拆迁,由权力和资本联合推动的“赶农民上楼”式的城镇化,农民于其中始终只是被动甚至是漠视地参与,这一严重缺乏村庄社会基础的现代化进程,并没有政治、社会、文化等相应层面的配套跟进,仅仅依靠经济独大能否保证可持续,值得人们深刻反思。

     

    [参考文献]

    [1] 徐勇.深化对农村城镇化认识七题.[J].中国乡村发现,20131.

    [2]杨华.农村土地流转与农村社会阶层的重构.[J].重庆社会科学,20115.

    [3]陈锡文.征地用地制度必须改革.[OL].三农中国网,2012-11-30.

    [4]王锡锌.农民城市化同步土地城市化.[N].京华时报,2012-11-29.

    [注释]

    [5]在基础设施建设上,通过“政府投一块、招商引一块、项目争一块、土地换一块”等方式筹措资金。

    [6]在一份D2012年现代农业省级小农水重点县建设项目资金整合实施方案的文件中,笔者发现有总计3114万元的财政资金要投入到S村循环产业园,具体项目为:一、土地治理即平整及改造中低产田0.42万亩项目462万元,预计2013410前工程完工。二、园区主干道项目380万元,20122月底前完工。三、高效节水灌溉示范项目1001万元,主要建设内容包括:电力设施、沟渠管网配套设施工程,预计20133月底前完工。四、产业园示范区村村道路网建设项目800万元,计划建设水泥道路13.4公里,其中横向线路6.8公里,纵向线路4.6公里,区间道路2公里,预计20136月完工。五、产业园配套工程及以奖代补项目471万元,分别为日光温棚20万元,沼气池项目161万元,达到省级标准化规模以奖代补资金100万元,生猪标准化养殖改扩建项目60万元,奶水牛养殖补贴资金80万元,猪粪转成有机肥料补贴资金50万元,蔬菜大棚区级投入85万元。



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