• (一)成都模式的主要做法
    成都市在符合规划和自愿的前提下,由政府按以房换房的原则,为自愿搬迁的农民按人35平方米统一修建集中居住区,实现小区化管理。原农民宅基地由政府组织复耕后,与原农民承包地一起流转给引进的农业产业化公司集中统一经营。农民除从流转土地获得租金或入股分红外,还在农业产业化公司务工获得工资性收入,并享受与城市居民相同的就业、社保、医保和养老等福利待遇。具体做法是:
    1、立足城乡一体,稳步推进试点。一方面,成都市把增减挂钩试点工作作为城乡统筹发展的突破口和关键引擎,切实提升试点工作的认识高度,充分调动各级政府部门参与试点和破解试点难题的积极性;另一方面,量力而行,在试点工作中坚持“先易后难,稳步推进”的原则,将资金筹措能力、农民搬迁意愿、规划衔接程度等作为挂钩试点的基本条件,广泛开展实地调研,科学选址,合理确定试点区,有序推进试点工作。
    2、坚持规划先行,注重科学引导。将挂钩试点区的农村建设用地整理和城镇建新占用土地纳入土地利用总体规划,强化规划对挂钩试点区内土地利用结构,尤其是耕地、建设用地等总量与布局的控制和引导。并注重与城市规划、村镇建设规划、土地开发管理规划以及社会主义新农村发展规划、农业产业化规划的衔接统一。如成都市要求各区县编制了《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩专项规划》、《农村建设用地增减挂钩规划(2005-2010年)》,明确规定没有挂钩专项规划不审批试点项目。
    3、保护农民权益,尊重农民意愿。成都市把保护农民权益和尊重农民意愿作为一个重要原则,贯穿于摸底调查、规划方案编制以及农民拆迁、补偿、安置等挂钩试点工作各个环节。如成都市通过加大政策宣传力度,让群众了解政策的基础上,尊重群众意愿,合理设置试点区。制定拆迁工作的监督制度、公示制度、回避制度、廉政制度,同时邀请被拆迁农户代表进入工作组,全程参与监督拆迁。按不低于当地征地拆迁补偿标准给予农民拆除原旧房的补偿。充分考虑试点后农民生产和生活的半径,总结了“离土离乡”,“离土不离乡”,“不离土不离乡”三种安置模式。
    4、严格落实标准,全程规范管理。将规范管理作为挂钩试点工作顺利开展的重要保障。一是严格落实国务院、国土资源部以及四川省出台的一系列配套措施和相应技术规范。如《四川省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点管理暂行办法》等。二是规范了试点的具体实施工作程序。如成都市锦江区采用公开招标的方式确定土地复垦单位,严格按照耕地标准进行复垦还耕。
    5、控制指标使用,拆旧区工作先行。为了避免单纯追求增加建设用地规模,忽视拆旧区农村复垦、安置等问题的出现,成都市采用了“先拆旧安置,后城镇建新”的挂钩周转指标使用方式。即试点区经审批同意后,只有农民集中居住小区建设完成和农村建设用地拆除复垦验收合格后,才能按照复垦验收规模使用挂钩周转指标,启动城镇建新区报征程序。这种方式确保了挂钩周转指标的按时归还,保证了复垦耕地和集中居住小区的质量,避免了“重建新、轻拆除”的现象发生。
    (二)成都模式的效果评价
    成都市着重把提高农业生产力、确保农民满意、增加农民收入、推进新农村建设、优化用地结构、节约集约利用土地作为检验试点工作成功的标准,有序推进挂钩试点工作,取得了明显成效,主要有
    1、推进了城乡一体化和社会主义新农村建设。成都市试点区通过集中建设中心村、聚居点和水、电、气、光纤、通信配套服务设施,统一建设垃圾集中排放点、村民健身娱乐设施、消防设施、小区绿化配套等配套基础设施,改善了农村整体面貌和农民居住生活条件,推动了城市文明向农村的延伸和覆盖,为实现城乡一体、建设社会主义新农村奠定了基础。
    2、促进了土地集约利用和耕地质量提高。成都市农村人均建设用地150平方米,过去利用效率比较低下,通过统一安排农民居住用地及配套生活设施用地,试点区建设用地布局更加合理,利用效率大幅度提高。据测算,新居住点人均占地70平方米,人均可节约建设用80平方米。同时,在土地复耕时基本实现了坡地梯田化、水田格网化、田土平整化、灌排设施化,大大提高了耕地质量。
    3、推动了农业产业化进程和农民收入增加。充分利用挂钩试点后农用地良好的生产条件,采取转包、租赁、入股等形式,稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户等形式的规模经营集中,大力发展现代农业,提高农业综合生产能力。同时,农民享有流转土地保底收入或分红收入、务工收入以及一定的社会保障,总体收入水平稳步增加。
    4、解决了保护资源和保障发展之间的矛盾。城乡建设用地增减挂钩是解决“双保”矛盾的有效手段。通过挂钩试点的实施,用城市发展的强大经济实力反哺农村,既支持了社会主义新农村建设,又可用整理出的耕地及建设用地指标来解决城市发展的制约瓶颈,形成一举多得、多方共赢的良性循环局面。
    在看到成都模式取得积极成果的同时,我们感到该模式也存在一些需要研究解决的问题,主要有:一是农民集中居住区建设资金来源的问题,试点区的农民搬迁、补偿、拆旧、复垦、安置点建设等费用基本上由政府财政支付,且采取了“先拆旧安置,后城镇建新”的挂钩周转指标使用方式,资金周转时间长,给政府筹集资金带来了巨大的压力。二是农民集中居住带来的小区管理费用增加了农民的生活成本,对集中区的管理也亟待规范。这些都值得我区在推进中作中充分重视的。
    (三)成都模式的借鉴启示
    2011年是上海市改革创新的突破年,也是我区开展城乡统筹综合配套改革市级专项试点的开局年。此时,赴成都市进行城乡建设用地增减挂钩试点工作调研尤为必要。调研组在认真学习成都模式经验的基础上,联系我区实际,认为有如下借鉴启示:
    1、统筹协调,发挥试点领导小组功能,制定总体方案和管理方法。挂钩试点工作是个系统工程,涉及政府很多部门,需要各部门的通力合作,要充分发挥我区已成立的挂钩试点领导小组的指导协调功能,妥善处理试点工作中的问题。加大管理创新力度,加快制定挂钩试点工作的总体方案和管理方法,对试点工作具体组织管理、试点区申报审批、挂钩周转指标使用、资金管理使用、农民搬迁补偿安置、挂钩规费管理等方面进行明确规定,形成系列配套措施、技术规范和标准工作程序。
    2、因地制宜,合理确定试点区,提高试点工作的科学性和针对性。充分尊重经济规律和市场规律,不能超越我区经济发展和承受能力,切忌一刀切、一窝蜂,盲目推行样板工程、政绩工程。把握好试点工作的节奏和进度,合理确定试点区,有条件的先行先试。不断总结经验,联系实际,有针对性采取试点模式和方法。如对于经济条件较好、工业化程度较高的地区,绝大多数农民实现了稳定的非农就业,出现了空心村现象,适宜通过挂钩试点,推进农民整体进城进镇,开发配套全、档次高的农民住宅小区。对于离城镇较远、经济基础一般、就业仍以农业为主的村庄,不宜通过挂钩试点推动农民进城进镇,应按照有利生产、方便生活的原则,向中心村集中。
    3、以人为本,切实维护农民合法利益,夯实城乡统筹群众基础。挂钩试点工作涉及多方利益,试点能否顺利进行,与政府、开发商、农民三者的利益能否平衡,能否共赢,有很大关系,其中农民权利保护问题是关键。要将统筹城乡发展,保护农民利益,改善农民生产生活作为这项制度创新的出发点和落脚点;要开展多种形式的宣传教育工作,努力做到公开透明,把集体建设用地流转和增减挂钩的政策讲深讲透;要在点位规划、小区建设等方面充分征求农民意见,不搞行政命令和强制拆迁;要充分考虑农户的经济承受能力和生产生活习惯,探索安置补偿的新模式、新方法;要在加大补贴力度,保证农民现有生活水平提高的基础上,加强农民就业培训,解决好农民就业问题,确保长远生计有保障;要严格按照政策,合理处置流转收益,使农民共享集体建设用地流转和增减挂钩的实惠。
    4、开拓创新,加强试点工作跟踪分析,有效破解实施过程中难题。作为一种制度创新,不可避免地会遇到一些难题,归纳起来主要有:如何采取多元化资金措施模式以实现资金平衡问题;挂钩与土地利用规划、城乡建设规划衔接问题;由于尚未统一规定,集中统一建设居住区时,规划、建设、人防、电力等部门要按照城市社区的标准收取规费,造成试点成本较高的问题;防止试点工作片面追求建新周转指标,忽视农民利益问题;试点涉及的户籍制度、就业、社会保障等各个层面管理问题;试点后农民虽然获得了质量好一点的住房,但永远丧失了拥有宅基地的权利和在宅基地建房的权利,在农民身份未变的情况下,如何解决下一代人住房问题。对这些问题,我区必须充分重视,并要通过加强制度性的创新与突破,逐步完善政策措施,确保城乡一体化建设稳步顺利推进。
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