清廷在地方自治上没有诚意的第二个表现是只把那些需要花钱的民间事务放权给不代表老百姓利益的自治机构,对于真正重要的财税行政立法等核心权力,仍然由清廷委派的地方官员把持,根本不在自治之列。清廷颁布的《城镇乡地方自治章程》列举了八项“自治事务”:“(1)本城镇乡之学务。包括中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所等。(2)本城镇乡之卫生。包括道路清扫、施医药局、医院、公园、戒烟会等。(3)本城镇乡之道路工事。包括修筑道路、桥梁、疏通沟渠、设置路灯、建筑公用房屋等。(4)本城镇乡之农工商事务。包括改良种植畜牧及渔业、工艺厂、工业学堂、开设市场、筹办水利、整理田地等。(5)本城镇乡之善举。包括救贫事业、育婴、救火会、救荒、古迹保存等。(6)本城镇乡之公共事业。包括电车、电灯、自来水等。(7)为办理上述各项事务筹集款项等。(8)其他因本地方习惯,向归绅董办理,素无弊端之各事”。这些事务虽然与百姓生活息息相关,但对国家而言则是又花钱又繁杂且并不是很重要的“小权”,把它们下放,可以减轻朝廷负担,又能赢得士绅的支持。而真正重要的国家赋税、行政、司法、警政等核心权力,则必须严格把控在朝廷手中,属于“官治”范围,是绝对不允许自治机构插手的。
同时,清廷在《城镇乡地方自治章程》还规定,地方自治的原则是“专以办地方公益事宜,辅佐官治为主”,并且要“受地方官监督”。也就是说,即便是下放的这些“小权”,也必须在朝廷委派的官员的监管下才能施行,而不是真正让乡绅完全做主,普通老百姓就更没有说话的份了。这就形成了国家“大权”在握,乡绅把控“小权”,普通民众完全“无权”的格局。
3、清廷要求地方“自筹经费”给了乡绅横征暴敛的权力
由于清政府屡屡对外赔款,宫廷挥霍无度,贪污腐败严重,导致财力极其匮乏。因此清廷将民间事务的权力下放之后,为了将这些花钱的包袱完全丢给自治机构,便马上要求各地方“自筹”自治经费,以减轻其财政负担。而为了方便自治机构民间搜刮财富,1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》规定,在征得地方官(知县及以上)的许可后,可以在捐税的基础上按一定比例征收“附税”,或者单独征收“特税”(一般称“自治捐”),当作自治经费。而各省咨议局赋予各城、乡自治公所筹措自治经费的权限就更大了:“(自治)特捐性质应各以本地方能否通行为断,无通省尽一之理。但示自治公所以标准,而不设强行之规定,伸各地方得以视居民之力量程度而增益之。”把财政权力部分下放给乡绅把持的自治机构,使其有资格征税收费,这就为乡绅巧立名目增捐加税提供了借口与合法性,也使得自治公所在乱收费方面有恃无恐。
为了“筹措自治经费”,各地自治机构开始想尽办法从普通民众身上榨取钱财。一时间,苛捐杂税名目繁多,“农出斗粟有捐,女成尺布有捐,家畜鸡犬有捐,市屠豕羊有捐,瓜果蔬菜鱼虾之类有捐”:湖北郧县“抽收牛羊皮漆出产物捐款以充城镇乡自治经费。”安陆县要求“婚嫁之家,临时均须赴县报名纳捐,男捐钱四百,女捐钱二百……如匿不缴捐,即照强迫教育子弟不入学例,罪其父母”。甫江北坷亭学堂以加收渡捐充作常年经费。保定开办中学堂将田房契每一两三分六厘,外加收一分六厘以充经费。江苏省川沙县自治机构勒捐苛罚极重,不但将田亩税负增加,而且规定“不论何等庙产一例罚充公用;买卖田房不报白治局罚充公用;兄弟叔侄争产罚充公用;夫妻反目亦遭重罚;乡民双陆消遣(自治局串罚洋六十元之巨);有照吸烟而未带照者(自治局串罚洋七十元之巨)。”(《川沙乱源乃在自治局耶》,《申报》,宣统三年二月二十五日)真是“所有柴米、纸张、杂粮、菜蔬等项,凡民间所用几乎无物不捐”,诚如当时的监察御史萧丙炎所说:“似此办理自治、其人既多败类,其费又多虚糜,苛取民财,无裨民事怨声载道流弊糜穷。”
4、地方自治征乱收费让农民负担增加数倍
自治机构的胡乱征税收捐让底层民众喘不过气来,广大农民“漕粮地丁耗羡之外,有粮捐,有亩捐,有串票捐,田亩所出之物,谷米上市有捐,豆蔬瓜果入城有捐,一身而七八捐,力不能胜,则弃田潜逃者比比也”。渔民“按鱼船之大小捐之,得鱼之后,又按斤称捐之,并向贩鱼之小贸捐之。运至各集镇,又按销场税捐之。甚至肩挑负贩,货换不出一乡,乃转一人便上一捐;……尤可骇者,盐己加价,鱼虾业已上捐,腌成咸鱼虾酱,辄又捐之。”……
实行地方自治之后,民众的负担到底加重了多少呢?仅以田赋为例,如下表所示,最少的涨了一倍,最多的竟然达到十多倍: