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  • 2011年5月和7月,笔者就大学生村官制度建设在P县做了两次实地调查,获得了对于大学生村官制度的第一手材料,并形成了自己的几点看法。
  •  2012-11-05 00:13:42   作者:罗兴佐   来源: 中国乡村发现   点击:0   评论:0
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  •   近年来,农村民主管理制度创新活动取得很大进展,一大批个别地方的创新制度迅速成为更大范围内的农村制度安排,如“一事一议”制度、“4+2”工作法等等。但是,笔者在农村调查发现,许多制度流于形式,没有也很难真正发挥其应有的作用。本文以笔者在河南X村的调查为例,分析制度是如何被实践的及制度为何如此实践。
        一
        X村需要修建一条村级公路。按要求,必须先通过“4+2”工作法确定修路这件事,然后通过“一事一议”来具体落实。然而,笔者在X村调查发现,这两项制度的操作过程仅由乡镇有关工作人员、驻村干部及村干部在村办公室完成,并制作出相当完整的材料。
        1.“4+2”工作法的操作过程
        “4+2”工作法,就是村级所有重大事项必须在村党组织领导下,按照“四议”、“两公开”的程序决策和实施。“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议;“两公开”即决议公开、实施结果公开。“4+2”工作法源于河南省邓州市,是邓州市加强农村基层组织建设的创新实践。
        目前,“4+2”工作法已在河南省全面推开,各级政府要求村级所有重大事项都必须通过“4+2”工作法进行决策和实施,X村的修路工程自然也必须先通过 “4+2”工作法予以确定。但这个过程却是由驻村干部在村办公室制作完成的,其主要材料是4份会议记录,即党支部会记录、“两委”会记录、党员大会记录、村民代表会议记录。由于这4个会议涉及的人员不多,会议记录的制作相对简单,驻村干部仅花了半天时间就将所有材料制作好了。
        2.“一事一议”制度的操作过程
        “一事一议”就是农民以村为单位,通过村民大会或村民代表大会,讨论与村民利益关系密切的公共品供给问题,由村民决定是否修建某个公共工程,修建在何处,如何修建,并由村民民主管理“一事一议”筹措的资金。
     “一事一议”首创于安徽省的税费改革。其核心是,农村税费改革后,村提留被取消,用于农村公益性建设的公积金项目随之不复存在,再行筹集资金必须进行“一事—议”;取消统一规定的农村劳动积累工和义务工,再需农民投劳进行农村公益建设,也必须进行“一事一议”。但是,“一事一议”自2003年在安徽全省实施,至作为全国农村公共品筹资筹劳的基本制度被推行,实施效果并不理想。“一事一议”最大的难题是,如果有村民不同意大多数村民“一议”的决策,或者虽然赞同“一议”的决策,而不愿意出钱,乡村组织也缺乏有效的办法。
        当前,国家每年下拨大量的资金用于新农村建设项目,但项目的争取和实施均需村级一定比例的资金和劳力配套,这部分资金和劳力则必须通过“一事一议”来解决,但是,如前述原因,“一事一议”很难真正实施,因此,村级组织不得不采取变通的办法。笔者在河南X村调查发现,乡村组织为了筹集一条村级公路所需配套资金和劳力,按照 “一事一议”的要求在办公室制作了一个“一事一议”的全过程材料,这些材料包括村级组织的申请、工程设计方案、筹资筹劳方案、“一事一议”的会议记录、“一事一议”公告、全村农户的签字按手印等。在镇村干部看来,虽是“一事一议”,却不需村民出资出劳,因而村民是否知道便无所谓。这个完整的程序主要为了上报县里,以便获得国家的修路补贴,而“一事一议”所确定的筹资筹劳数目则由村中一位房地产老板买单,因为他承包了村里的新村建设工程,即使不通过“一事一议”获取国家的修路补贴,他也必须将路修好。在此,“一事一议”变成了私人资本借用村庄名义套取国家资金的办法。
        二
        实际上,“4+2”工作法和“一事一议”制度在河南X村被实践的过程是上级政府和乡村社会逼出来的制度实践逻辑。其中,现代国家的技术化治理、基层政府的尴尬处境及乡村社会的一盘散沙状态是形成这一制度实践逻辑的几个关键因素。
        1.现代国家的技术化治理
        现代社会,随着各种政治、经济和社会问题的日趋复杂化,国家决策与治理的范围不断扩大。与此同时,现代国家却日益分权化、部门化与专业化。这就意味着现代国家只能对日益复杂的社会进行简约治理,这种简约治理即是治理的技术化,其核心是制度化、程序化、文本化。
        中国农村发展需要一个大的方向,也需要国家的各种宏观制度安排,但中国农村区域广大、发展又不平衡,因此,宏观制度的逻辑不可避免要受到微观的村庄实践的修改,其中最重要的表现是在形式上遵守宏观制度的要求,而在过程上村庄则从实际出发进行变通。由于监督成本高昂,加上乡镇政府与村庄合谋,上级政府只能从形式上对制度的实施进行评价,并依此审批项目。正是现代国家的技术化治理为乡村社会形式化的制度实践提供了可能。
        2.乡镇政府的尴尬处境
        当前,乡镇政府在乡村治理中的角色和地位相当尴尬。税费改革后,乡镇政府实际上处于两难境地:作为一级政府,它必须在解决农村公共品方面有所作为,但由于资源与权威的弱化,它又不具备解决此类问题的能力。一方面是政府的责任与老百姓的期待,另一方面是政府的无力与老百姓的不满,这便是当前乡村社会中乡镇政府与乡村组织和农户之间的真实关系。
        正是在这样的背景下,乡镇政府一方面不断向上级政府争取项目,另一方面又督促村级组织通过相关制度向上级政府争取资源。为此,乡镇政府在村级组织实施相关制度的程序上就不会太较真,甚至镇里的相关工作人员配合驻村干部一起将材料做好,其目的是要满足有关政策和制度的要求,把项目争下来,以缓解资源不足的压力。
        3.乡村社会的一盘散沙状态
        税费改革以来,由于各种因素的综合作用,当前的乡村社会真正处于一盘散沙状态。一是源于上世纪八九十年代的农村人口流动,不仅使村庄处于空心化状态,而且使农民与村庄的关联度越来越低,农民对村庄的认同度越来越低,农民游离于村庄内外,对村庄公共事务失去兴趣;二是税费改革后,国家强制免除了农民的各种税费,农民与村集体之间更多的只是权利而没有义务,导致村级组织对农民缺乏约束力,村级组织亦没有任何权威和资源将农民组织起来;三是当前国家各种直补到户的补贴政策,进一步虚化了村级组织的主体地位,农民与村级组织打交道的事情越来越少,村级组织越来越失去村庄基础,正变成一个有其名无其实的组织。正是由于上述原因,当前乡村社会的一盘散沙状态达到了空前的高度。此种情况下,范围稍微大一点的会议,如党员会、村民代表会议都无法开起来。因此,“4+2”工作法和“一事一议”制度的实践只能被制作而无法真正运转起来。
        三
        现代社会是一个高度组织化的社会,也是一个国家主要通过制度进行治理的社会。税费改革以来,乡村社会的治理体系逐渐与国家治理体系产生错位。一方面,国家权力开始退出乡村社会,期望乡村社会自主解决发展和秩序问题;另一方面,国家又为乡村社会供给大量的制度,并以此作为国家资源进入乡村社会的主要渠道。但是,遭受现代化和市场化冲击的乡村社会,其社会结构已发生深刻变化,流动中的农民对乡村的关注度不断减弱,乡村组织权威日益式微,乡村社会治理体系与秩序结构面临严重挑战。在此背景下,如何定位国家在乡村社会治理体系中的地位与角色、国家如何重构与乡村社会的关系,以及乡村组织如何重新构建权威、农民如何组织化、乡村社会如何自主获得秩序,对于乡村社会的发展与稳定显得十分关键。
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