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  • 陈靖:国家介入与农民参与:兼论“用水户协会”的效度与限度
  •  2012-04-24 20:24:00   作者:陈靖   来源:   点击:0   评论:0
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  • 摘要:“农民用水户协会”作为灌区体制进行参与式管理改革的经验,已经在全国普遍地推广开来。这一来自国外的经验理论如何在中国本土生根发芽,是需要探索的问题。本文以甘东灌区这一样板为例,来探讨灌区管理中“农民用水户协会”的效度与限度,并进一步分析灌区管理的主体应该如何运作,国家在灌区管理中应当承担何种责任。由于农业灌溉没有利润空间、市场主体不愿进入、农民参与不足,用水户协会并不能解决自身产生的问题,这时更需要结合国家力量来达到可持续发展。

    关键词:农民用水户协会  参与式管理  灌区管理  国家

    一、研究背景

    中小型农田水利工程管理失效似乎是全国性的问题,虽然中国乡村保存着数量众多的水利工程,却因管理制度落后的问题而出现“治理性干旱”,近年来频发的干旱也折射出中国农田水利管理制度的缺位。水利农田如何治理,不仅是一个紧迫的政策性问题,更是一个需要深入探究的学术问题。当前我国灌区管理制度正在发生剧烈变革,传统的集权化的、政府主导的灌溉管理模式逐步瓦解,社会呼吁以更加民主化、社区化的管理模式来替代传统模式“参与式管理”理念作为世行推介的“先进”经验,在国内的发展领域一度成为公共话语,作为这种理念实践的“农民用水户协会”也在近年来如雨后春笋般建立起来,按照理论设计的模式吸收更多的用水户参与管理。我国从1996年开始在一些地区进行了“参与式灌溉管理”试点工作,并逐步在全国范围内推广成立用水户协会,截至2010年,全国共成立两万多个用水户协会然而成功运行的用水户协会很少。

    “农民用水户协会”是否水土不服,参与式管理理念是否值得反思?就在这种先进经验方兴未艾之时,已有部分学者对此进行了深刻研究。参与式灌溉管理在我国尚处于起步阶段,国内不少研究仍停留在对国外经验的介绍方面(冯广志、谷丽雅,2000;钟玉秀,2001, 2002;许志方、张泽良,2002),也有一些研究者开始试图对用水户参与灌溉管理在我国的具体做法进行概括和总结(穆贤清,2004;张永来,2010)。一些来自经验调查的研究则对“用水户协会”的绩效存在怀疑,仝志辉(2005)、罗兴佐(2004)在微观层次上具体探讨灌溉管理制度存在问题及改革的效度。国内不少研究者也注意到参与式灌溉管理改革,成立用水户协会并不能一劳永逸地解决灌溉管理存在的问题,灌溉系统的可持续性仍然面临各种挑战。首先,用水户参与管理和监督作用有限(张陆彪、刘静、胡定寰,2003;仝志辉,2005;陈靖、阚世钻,2008);其次,用水户协会管理人员文化素质、业务素质普遍偏低(张永来,2010),再次,用水户协会在监督、制裁和激励的机制方面还不完善,亟待改进。这样一种反思精神是学者进行研究时应当持有的立场,对于中国灌区进一步发展具有深远助益。

    农田水利管理改革是事关国计民生的重大问题,任何改革的主张都需要经过实践的检验和充分的讨论才能看到其成效。正如“参与式管理”与“用水户协会”的改革,切不能盲目追随国外“先进”经验的时髦话语必须要在对具体改革试点的充分调查中提炼问题、总结经验,这才是应当持有的学术态度。为了考察灌区参与式改革的效度和限度,笔者所在的团队在位于西北的甘东灌区进行了7年的追踪调查,本文试图分析“农民用水户协会”在甘东灌区的实践效果极其机制,以对该问题能有更深入认识。

    二、甘东农民用水户协会:一个经验样板

    甘东灌区位于甘肃省中北部某县境内的沿黄河川坪地带,依靠黄河提灌来灌溉境内的农地。甘东灌区最早兴起于明代的自流渠道,1953年新中国建设柴油机提灌,发展了本地的灌溉事业。到2001年,甘东已经成为受益面积10300亩的中型灌区,人均占有水浇地1.0亩左右,是甘肃省沿黄灌区的高效农业区之一。而在经历了大集体时代和改革时候后,到90年代中期“三农”问题凸显,因农业的整体性危机导致灌区管理再难维持1997年甘东灌区被确定为甘肃省用水户参与式管理试点单位,成为全国第一处实施整建制参与式灌溉管理改革的万亩灌区。1998年,由省水管局牵头,市、县水利部门及当地政府配合,开始了“用水户参与式灌溉管理”的体制改革。19998月白银市东坪电灌用水者协会正式成立,协会制定了章程和各项制度,在民政局注册登记,协会下设执委会。按照参与式改革的程序,会员代表大会选举产生了执委会。在管理机构改革之后,协会立即进行了管理体制改革,主要进行了配水到户和计量收费的实验,获得了初步的成功。成立了农民用水户协会的甘东灌区进行了内部管理体制的改革。首先是工作人员的聘任摆脱了冗员冗费的问题,定编、定岗、定则的基础上实行公开招聘;建立了领导岗位补贴、技术工人职称补贴及突出贡献奖等激励机制。其次是建立适合市场经济规律的供水关系,即“协会+农户”的供水模式,直接由电灌站供水到户、收费到户。再次,进行了水价和水费计收管理改革,按成本收费,并做到了计量的科学准确。最后,发展了大棚蔬菜灌溉工程,扩展了水费来源。

    由于灌区“农民用水户协会”是在省市部门指导下进行的制度尝试,因此迅速成为全省模仿的样板,甘东灌区因此也成为知名的“模范灌区”,获得了诸多奖项,也接待了国内外大量考察团。

    三、农民用水户协会改革的绩效

    农民用水户协会改革在什么程度上获得了成功,这需要从甘东灌区的运行现状来进行总结。甘东灌区的“农民用水户协会”改革是在面临管理困境时所作出的制度尝试,因而改革的绩效大多在于解决之前管理制度的弊端。原本由“电灌站+社长”的管理模式下,灌溉的整个过程发生在供水的电灌站和管水的社长之间,农民在灌溉中完全受制于两个主体的自利行为,电灌站通过供水收费来获得部门利益,社长通过提取剩余来获得个人收入,因此将管理的成本转嫁到了用水户身上。正因为如此,制度变革意图将农民纳入到管理体制中来。而由农民参与的协会在多大程度上解决了社长管理时期所面临的困境?这是我们考察用水户协会绩效的一个出发点。

    首先,通过技术化的手段解决了用水中的“搭便车”行为,使得用水户之间产生了相互监督,以这种方式参与到用水秩序的管理中来。在社长管理时期,不交水费也能灌水,偷的是“公家的水”,没有人会为了公家的利益去制止、指责,规则缺乏监督机制和惩罚机制,因而是脆弱的。配水到户后尽管规则仍然是“先交水费,再灌水”,但是规则实施的环境变了。而配水到户后,灌溉用水是单个用水户的,“偷水”直接侵害了用水户的使用权,是违法的。同时,用水户对自身利益的关注使他们自主地进行这种监督,这种监督的有效性超过了一切制度设计。因此,同样的规则在配水到户的制度安排下有了强大的生命力。事实也证明了这一点,水费的上交率几乎达到100%。

    其次,在“配水到户”的制度安排下,用水户是以户为单位和电灌站进行交易,改变了社长管理时期以社为单位的交易模式,在既定的灌溉时间内的灌溉用水的使用权完全属于该用水户。时间是产权的边界。在社长管理时期,灌溉用水的使用权是全社的,这是一种共有的使用权,而灌溉用水理所当然的成了公共资源,因而有了“公地悲剧”。而“配水到户”后,全社的灌溉时间被分成了每一个用水户的时间的加总,每一个用水户的时间是独立的。灌溉时间的细分使产权也进一步分解。这就将共有的使用权分解成了私人的使用权的加总。不过私人使用权有明确的界线,这就是灌溉时间。这样,在社长管理时期的灌溉用水是“公共资源”性质,而此时却具有“私人物品”性质。产权界定清晰,公共资源的“过度使用”“拥挤效应”也不复存在。现在的灌溉用水是用水户付过费的,是属于用水户一个人的,“过度使用”不仅要付更多水费,而且于农作物也毫无益处,因此灌溉用水的量接近于需求量,大大节约了用水。

    可以看到,参与式改革、用水户协会,以及将“配水到户”制度扩展到整个灌区,对于社长管理时期的配水机制是一个成功的变革,破解了灌溉管理制度中存在的困境,成功的解决了社长管理时期灌溉用水作为公共资源所固有的“过度”和“无序”使用问题、水费拖欠问题、水价过高问题。这两点绩效正是协会改革的重要内核,并在短期内收到了良好的效果。问题在于,这种改革在何种程度上体现了用水户的参与,灌溉体制发生了何种实质性的变革?

    四、灌区管理中的农户、国家与协会组织

    不可否认甘东灌区通过制度变革解决了一直存在的管理难题,也在短期内收到了实效。我们更要去探索的是改革过程中各主体是如何发挥作用的,以及新的管理体制的核心特征。前文的分析展示了甘东灌区改革所取得的成功,在克服“电灌站+社长”的管理模式所固有的问题时,农民用水户改革是有力的,并且通过机构改革来打破了这种管理的关联,重建了“用水户协会+农户”的模式。

    (一)用水户改革中的农户、国家与协会组织

    1、国家的介入

    “电灌站+社长”的管理模式下,电灌站作为基层与农业生产密切相关的站所,在行政上隶属于乡镇,同时又是县级水务部门的派出机构,这种“条块”共管的机制也形成了电灌站的尴尬地位。在行政地位上隶属于乡镇,在业务功能上又属于县级部门,这种并不算模糊的分工关系,却往往在遇到问题时被“条”和“块”踢皮球,国家扶持资金的下放也得在条块之间进行协调。虽然如此,农业灌溉却在国家的指导下执行的相对较好,在乡镇的要求下不能随意提高水价或者停水影响生产;在水务局的指导下能进行日常的工作和业务训练。条块共管为电灌站提供了压力,保证了农业用水的提供;但因管理制度造成的问题,则被条块所退让,最终由电灌站一力承担。

    而在灌区的改革过程中,由省级部门出面,打破了基层的“条块共管”却又“条块分割”的结构,由上级部门直接介入体制改革。由省水利部门牵头,整合了水利部农水司、省政策研究部门、市县政府和市县水务部门,共同为改革营造政策环境。节水增效项目为灌区带来了100万元的资金,从中拿出20万对灌区常规工程进行大规模节水改造,加大了灌区渠道的衬砌率、更新了设备和灌区工程设施。灌区工程整体质量有了很大提高,同时,职工工资也有了大幅提高,收入提高的激励促使电灌站职工积极推动改革,而改革也确实极大地增加了职工的福利。

    可以说,来自国家力量的支持,才使得电灌站突破“条块分割”的体制,进行这种颠覆性的制度试验;国家扶植资金的大量投入,使得灌区得以改造软硬件设施,为管理体制变革提供基础。国家在改革中的作用必不可少,通过动员多部门、下拨资金的方式来打造了这样一个改革的“明星”。

    2、协会组织的积极作为

    改革的成功得益于协会组织的积极作为,时任协会副会长与会计二人凭借多年的工作经验和对工作的负责态度,提出了直接配水给农户并直接收费的想法。随后,他们开始了配水到户的试验,用他们的话说对于此次改革“只能成功,不能失败”,他们首先从三干一泵实行配水到户、收费到户的试验。没有材料,就去白银废品收购站买得直径是200毫米的旧塑料管,每11根,在各水口代替量水堰,哪个水口灌水就安在哪里,以每小时浇1亩地进行配水。“因为社长管水每亩次要水费20-25元,我们按17元收费”,因此试验取得了成功。1998年增加了二干二泵进行了配水到户的试验。经过两年的配水到户试验,部分用水户已经对此尝到了甜头。1999年协会依靠国家的项目资金和自筹资金,安装自制钢闸门100座,量水堰80座,从技术上保证了协会能够实现了配水到户。凭借参与式灌溉管理改革的东风,从1999年夏灌开始,在整个甘东灌区实行了配水到户的管理办法,取消了多年来形成的由社长统一配水的管理模。灌区管理上真正实现了水价、水量、水费三公开。

    3、农民如何参与

    对于用水户来说,参与式最新奇的方法就是让他们去参与了一次投票,选举出了协会执委会成员。这是大多农民的普遍感受。而正如前文分析的那样,用水户协会的确出现了普遍的“参与不足”,这或许是国内“用水户协会”的普遍状况。

    甘东灌区的农户参与更多的体现在选举和用水监督两个方面。投票选举推选出协会的执委会成员,要他们遵守协会的章程行使权利,并为用水户及时供水。而更重要的是,通过配水到户和直接收费的方式,使得用水户能够析分灌溉用水的产权,用水户在自己购买的时间内灌溉,并防止“搭便车者”的出现。农民之间的监督使得用水秩序得以形成,因而保障了灌溉制度的顺畅。“搭便车者”是农田水利管理中最为顽固的问题,许多地方的水利事业因此而走向了瘫痪。在甘东灌区,一般毛渠上的用水户数量比较少,通常三到五户,地邻相互之间都认识,有“近邻”或者“亲戚”关系因此能依靠一种十分难能可贵的自发的制度安排来维护渠道。

    (二)协会管理体制下的国家与农民

    农民用水户协会意在通过用水户的自主参与,来形成自主管理的局面。因为这种参与式的理念含有“民主”管理的意味而被赋予了过多的光环。在改革的过程中,我们已经看到农民并没有过多的参与到管理中来,选举产生的执委会也并没有体现太多的“自主管理”特征。改革的成功最主要地来自于国家力量的扶持。

    1、协会与农户的市场关系

    协会管理体制之下,“协会+农民”的形式实际上是一种市场交易的行为,协会可以提供具有明确产权边界的、足量的灌溉用水,农民出钱买水进行灌溉,之间并无交易障碍。因此能够买到水充分灌溉,农户又何必参与到管理中来呢?用水户协会改革后管理机制顺畅,但并没有体现参与式理念。农户只需要协会适时足量地供水,农户在规定的时间里自己灌溉,并不需要协会的指导;而协会在交易中首先要保证供水,其次依靠几位执委来进行日常管理,自负盈亏。协会与农民之间完全成为市场交易关系。

    2、作为民间组织的协会

    协会的性质是自负盈亏的民间组织,并在市民政部门登记注册。作为民间组织的“用水户协会”与国家的关系也发生了重大转变,由国家部门派出的站所,转变为独立经营的民间组织。协会的财务资助、自负盈亏,因此不需要与县级水务部门打交道,县级部门也因为“甩包袱”而不愿意接手协会的问题。在协会转变为“民间组织”之后,实际上已经切断了与国家的联系,国家将灌溉服务的重任交给了用水户协会,却并不富有对协会的义务,任其自负盈亏,自主管理。

    由此协会因为其特殊的性质,成为有利于部门和科层之外的无根之草,登记在册的民政部门只负责名录管理,乡镇不再参与协会的管理,水务部门也以协会的民间组织性质而不愿过多干涉,用水户协会承担着国家农业灌溉的任务,却没有相应的地位。这种尴尬处境成为甘东灌区用水户协会的主要问题。

    五、农民用水户协会的效度与限度

        农民用水户协会改革试图体现农户的参与式管理,以用水户的广泛参与来形成自主治理的新模式,并试图解决旧的管理模式所存在的问题。从甘东灌区的改革历程来看,改革的确解决了原本存在于用水环节上的管理弊端,但因为旧管理模式的问题并不在于农户的参与不足,因此虽然用水环节上问题的解决带来了协会管理的新局面,却并未达到参与式管理的目标。

    (一)改革的效度:“搭便车”困境的解决

    配水到户的试验从物理形态上分割了资源单位的产权,使得资源单位排他性的使用具有了明确的边界。用水户根据自己的实际需要购买一定时间的水权,买水之后按照电灌站公示的灌水时间表,记住自己灌水的时间,到这一时间这一量水堰之下的水都属于该用水户,因此能够排他的使用,占有该单位水的全部收益。边界明晰的水权排除了“搭便车”的可能性,新的制度设计能够保证私有产权的收益,同时遏制了搭便车行为,增强了相互监督的激励。产权的明晰既解决了“拥挤效应”,也避免了“过度使用”。用水户需要用多少水就购买多长的时间,用水户需要及时缴纳水费才能保证灌水,一旦到自己灌水时间,需要自己保证水不泄漏或者被偷,强化了节水意识和产权保护意识。这种制度安排也保证了用水户及时、足额的缴纳水费,保证了电灌站的收益,形成了良性互动。

    作为明文规定的自主治理组织的用水户协会在缺少占用者参与的情况下,与以往的电灌站并无差异。每年的“用水户代表大会”中,代表的组成中协会的工作人员就占了很大比重,普通农户很少。代表并不是农户选举产生,而是村委会推荐,经乡政府同意才能当选,因此很难想象他们会代表广大用水户。用水户既不知道会议什么时候举行,也不知道主要内容是什么,而代表大会也没有事后的宣传。相当一部分人,包括一些协会领导都认为“用水户购买水票,我们进行灌溉”就是参与。

    (二)协会管理的限度

    作为参与式改革实践的“用水户协会”呈现出参与不足的问题,这或许是国内进行同类型改革所面临的共同问题。有学者探究了参与式理念与中国经验之间存在的矛盾,也有人认为参与式理念本身就存在张力。从甘东灌区的案例看,协会管理虽然有效,但远远没有达到预期的目标。

    首先,用水户代表作用有限。从用水户代表的组成来看,协会工作人员占了很大比重,还有就是以前的社长,现转化为电灌站的季节工,普通农户少。如果把季节工也暂且算作工作人员,代表作为电灌站工作人员的职能远远强于其作为代表的职能;从用水户代表的产生来看,代表并不是由农户选举产生,而是由村委会推荐,乡政府同意而产生的。代表的产生,与他所代表的人基本没有发生联系,很难想象他们能代表用水户的利益;从代表的职能上看,代表身份的显露只有在每年一次的用水户代表大会上提意见,意见仅局限于斗渠的维修。

    其次,用水户与代表脱节。用水户有什么问题和意见也不向代表反映,若需要寻求解决途径,也直接到电灌站找领导,甚至并不知道本社的代表,而代表也不会去了解用水户有什么实际困难和要求,他们像代表大会提的意见仅仅是凭自己的观察和感受。

    (三)因协会性质而带来的管理困局

    自改甘东灌区用水户协会成立之后,原先的国家管理改为用水户管理;协会具有独立的财产权利和核算地位,并自负盈亏。2004年在民政部门注册登记成立用水者协会,由协会执委会全面负责灌区建设和管理日常工作,工程其它岗位的工作人员也全部实行聘任制。

    但由于灌区承担着公益性服务的特性,很难存在充分的盈利空间,仅仅依靠协会的自负盈亏与自我维持显然难以实现。在协会改制时考虑到这一现实问题,县市水利部门在承认协会的独立法人地位的基础上,仍然承担对灌区的工作进行业务指导与监督管理责任。这一机构设置符合水利部门和灌区的共同利益与现实情况,协会在一方面能够进行自我管理和基本的自我维持,也能在水利部门的领导与支持下进行进一步的发展,使得协会运行在连年亏损的情况下能够基本维持至今,为地方经济发展作贡献。

    协会所具有的自我管理性质也制约了灌区工作的发展。灌区工作属于公益性事业,必须从保护和支持“三农”利益的角度出发,而不能成为营利性的部门。非营利的公益性的性质与协会的独立核算要求是相抵触的,这一矛盾要求相关部门要对协会进行支持。但是由于协会在性质上被界定上为独立核算的社会团体,在申请上级部门的支持时会遇到障碍。相关的项目与专项资金的条件准入为水利部门直属单位,因为协会属于自负盈亏而被排除在外。虽然协会负责的灌区工作与其他水管单位的职能相同,但是由于协会的性质界定而被排除在国家支持系统之外

    六、撤出还是驻守:国家在灌区管理中的作用

    成立了用水户协会之后,因为性质的限制使得灌区在面临自身无法解决的问题时立即陷入困境。当无法达到收支平衡时,协会本身无能为力;自主管理失效后,协会自身也无法解决。问题在于,甘东灌区负责着10300亩的农田灌溉和大棚蔬菜灌溉,关乎灌区农民的生计,协会管理实效所引发的连锁效应危机地方社会的稳定。历经了近十年的实践,用水户协会体制本身毕竟并不是万能针,作为自主管理的民间组织,协会在运行多年以后积累了新的问题,这时候国家却是退出的,无法为灌区提供相应的支持。

    基层中小型农田水利工程本身是不盈利的,缺乏利润空间的灌溉事业自然缺乏市场化的条件,没有市场主体愿意参与这样低效益的事业。而作为基层“准公益”事业,灌区管理也不能脱离国家作用而独立存在。对于甘东灌区来说,目前迫在眉睫的是因长期运行带来的设备更新问题,以及物价、工值上涨带来的日常管理成本上升问题。日常管理中的成本上升,导致协会既有的收支结构出现失衡,而从提升水价来增收显然是不行的,因为水价高低关于地方农业生产的稳定;而设备老化所需要的更新,资金量过大,协会显然无法投资。在新的问题下,协会体制已经难以容纳相应的困境,即使通过扩大农民参与也无法实质性地解决问题。但因为协会的民间组织性质,使得在争取国家资金投入时不合理也不合法,协会的建设本身意味着国家的撤出,而国家一旦撤出农村准公益事业领域,灌溉就难以维持。目前国内农田水利工程普遍地以来国家的“项目制”而存在,但甘东灌区因为参与式改革的实施而变更了性质,作为自负盈亏的民间组织自然无法获得国家项目的惠及。由此看来,国家的撤出意味着基层准公益事业将无枝可依,对于灌溉这样关于国计民生的重要事业中,仍然需要国家的持续支持,即便是已经成为民间组织的“用水户协会”。

    七、小结:兼论“用水户协会”在灌区管理的方向

      农村民间组织成长的领域很多是原来国家主导的领域,要使得农村民间组织能够成长,意味着国家在相应领域中的撤出。现实生活中,国家的撤出很多是国家的主动行为撤出首先表现在国家积极介入农村民间组织的筹建,然后将有关事务的管理责任完全交给民间组织。但是,很多实证调研发现,新生的农村民间组织往往未能很好地完成筹建时预期其达成的任务或具备其章程所设定的功能。对其原因,很多分析认为是农民的合作能力或自主管理能力低下。从甘东灌区的管理制度改革来看,具有准公共物品和准公益事业双重性质的基层灌溉事业,本身是难以摆脱对于国家的依赖的。“用水户协会”制度本身只能在管理机制上进行改革,重要是作为一种管理理念出现,而无法完全地作为经验来推广。

    “用水户协会”所具有的限度并非源于国家撤出的不彻底,相反是因为国家撤出导致民间组织失去依靠,自身又无法解决新面临的问题。“用水户协会”作为一种“先进经验”在全国范围内推广,但成功的案例并不多见。本文通过甘东灌区的改革案例已经认识到其效度和限度,在未来的灌区管理中,作为理念的“参与式管理”可以为灌区工作提供新视野,而更实际的做法,是在以协会制度来更新管理机构、扩大用水户监督的基础上,依赖国家力量来达到可持续发展。

     

    本文发表于《重庆社会科学》2011(10)

    发表时题目改动为:参与式改革的双向互动:甘肃个案

  • 责任编辑:zfm
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