- 从经验来看,核量三农政策优劣的标准只有一个,就是要“行得通”,最好是能够不推而广。最近,中国社科院农发所网站贴出人民大学农发院郑凤田教授《农地改革的三个方向》一文,却很难说行得通。
郑教授指出的农地改革的第一个方向是:“改变目前泛粮食安全政策,尽快划出基本农田,放开其他农村土地的管制”,第二个方向是:“授予农民宅基地与承包地抵押权,完善农民的土地权益,解决农民贷款难问题。”
其陈述的全部事实是:“实际上在我国广大农村,真正用来种植粮食的毕竟不是全部土地,除了种粮之外的地,包括农村宅基地、四荒地等,这些土地目前在太泛化的粮食安全政策下,也不能进行抵押贷款与商用,不能够进行自由流转。其实农民的宅基地与粮食安全关系不大,不能用来生产粮食。”“虽然我国法律规定农村宅基地所有权的主体为农村集体经济组织,但是农村宅基地的继承、转让和抵押已经是一个在实践中不断发生着的客观事实。长久以来,在民间就一直有宅基地继承的传统,因此广大的农民早已习惯于把宅基地和其上的房屋看作自己的私有财产。”“未来国家应该对承担粮食安全的基本农田进行严格限制,除此之外的土地经营应该放开,这样也能够激活农村土地使用效率,让农民获益”“土地管理法应该明确农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权,确保农民宅基地的合法权益,并遵循城乡土地同等权益要求,给予农民宅基地与承包地的抵押权,以此解决农民在扩大再生产以及兴建房屋时面临的借款难问题,扭转资金一直向城市单向流转的不利局面,也以此激活农村生活与消费。”
可以说,郑教授所陈述的与笔者的亲历和观察并无二至,但这两个所谓的“改革方向”,就不能附合了。简单的事实是,永远不会变为城市或国家交通建设等用地的农村宅基地和四荒资源,作抵押贷款,有哪家金融机构表示过愿意呢?再则宅地和四荒地并非单独成片,而是交错并存于空间,如改作“商用”,比如建别墅群或建工厂和商场,您郑大教授会乐意干吗?有谁会让农村土地中很少一部分的耕地夹在新建的富人别墅、工厂、商场和交通要道之间吗?铁路、高速公路和机场可以完全绕开农业耕地吗?
郑教授指出的农地改革的第三个方向是:“除了纯公益性用途外,其他的非公益用地应该由用地单位与农民协商解决。”,其陈述的事实是:“近几年随着城市化的发展,大量农地被征占,由于相关法律法规不完善,因土地征收而产生的纠纷也越来越多,占整个社会冲突的60%以上,造成了许多社会矛盾,影响到了社会的稳定。目前从全国整体来看,拆迁案中,集体土地征收和国有土地征收的比例约各占一半。目前农村集体土地征收中存在的主要问题包括滥征地、程序随意、补偿太低等。据有关部门估计,目前全国约有失地农民5000万,并且我国失地农民的数量在持续增加,据估算,如果按照目前的状况发展下去,到2030年,我国失地农民将增至1.1亿人。由于农村土地征用制度与失地农民的社会保障制度存在缺失,使得失地农民的生活以及生产面临诸多困境。城市化必须要确保失地农民利益,应该多角度完善土地管理法,包括‘公共利益’应该有具体的规定,可以采取列举的方式;商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决;采取什么样的征地程序要让被征地农民参与;要按市场价补偿,解决补偿标准过低的问题;一定要解决好失地农民的就业与安置问题;进一步完善失地农民社会保障制度,解决农民后顾之忧等。”
这一点讲的是城市扩张征占用农村的土地。但据笔者亲历和观察,农村土地成为城市用地后,在用途上可以分为公益用地和商业用地,这是肯定的。但让农民在征用前把土地分为公益用地和商业用地,来对等谈判,又有可能吗?即使农民能把征用前的土地分为公益用地和商业用地而进入谈判程序,征用或购买者又会接受吗?说到宅基地,当其转为城市和交通等用地后,左邻右舍有来强夺其收益的吗?余下的只是补偿及其补偿的分配问题。农地已转为非农业用地,其原有的所有者还有存在的意义吗?
其实,我有一千个理由相信,作为人民大学的郑教授,对笔者所讲的上述实际是完全清楚的,但为何又会背离实际来出策呢?《农地改革三个方向》的开头一段话恐怕是真实的表白:“新任中国证监会主席郭树清在2011峰会上提出,城乡生产要素的双向流动迫于眉睫,必须深化土地制度改革,先从政策上,然后再从法律上明确,农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权。而11月13日,四部委联合下发通知,要求对我国农村集体土地进行确权登记发证,严格规范确认宅基地使用权主体,妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题。”
如果单就字面上的“农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权”来讲,问题并不太大,因为实际本是如此,即使有不完善的地方,也不是很大的事,也许几句话甚至几个字就可以了结,30多年前不推而广的革命性变革,不就是“集体所有、家庭承包”八个字吗?追索到60多年前轻轻一推就完成的“土地改革”,实际上仅有两个字:“均田”。但如果是把“农民对承包地和宅基地拥有长久的使用权”作为农地“私有化”或“完全产权”的代用语,那我就会说,郑大教授,这无论是您的真实意愿的表达,还是某种附和,甚或是一种代言,您都要认真考虑一下这种强者对弱者、少数对多数的“逆向革命”的成本如何。
(作者为退休人员、独立观察者 通讯地址:湖南衡阳县委宣传部421200)
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