[内容提要]传统中国乡村具有一定的“自治”色彩,乡村自治体现为“皇权、族权和绅权的结合”,是基于当时生产力水平和生产关系基本状况寻求国家与社会的平衡、实现官治与自治的良性互动的现实选择。但总体上看传统中国乡村自治是低水平和维持性的。民国时期,国家权力不断渗透到乡土社会,国家与社会之间此消彼长、各有进退,乡村治理格局呈现出复杂和多样化的特征;然而,由于国家整合乏力和国家权力渗透有限,传统乡村自治的基础和根基并未被打破。新中国成立后,压力型政治体制形成,国家权力下沉至底层社会,彻底打破了传统乡村的秩序和格局,特别是政社合一的“人民公社”体制,终结了“乡村自治”的历史。改革大幕开启后,“人民公社”体制被乡政村治体制所取代,村民自治是国家寻求行政权与自治权平衡、实现乡村善治的制度创新。但是,当下村民自治的困境表明,现代乡村建设必须创新体制和机制,实现国家与社会的平衡,建构农村社区自治体制,走真正的乡村自治之路。
[关键词]乡村自治 传统中国 现代中国 农村社区自治
长期以来,学术界对于我国乡村社会治理问题较为关注,讨论一度还比较热烈,且颇多争议。封建时代中国“皇权止于县政”,县以下特别是乡土社会的治理明显带有自治的色彩。费孝通认为:中国传统政治结构是有着中央集权和地方自治的两层;中国传统乡村社会“天高皇帝远”,传统皇权是无为的,中央所做的事是极有限的,地方上的公益不受中央的干涉,由自治团体管理。中国存在自上而下的政治轨道和自下而上的政治轨道,是双轨政治。[1]梁漱溟也认为传统中国“许多事情乡村皆自有办法;许多问题乡村皆自能解决:如乡约、保甲、社仓、社学之类,时或出于执政者之倡导,固地方人自己去做。”[2]有研究者甚至认为,传统乡村社会治理主要是通过介于官民之间、居于乡村权威和统治地位的绅士来实现的,是一种集权与分权有效统一、国家与社会平衡和良性互动基础上的乡村自治;而晚清民国时期,由于推行地方自治,国家权力下沉、打破了封建社会高度均衡的状态,乡村社会自治色彩淡化,农村社会的开始失衡和蜕变,并导致中国社会传统与现代的断裂。
我们认为,对我国乡村治理历史演变的考察,应站在历史主义的高度辩证地加以分析,不能不据事实地认为认为封建“绅治”时代是一个社会自主和自治水平很高的时代,也不能简单地认为晚清以来特别是民国时期中国乡村衰败主要归咎于乡村“自治”格局被打破。通过对我国乡村自治的演进历程进一步的考察与梳理,不难发现,虽然传统乡土中国带有一定的自治特征,但是,乡村自治具体体现为“皇权、族权和绅权的结合”,是“以代表皇权的保甲制度为载体,以体现族权的宗族组织为基础,以拥有绅权的士绅为纽带而建立来的乡村自治”[3]。这种自治无疑是基于当时生产力水平和生产关系基本状况寻求国家与社会的平衡、实现官治与自治的良性互动的现实选择。总体上看传统中国乡村自治是低水平和维持性的。乡村自治经历从传统到现代、低水平向更高水平发展演进的过程,这一过程是基于经济社会发展的现实背景和实际需要,国家政治功能不断扩大和强化的结果。虽说有曲折,但总体上是上升的,反映了中国社会发展的一般特点和趋势。甚至就当前遭遇诸多困境、且受到质疑多争议的农村村民自治而言,基本方向无疑是对的,对我国农村民主与治理的积极意义不容否定。但是,村民自治离真正的民主自治仍有一定距离。这要求我们不断完善村民自治制度,进一步推动农村治理模式改革,寻求行政权与自治权平衡、走真正的乡村自治之路,以实现乡村善治。
一、传统乡土中国:低水平、维持性的乡村自治
传统中国,政治统治保持着高度中央集权,社会管理则高度分散,自行其事。 “皇权止于县政”,县以下的中国,虽然皇权先后以乡官制、职役制和保甲制渗透其间,但是乡村的实际统治权掌握在乡里绅士和宗族势力手中。传统乡村社会具有明显的自治特征。但是,传统乡村自治并不是理想中的制度设计,而是现实政治的理性选择和治理手段的具体运用。
第一,从现实出发,皇权统治或不能为,或不愿为,通过乡村自治实现“无为而治”。我国幅员辽阔,交通不发达条件下,天高皇帝远,有鞭长莫及之感。为实现对整个大帝国的治理,皇权止于县政,乃现实选择。如果层次太多,集权效果必然不佳,难以名实相副,便转而寻求能够直接控制的区域。加之,农业社会的封闭而自我满足,国家主要是维持性,即纳粮不少、政权不倒就行,没有太多公共资源需要配置,社会生活方面大家各行其是,各安其位;同时,经济水平总体比较低,国家难以供养太多人员,而要实现低成本治理,为数不多的地方官员无法直通到乡村。因此,统治者与民众各自守住自己的小圈子,各司其职,成为一种历史惯性和自然属性。这就是封建时代政治生活和社会生活的现实状态和基本格局。
第二,乡村自治是封建统治者主导构筑的一道乡村社会稳定、秩序网。实现国家统治,统治阶级不可能也不应该是无所作为或毫无办法的。否则,自治便成为失去控制、没有秩序和安宁的代名词了。为此,政权统治者在尊重乡村惯习的基础上,设计了一系列严密的制度,以建立稳定的乡村关系:其一,确保乡村政治权威不可动摇。乡村社会,从制度到事实上都从来不缺政治权威。远的“四海之内,莫非王土;率海之滨,莫非王臣”,近的包括乡官、保甲制度等直接深入乡村社会,政权力量和直接代言者,没有放弃乡村。其二,扶持并控制绅权力量,强化国家威权,实现政治平衡。政权权力只达到县一级,地方权力与乡村社会之间的权力真空则由地方士绅们来填补。绅士制度是地方统治制度的重要组成部分,它由科举制度、致仕制度、绅士见官制度等一系列的制度构成的,赋予绅士这一沟通官民的中介以政治、经济和社会特权,绅士成为乡村社会最有发言权的社会特权阶层。[4]传统社会因此成为一个具有自治性质的“绅士社会”。这是统治者利用绅士阶层保持政权内部平衡(官员合理流动)和实现乡土社会绅士与宗族等势力平衡的制度安排。绅士阶层既独立亦不独立,它与国家和村庄三者之间共同构成一个稳定的三角架构,并且成为国家与村庄之间的缓冲地带,有效地维持了乡村社会价值观的完整以及社会结构的稳定,从而客观上巩固了封建帝国的政治基础。其三,借重耆老、宗族族长等乡村社会天然的不可忽视的权威力量维护统治。统治阶级为发挥他们在乡土社会的独特作用,赋予他们一定的法外处治权,但同时要求制定乡规民约予以规范、限制的权力。
第三,乡村自治是地方熟人社会下治理模式的现实选择。乡官、保甲制度等正式制度下的“乡官”,具有官方身份或授权,负责督促民众履行政治义务和处理当地行政事务。但掌管乡里事务的乡官从根本上是地方性的,甚至是熟人社会的力量。他们与绅士、宗族力量等社会权威力量是互补的,地方公事离开绅士、宗族力量等完全不可为,乡官的地位不高、且比较尴尬。对于绅士阶层而言,他们不太愿意听命地方官员,不愿意去当干上、下,里、外都不好做人的事情的乡官,这样,他们既能够保守住自己的利益,又能与地方官员大交道时保持自己的威势,牢固确立在地方事务的发言权。而家族、宗族等社会权威,对于熟人社会的治理更是基础性,维持社会有效治理的基本条件。如此一来,乡官、绅士和宗族力量等多种力量,与传统社会心态和传统社会生产生活方式结合起来,成为一种制度化的社会惯习,便共同维持了乡村自治所需要的现实资源,有利于实现乡村社会的平衡和长期稳定。
可以说,乡村自治并非是完全的绝对的自治,也绝无可能。乡村自治并不意味着统治者阶级对乡村社会不能控制或没有控制,而是没有很大必要控制。封建专制统治者绝对不会放弃乡村;政权干涉乡村事务与否取决于实际需要。对于乡村而言,政府的职责主要是“守夜人”,不想不愿太多去干涉,但也不是不干涉,也不是全凭习惯。乡村自治一般是沿着政府既定的轨道而运行的,否则,政府不会坐视的。而且,事实上,为维护现实的统治利益,间接的控制手段和方法从来没有停止。从这个意义上说,传统乡村自治也是没有完全保障的,专制皇权这种“横暴”权力在任何时候都可以侵入乡村社会内部,传统自治权很容易被专制国家力量所侵害。从这个意义上说,古代乡村自治绝对不是真正意义上的民主,更多是治理的需要和手段,其根本意义在于如何更好地满足皇权统治的需要,在于皇权为降低统治成本、稳定农村社会,而将化解农村社会矛盾交给乡土社会力量,同时也把农村公共产品的供给责任完交给农村社会自身承担。
所以,从根本上说,传统乡村自治适应的是传统乡土社会,绝非现代意义上的自治,与现代意义上的自由与民主并无多大关联。而且,作为外来力量的国家权力,却总是陌生的和充满侵略性的,对各种社会权威力量具有很大的控制力。对此,有研究者指出,总体来看,“传统自治的存在是国家能力不足的表现。在国家与自治体的关系上,一方面,自治体的自治权是一种与国家权力相对抗的内生权力,因此缺乏有效保障,很容易被专制国家或封建力量所侵害;另一方面,国家能力不足也导致对自治体缺乏经常性的有效监管。”[5](P108)有识者亦认为,传统乡村中国有自治之地方而无自治之民众。这一点亦基本上可以成立。可以说,传统乡村治实质上仍然是地主士绅阶级对乡村社会的统治和控制。其自治,是由官民中介的绅士为主,与国家力量、宗族组织合作治理的治理格局和治理机制。从总体上来说,是维持性的、低水平的自治。
二、现代乡村中国:乡村自治的演进与困境
清末,随着立宪思潮与实践在中国的发展,地方自治运动亦提上日程。地方自治运动更多地可以视为国家强化对地方治理的尝试,这是一种现代国家意识膨胀之后国家权力的延伸。以1908年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》为标志,近代中国地方自治开始“制度化”,并正式启动地方自治实践。虽然有人认为“清末推行地方自治是我国传统自治向现代自治转型的开始” [5](P105),但是,对清末地方自治似乎不宜评价过高,清政府倡导的地方自治与传统自治是一脉相成的,自治亦主要是为补官治不足而实施的。具体到乡土社会,从基本方面来说,乡村自治是维护清政府在地方的统治,发挥地方精英在地方社会中的积极作用,防止劣绅和反对势力左右乡村社会,捍卫原有的统治秩序的需要。
民国时期,政治一体化或国家一体化的进程大大加快,国家权力不断渗透到乡土社会,国家与社会之间此消彼长、各有进退,乡村治理格局呈现出复杂和多样化的特征。民国初年,由于政局混乱,国家整合能力不足,地方自治名不副实,国家权力下沉到乡村的努力未能成功,乡村社会基本上仍是按照传统自治的历史惯性运行。南京国民政府成立以后,试图把政治统治的触角伸向社会各个角落,如建立区乡政权和推行保甲制度,强化国家的控制力。沈延生认为,1930年代以后,中国乡村治理中的行政化倾向更完全压倒了自治化倾向,乡土利益、乡绅利益等均被国家利益所笼罩。[6]但是,由于各种原因,这种政治统治的向下扩展,只是促成了当政者统治权力的加强,而未能形成有效的基层社会公共事务管理体制,打破专制集权与分散放任相平衡的尝试并未成功。乡长、保长的行为规范多数不是依赖法律制度,而是依赖习惯以及他们的威望来行使对社会的管理权。旧的政治传统依然被保留了下来,真正的乡村自治俨然如画饼。换言之,此一时期,由于国家整合乏力和国家权力渗透有限,乡村自治的基础和根基并未被打破,乡村自治力量保持了历史的张力;而乡村社会资源整合的失败和农民动员能力的匮乏无疑是导致国民党丢失政权的重要原因之一。
新中国成立后,在政治强力渗透下,国家力量直接进入乡村,彻底打破了传统乡村的秩序和格局,形成了压力型政治体制。乡村自治无形中被国家下沉所颠覆,传统“乡村自治”走向终结。国家权力利用革命胜利后形成的巨大影响力和党的强大领导体制渗透到乡村社会的每一个角落,并利用“政社合一”体制,历史性地实现了国家与社会的融合乃至一体化。虽然这种体制在一定程度上促成了乡村社会的根本变革,但愈发展到后来,极大地桎梏了乡村社会的活力。伴随着农村改革的不断深入,农村民主管理体制改革也开始启动,形成了“乡政村治”的农村社会管理体制。1988年,我国正式颁布了村民委员会组织法(试行),建立村民自治制度,农村的民主化进程大大加快。这是我国基层民主发展的重要里程碑。村民自治极大激发了社会的活力,降低了基层社会的管理成本,对农村社会稳定、和谐和发展极为有利。但是,总体上看村民自治的效果并不理想。民主选举中贿选、低投票率等问题日渐显现,民主管理、民主决策、民主监督亦难以实现,实现乡村民主和乡村自治无疑还面临诸多挑战和问题。特别需要指出是,当前乡村治理中,乡镇长是最基层的政府首脑,村支书则作为党的最基层组织领导人,亦是直接面对普通民众。这意味着自治组织这个缓冲地带是缺位的,国家权力直接面对农民。如此一来,政府强制力可以轻易地进入乡村,对乡村以及个人造成干扰;另一方面,由于缺乏自治组织这个屏障,国家政权不得不直接出面处理本来完全可以由自治组织自行解决的问题,增加了行政成本和管理难度,甚至有时出现事与愿违的后果。于是,村支书和村委会主任一方面必须执行政府的意图,但作为乡村领袖,他们必须代表乡村社会与国家权力寻求妥协。因此,他们遭遇了身份尴尬问题,在更多的情况下不得不牺牲民众代表的身份而帮助政府实现对乡村的管理意图。当下村民自治的困境表明,现代乡村建设必须创新体制和机制,实现国家与社会的平衡,走真正的乡村自治之路。为此,通过发掘乡村的传统资源,让乡村社会内生力量承担起自治的功能,推动村民自治制度下寻求体制和机制的创新,实行农村社区自治,应该是一种较为可行的选择,也是实现真正意义上的村民自治的关键。
三、当下乡村自治的现实选择:农村社区自治体制的建构
乡村自治权威的来源只能是广大乡村的村民,乡村自治的主体只能是当地村民。建立一种代表性自治,构筑起一个农村精英阶层承担起自治功能以顺利实现乡村自治的提法无疑是有意义的,“这是形成稳定的、有活力的、又有自我修复能力的基层秩序的关键。”[7]也就是说,要实现乡村自治,解决行政权与自治权内在的矛盾和紧张状态,应将自治重心从行政村下移到村民小组,即农村社区,实行社区自治,让村庄回归自治本色,这是一种成本较低而效益高的乡村社会治理模式。
建构农村社区自治体制,必须大力发展民主政治,大大缩小乡村公共机构的权力,发育民间组织(如各种专业协会及其联合会),以它来替代现有政府的部分公共权力,实现多元共治的格局。具体制度设计方面,乡镇基层政权体制方面,实行乡镇分治,镇政府变成一级完备的政府,而乡改为县政府的派出机构;设立乡派出机构村公所,村公所可以在现有多村的基础上设立,即应继续推动村合并,扩大村规模,节约行政成本,也可以设立联村公所、大村公所。村公所可设主任1人,副主任1—3人。村公所主任、副主任是国家公务员,从乡镇公务员、大学生村官甚至是社区干部中产生。也可以采取民主选举的形式产生。一旦担任村公所负责人便成为国家公务员,或被聘为国家公务员。村公所可以聘请1—2人作为村干事或叫村秘书,协助处理日常事务。他们是政府雇员,由国家承担工资、福利,参照公务员法管理。为发挥党组织的领导作用,原则上与村公所在同一地域范围内设立村党总支,村级党组织原则上与村公所分设,实行党政分开,理顺各自职能关系,村公所在党组织的领导下独立发挥作用。同时,建立健全党组织领导下的村级协调议事机构等,改善党对村级组织和社区组织的领导。在农村社区则实行完全自治。农村社区应该是一个真正的熟人社会,其设置一般建立在自然村落上,以现在村民小组为自治基础单位,以自愿为基础,坚持尊重历史、便于管理、治理成本较低的原则。管理机构可称为某某社区自治委员会。农村社区治理实行真正的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,完全尊重村民民主权利和自治权利。让社区自治委员会的领导兼备道德化身和农民利益维护者的角色,以此作为社区善治的基础和关键。而各农村社区根据党员数量、结构和分布情况设立党支部或党小组,党组织不直接领导或干预社区的具体事务,而是通过党员在社区自治委员会或者社区其他公共组织中发挥作用,在农村社区建设中发挥先锋模范作用,成为农村社会事务的积极分子,为推动社区的建设和发展贡献力量。同时,建立村级行使行政权的机构与行使社区自治权机构之间、社区之间和社区内部相关机构之间的沟通、合作、协调机制,克服各自为政状态,实行良性运行。
这种机制是民主的,也是有利于乡村社会治理的。通过制度化、法制化的设计,可以规避熟人社会治理过于人情化的风险,亦可消解或防止宗法力量对社区事务的干预,因此,农村社区自治体制是符合农村实际、易为农民接受、最有效果的治理模式,这是在传统乡村自治基础上的创新,也是对现代村民自治的创新与深化。它既可以维持了农村社会的基本稳定和发展,客观上可有效推动农村自组织的发育和自我治理机制的形成和完善。
参考文献:
[1]费孝通.基层行政的僵化[M].费孝通.乡土中国[C].上海:上海人民出版社.2008.280.
[2]梁漱溟. 梁漱溟全集(第五卷)[M],济南:山东人民出版社.1992.585.
[3]于建嵘.清末乡村皇权、族权和绅权的联结[J]. 探索与争鸣,2003,(3):47—48.
[4]阳信生.湖南近代绅士阶层研究[].长沙:岳麓书社,2009.24-30.
[5]徐增阳.自治:传统与现代的比较[J].经济社会体制比较.2008,(1).
[6]沈延生.中国乡治的回顾与展望[J].战略与管理.2003,(1):60.
[7]张静.基层政权——乡村制度诸问题[M].杭州:浙江人民出版社.2000.291—292.
(阳信生,男,博士,湖南商学院公共管理学院副教授 )
(此文发表于《文史博览》(理论版)2010年第6期。)