• 要:本文试图在社会转型期的背景下透视农民的非制度化政治参与,结合文献资料和田野调查,全面探讨现行的乡村权力结构与村民非制度化政治参与的关系,建议扩大农民的制度化政治参与。
    关键词:乡村社会;社会转型;村民;非制度化;政治参与
     
       一、研究的背景说明
    本文是美国LUCE基金资助“中国乡村社会转型:宗族、乡镇企业与权力结构研究”课题的成果之一。课题组通过2001-2003年间对1114个村庄的调查与比较,以乡村权力结构的变迁为切入点,力图了解中国农村自20世纪70年代末以来的乡村社会转型历程,再现转型期乡村权力结构的调整和重构。
    在调查中我们发现,近年村民的非制度化政治参与频率较高,14个村中有不同程度的存在。比较突出的有深圳M村上访事件、河南L县陈斗寨的暴动事件、陕西礼泉县赵镇G村抗税事件、唐山郑庄XX钢厂堵门事件。这与税费改革以前新闻媒体报道的全国各地农村各种群众性事件增多的趋势相一致,也与“三农”问题的严重情况相吻合。4个事件很有代表性,能够代表当前村民非制度化政治参与的几种类型。对农民非制度化政治参与的研究,可以洞悉导致一系列事件的原因和症结,从权力结构和引导村民的制度化参与入手,为乡村的治理和稳定提出合理的建议。
    国内外关注农民政治参与的学者很多,如应星[1]、于建嵘[2]、徐勇[3]、杨年松[4]、曹泳鑫[5]、方江山[6]J·米格代尔[7]、仝志辉、贺雪峰[8]、郭正林[9],对村民自治与农民政治参与,包括水库移民在内的各类上访事件、农民因为不满现行税收政策的“有组织抗争”所蕴藏着的政治风险和改革机遇、村民上访的理论阐述和构建等做了一定的研究。本文试图在现有的乡村权力结构和整个转型期一系列政策的背景下透视农民的非制度化政治参与,结合文献资料和田野调查,全面探讨现行的乡村权力结构与村民非制度化政治参与的关系,并对解决这一现实问题提出政策性建议。鉴于影响村民非制度化政治参与的因素错综复杂,如村民之间利益纠纷导致的上访,本文把研究范围限定在村民与国家、村民与村干部之间的矛盾导致的非制度化政治参与,不涉及民事纠纷导致的同类事件。
    二、调查个案反映的农民非制度化政治参与
    农民的政治参与由国家的体制、政策和不同农村具体的情境而决定。一般而言,包括制度化参与和非制度化参与两大类。制度化参与全国基本一样,包括通过村民选举和参加村民大会,发表对公务的意见,在此不多论述。
    农民非制度化参与包括消极抵制、积极抗议、小规模暴动和有组织的抗争等几种形式。其中后三种最值得关注。积极抗议主要包括:公开指责干部、聚众闹事、上访以及通过非常方式向高一级领导人表达意见等。课题组调查的有关村民积极抗议的事件包括了深圳M村上访事件、陕西G村抗税事件、河北郑庄XX钢厂堵门事件。本文选取深圳M村和G村的个案进行说明。
    个案一:深圳M村上访事件。
    改革开放以来,M村的发展经历了一段戏剧性的历程。1980-1992年从一个贫困的村落变成深圳的模范村;1992-1998年甚至一度被评为全国百强村;但是2000年前后变成一个负债累累上访不断的村落;直到2002年重新回到常规发展的平静阶段。
    1992年以后,柳昭洪上任村党支部书记,刚开始为人正直,大公无私,M村得到了发展,村支两委取得一定威信。1994年以后,随着年龄增长,受名誉、地位的诱惑,虚荣心膨胀,大肆挥霍浪费,追求表面工夫。19997-8,村支两委换届,柳运兴担任党支部书记。柳红专当选村长。选举过程中,有些村民反映干部有不正之风。在场的镇政府干部表态一定要查清楚,15天后答复。
    村民等了15,对答复不满意。加上镇、区联合派工作组查帐,查出好几年前白头单乱开乱支很严重,群众听了更为气愤。一场声势浩大的反腐败运动开始,村书记柳运兴无力把握全局了。
    这时,以村民小组长柳歼击为首的一帮年轻人组织村民代表成立了查账小组。大部分出于对每家每户切身利益的关注和惩治贪污的迫切心理,前后3次在镇政府门口组织静坐活动。比较激进的分子,与镇政府发生冲突,闹得不可开交。199910,镇委任命柳昭铭同志为党总支书记,重新组织村委班子。这时“造反派”试图重新组阁,仍然到广东省政府、北京上访。政府采取有力措施,“造反派”夺权意图没有成功,静坐上访在2000年上半年被平息。
    深圳M村上访事件是“造反派”在反腐败旗帜指引下领导的一次抗议兼篡权活动。前一阶段普通村民出于对自身经济利益的关心,通过静坐、上访等手段来敦促政府查清村中核心人物的经济腐败问题。后一阶段“造反派”想夺取现任村支两委班子的权。政府采取两种手段控制了这场抗议兼篡权运动:一是从内部瓦解“造反派”,获取情报制止了“造反派”更大规模的反抗行为;二是在群众的强烈要求下,对该村有经济错误的干部分别予以党纪处分。由于腐败分子已经被依法处理,反腐败的旗帜不再具有号召力,加上政府对“造反派”的压力,最终平息了风波。
    个案二:陕西G村抗税事件。
    G村是一个临河的典型农业村,人均耕地不到0.7,苹果和红枣是村民的主要收入来源,由于品种老化,苹果价廉,农民收入低。
    国家税法明确规定,庭院经济以及开荒所得收入是不用纳税的。也就是说G村的村民不用为房屋周围和河道边的红枣所带来的收入纳税,但赵镇政府以及县政府在给G村的税收任务中明确写出要为这一项收入纳税。红枣收入在G村民收入中占有重要的部分,由于政府给每一年的税收指标都是递增的,因此小规模抗税现象在G村一直存在。2000,抗税规模进一步扩大,事情经过如下:
    1999年的农林特产税任务要求每户必须在20003月缴完,否则视为抗税不缴。由于当年的苹果价格不好,很多家庭的收入都不足以支付生活的开支,群众多次上访要求减税或者免税,未得批准。3,村干部告诉乡政府来催税的人说,现在村民真的没钱,你要是还来的话肯定要出事的。赵镇乡政府不听村干部的劝告,连续几天在村子里用高音喇叭宣读缴税人的名单,并宣布如果在410号还不缴的话,就要强制执行。411,税收征收小组在一位副乡长的带领下于中午11点到了村里,读了有10几分钟的政策,没有人理会,于是这位副乡长一声令下,让人把车开到村上欠税最多的高宗战家,强行打开大门,搬走电视机、洗衣机、自行车、衣柜等物品。高宗战一家人从田里回来,看着已经不成家的家,嚎啕大哭。当天下午高宗战在村干部的陪同下来到了乡政府,请求返还被扣押的物品,遭到拒绝。几个村干部在乡政府表态,如果不归还扣押物品就集体辞职。威胁没有效果,于是村干部履行诺言当场辞职回村。12日中午,税收征收组9个人进村,遇到村民粪便攻击。于是他们找到原村长,让村长指出是谁干的。村长以已辞职为由,拒绝指认。这时屋外的组员已经和村民由冲突发展为群殴。结果征收组被赶出了村子。摩托车和卡车也被扣押。村长告诉那些闹事的人,让他们到外地避避风头。并告诫大家把责任往乡政府那些人身上推。下午3点左右,大批警察来到G,在搜查没有结果的情况下,村干部被以教唆闹事强行带走扣押。村子的人就聚在一起商量营救村长之策,最后决定上访。村民们来到市政府,得到的答复是公安部门是在依法办事,你们最好不要乱来,否则连你们也牵连进去。当村民们以税收负担过重为理由要去省政府的时候,县上的人出面说只要你们不四处乱来,我们保证放人。几位干部被释放回村后告诉村民,这次上头肯定不会就此罢休,叫那些带头闹事的人暂时不要回来,他们已经知道是谁干的,正在撒网就等人往里面钻了。带头闹事的人就都去外地打工了。
    课题组认为,个案一展示了村落内部的干群冲突,这种现象在很多村落普遍存在,村民要求财务公开和民主查账的呼声一度在我国不同地区同时出现,也暴露了一段时间内村级财务管理的混乱。个案二则展示了村落与上级政府的矛盾和冲突,这类村民的非正式政治参与现象在经济结构比较单一,农民收入较低但税收较重的省区出现。这实际上反映了两个很重要的问题:一是村落的民主建设问题,二是乡镇村治的关系问题。展现了乡村权力结构中的乡镇政府、村庄政治精英和普通村民三极力量之间的合作或是斗争。
    在第一类个案中,由于村干部作风不民主如“恶人治村”现象往往激起村民的不满,村庄政治精英逐步分化成当权的政治精英和在野的政治精英。在野政治精英则往往是事件的核心人物,“造反派”是他们合适的称谓,造反有很多目的,有些是合理的,有些是不合理的。事件本身仅仅是他们“造反”的幌子或导火索,对现实的强烈不满或掀起村庄的权力结构斗争才是其真正的造反目的。最终解决村内干群矛盾的关键是建立一套完善的村民自治制度。
    第二类个案中,村民是事件的主要参与者,乡镇政府往往是村民们抗议的对象。作为村庄代理人和当家人的当权政治精英(村干部)并不成为事件的主导者,与普通村民一样他们也是事件的参与者——他们必须在乡镇政府、村民中选择某一方,表明自己参与事件的立场——无论他们选择哪一方,他们都是首当其冲的责任承担者——引起村民的不满或是受到上级的惩罚。从这个角度来讲,当权政治精英是被迫无奈的参与事件。国家税收政策的调整能够缓解这一问题。
    在乡镇政府、政治精英和普通村民三极中,虽然参与抗议的村民们能够在“造反派”的鼓动下,或是在村干部的帮助下获得一定程度上的胜利,但代表国家政权的乡镇政府显然是事态发展的主导者。就抗议事件本身来说,都被适时地控制在了合适的范围内,博弈的各方都作出适当的让步,村民甚至需要为自己的过激行为付出代价,造成的结果是事件平息后,村民都表示将不再轻易尝试此类的抗议行动。
    三、农民非制度化政治参与的原因
    “三农”问题非常复杂,从国际大环境来看,农业的优势和主体地位已经无法挽回,农业人口在总人口中比例的降低是大势所趋,农业文明在不断衰落。我国正从农业大国向工业大国过渡,从计划经济向市场经济过渡,转型期各种社会矛盾的激化和社会的失衡是农民非制度化政治参与的大背景。但全国各地农村的差异很大,不同地区农民非制度化政治参与的原因也各不相同。就普遍性而言,笔者觉得有以下几点原因:
    1.现行乡村权力结构中村干部的尴尬地位问题。在多极化态势下的村干部承担国家代理人和社区当家人的双重角色,要面对不同利益主体共同作用下的多重压力。[10]代表国家行政权力的政权机关在乡镇,乡镇以下则实行了以村民为公共参与主体的自治体制。这一体制使国家主导乡村权力结构的一极格局已被打破。基层自治组织作用的发挥要受到诸多经济社会条件的制约。在乡镇的眼中,村干部帮助执行国家政策如收税、计划生育、殡葬改革是天经地义,而村民更希望村干部能维护好全村的利益。一方面是国家的代表和中介,另一方面又是村落的代表,个人利益与国家利益的冲突如计划生育、传统与现代的冲突如破除封建迷信殡葬改革使村干部和乡镇干部成为转型期矛盾激化的焦点。村干部既然无力面对和解决诸多现实问题,自然容易导致村民的不满,在没有制度化政治参与的情况下,容易引发村民的非制度化政治参与。个案二陕西G村抗税事件中村干部辞职就是这类原因的集中体现。
    2.乡村干部的执政能力问题。村干部的个人执政能力除了自身素质外,也与村干部的尴尬地位有一定关系。就自身素质而言,最优秀的人才考上了大学、中专迁出村庄,还有很多有潜质的人才外出打工和参军,留在村落的人才较少,相应村干部选择余地不大。外在驱力而言,在大部分经济不发达的村落,由于缺乏利益的驱动,村干部没有完善各项制度的动力,也没有充分发挥个人能力的外在驱力,或者为小集团谋利益。乡镇干部则忙于应付工作而缺少对村一级积极有效的指导。这导致全国很多经济落后地区的村庄不同程度存在下列问题:其一,农村各项制度没有按照国家的规范和要求落实,财务管理混乱,缺乏透明度,导致农民与村干部积怨加深,矛盾激化。其二,部分基层干部素质差,为政不廉,严重侵害群众利益,引起群众强烈不满。其三,基层组织软弱涣散,基层工作薄弱,有些基层干部官僚主义严重,敷衍应付而不能认真、及时解决群众反映的问题。这些问题成为催化剂,极易诱发农民的非制度政治参与。很多基层政府的不作为最后导致小事化大,没有在萌芽状态中解决。
    3.村民制度化政治参与的机会和渠道严重不足问题。根据村民委员会组织法的规定,村民大会是村民自治组织系统中的最高权力机构,负责选举村民自治工作人员,决定村民自治重大事宜,村民委员会要向村民会议报告工作。课题组的调查表明,大多数村庄的村民大会很少甚至不召开会议,与法律规定的“最高权力机构”地位相去甚远,减少了一般村民制度化参与的机会。随着经济发展、社会进步和信息开放,群众民主法制意识不断增强,而现实中民主制度不健全,不要说国家针对农村的政策是否征求过农民这一主体的意见,就是乡镇与村的土政策和决策,也没有征求群众意见的相应政策和习惯。群众缺乏制度化参与的渠道,一旦对政策不满或者政策侵害了农民的合法权益,也只能在政策制定后而不是政策制定前提出质疑,容易增加对立情绪。个案一深圳M村上访事件的酿成就与村民长期不能通过制度化渠道参与村务,导致村上决策重大失误有关。
    4.普遍弥漫的社会心理危机问题。这一现象在大部分经济不发达的农村存在。一是农民对“农民”的不认同。由于主流意识形态和某些新闻媒体对“农民”长期的宣传偏差,“农民”一词成为落后和愚昧的象征,使农民自身对“农民”这一身份感到无可奈何,甚至有耻辱感。我们在调查中经常听到身为农民的村民说类似的话语:“农民嘛,没文化,自私狭隘,小农意识强烈”、“做农民真背时”。二是随着贫富差距拉大、城乡和地区差别拉大、人口和信息的高速流动导致农民出现了集体被剥削感,心态极不平衡。我们访问过的很多村民尤其是外出打过工的村民经常说:“下辈子再也不愿做农民”、“农民是最苦的”。三是面对矛盾时的“博弈心态”和“越级惯性”。一部分农民出现信仰危机,或者以为“民不告,官不纠”,不形成规模大的行动就不会引起领导的重视。这种过激的“博弈心态”使村民形成了对抗基层政府,依靠高层领导即“青天”的心理。所有这些,为村民的非制度政治参与提供了土壤。
    从特殊性来看,比较贫困的中部村庄,由于农民经济的税费负担重,容易导致干群矛盾激化。个案二除了肇事者不可推卸的责任外,长期以来的干群关系紧张也是重要的原因。同时,民风也与非制度化政治参与有关联,如于建嵘通过对H县的调查,认为在H,1992年以前,农民的多数反抗可以大体归结为西方学者称之为“弱者武器”的“日常抵抗”形式;1992年至1998,农民的反抗可以归结为“依法抗争”或“合法的反抗”这类形式,是一种公开的、准制度化或半制度化的形式,采用的方式主要是上访,诉求上级政府的权威对抗基层干部的“枉法”行为。自1998年以后,农民进入有组织抗争,对抗县乡政府。[2]
    四、结语:农民制度化政治参与的完善
    农民非制度化政治参与是一种民意的表达。消极抵制和积极抗议往往能够使某些社会不公正的现象或利益纠纷在短期内通过上级政府和新闻媒体的介入而得到重视或放大,加快问题的解决速度。如深圳M,由于前任村干部贪污腐化,使股份制经济负债累累,村民强烈不满,通过上访和引入媒体,惊动上级领导介入,较快查清了村级集体经济负债的真相,追究了当事人的责任。这种消极抵制和积极抗议的破坏性比较小,能够将有可能激化的社会矛盾消灭在萌芽阶段。但在村民与国家的“博弈”的过程中,国家处理稍有不慎,就容易小事化大,引发小规模暴动和有组织的抗争。如果加上少数别有用心的坏人乘机挑拨群众,对社会稳定将造成很大的威胁。未雨绸缪,完善农民制度化政治参与是缓解社会压力最好的出路之一。
    1.完善基层民主建设,使村民充分行使好现有的参与权。目前基层组织涣散的情况比较普遍,村干部说了算的情况严重,大多数村庄的村民大会很少甚至不召开会议,与法律规定的“最高权力机构”地位相去甚远。要按照有关规定,完善村民大会制度,使村民通过参与村民大会行使选举村民自治工作人员、决定村民自治重大事宜,监督村民委员会的作用。个案一M村是基层民主建设不完善的典型事例。在M村成功的时候,村支书柳昭洪虽然没有专门学过管理,但有较好地判断能力和决策能力,集权力、经济和社会精英于一身。首先是经济精英,在老百姓中有较高的威望,同时上级权力机构,也会制度化地赋予权力的身份和各种荣誉,使之成为权力精英,推波助澜又成为社会精英,是“全国乡镇企业家”、“全国劳动模范”。但他忽视民主建设,实行家族式经营,把社区作为“堡垒”经营,无视村民的正当政治参与权,受名誉、地位的诱惑,虚荣心膨胀,不听人家的意见,思想内核主要是极权观念、家族的管理与继承、自我中心主义,农民头很快蜕化为“庄园主”。[11]
    2.引导村民有序的政治参与。村庄的发展,依靠个人的能力是不长久的;干部的廉洁,依靠个人的自觉是不行的。对村级的发展、社会的发展,需要有一整套完整的制度和经验的积累;对村庄领导人、农民企业家,需要有完善的制度约束。建议逐步扩大村民对村务的知情权、参与权和监督权。在广大农村迫切需要健全和完善各项规章制度,并开展有效监督。村务公开是核心,村民监督是关键。全民监督容易变成全民不监督,建议成立专门的民主监督小组。建议扩大和延伸公开领域,凡是农民群众关心的热点、难点、疑点,凡涉及到农民切身利益的事项,都必须公开。增强党务、政务、村务等多方面工作的透明度。民主管理、民主监督工作可以具体细化。建议村里的理财小组和民主监督小组制定工作制度、监督的内容、分工以及工作纪律;坚持村委重大决定要提交班子讨论研究,重大事项向党员、干部和群众公开,该村群众集体讨论的必须民主决策。建议加强镇对村级经济的指导和监督管理,在经济发达的村庄,实行村委与股份公司脱钩,健全村财务、担保、审计等制度在内的集体资金管理制度,全面推行村财务代理记账。在规章制度方面,建议制定《村政、村务管理制度》、《行政村班子廉政建设制度》、《村级干部管理暂行制度》、《农村财务管理制度和财务公开若干规定》,明确干部职工岗位职责、规范其行为。
    3.建议各级各地人大成立民意收集中心。每个社会都需要某种方式来处理社会矛盾和冲突。冲突是表达不满、发泄敌对情绪的主要方式,一个社会越是能以某些认可的方式允许冲突的存在并重视它,就越有可能把具有破坏性的冲突置于自己的控制之下。农民非制度化政治参与最初的表现形式一般是各种怨言的出现和消极抵抗。建议在人民代表大会制度和政协的基础上,建立起一整套合理有效的舆论制度,尤其要健全基层的人大,成立民意收集中心,主动收集各种民意,使之真正及时了解民众的呼声。民众有了自己的代言人,舆论就有了正常的上通下达途径。如果上级政府能够及早介入消极抵制阶段,农民的非制度化政治参与就不会上升到集体上访和有组织抗争阶段。
     
    参考文献:
    [1] 应星.大河移民上访的故事[M].北京:三联书店, 2001.
    [2] 于建嵘.农民有组织抗争及其政治风险——湖南H县调查[J].战略与管理, 2003,(3):1-16.
    [3] 张厚安,徐勇,项继权,.中国农村村级治理——22个村的调查与比较[M].武汉:华中师范大学出版社, 2000.
    [4] 杨年松.论中国改革进程中农民的政治参与和政治稳定[J].社会主义研究, 1998,(5):44-46.
    [ 5] 曹泳鑫.论转型时期的农民政治参与[J].开放时代, 1997,(7).
    [6] 方江山.非制度政治参与——以转型期中国农民为对象研究[M].北京:人民出版社, 2000.
    [7] ()J·米格代尔.农民、政治与革命——第三世界政治与社会变革的压力[M].北京:中央编译出版社, 1996.
    [8] 仝志辉,贺雪峰.村庄权力结构的三层分析[J].中国社会科学, 2002, (1).
    [9] 郭正林.农村权力结构的制度化调整[J].开放时代, 2001,(7).
    [10] 徐勇.国家代理人和社区当家人的双重角色[A].徐勇,
    .乡土中国的民主选举[C].武汉:华中师范大学出版社,2001.4-5.
    [11] 周大鸣.农民企业家的文化社会学分析[J].中南民族大学学报, 2002,(2):32-37.
     来源:《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2004年第5期
  • 责任编辑:chenjing
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。