国家介入与合作治水
———基于豫东平原的调查
摘要:在中国文明的历史发展脉络里,治水是一个不衰的话题。治水也成为国家权力介入乡村的一种路径,国家通过对大型水利的治理,保证农业生产的顺利进行,实现对乡村社会的整合,也成为农民生存的前提。但是在取消农业税后,国家退出使得治水变得越来越困难,公共品供给不足,乡村治水也因此面临新的困境。笔者试图通过豫东平原的调查,探讨国家介入与农民合作治水的关联性,寻找解决当前治水的出路。
关键词:国家介入 乡村治理 治水
中国文明是传统的农耕文明,水利状况是影响传统农业生产方式最重要条件,也时刻影响着农民的生活。因而,从农业水利的治理也能够反应中国文化和社会的性质。马克思是治水派学说的始作俑者,他较早注意到灌溉工程对于亚细亚文明的重要性,指出:“在东方,由于文明程度太低,幅员太大,不能产生自愿的联合,因而需要中央集权的政府干预。所以亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能,即举办公共工程的职能。这种用人工办法提高土地肥沃程度的设施靠中央政府办理,中央政府如果忽略灌溉或排水,这种设施立刻就荒废。”[1]魏特夫认为在东方农业文明中,农田灌溉依赖大规模之水利工程,这种文明的社会结构为“水利社会”,以专制和集权的官僚行政系统为特征[2]。黄仁宇是治水派学说的重要继承发展者。相对于马克思和魏特夫强调的灌溉工程,黄仁宇更重视抵御洪水的重要性,他特别强调了黄河洪水的严重性,认为黄河的局部治理是无济于事的,只有一个统合所有资源、同等对待各方的中央集权政府,才能解除人们面临的常态威胁[3]。
从学界的研究中,可以发现,他们都认为政府应治水的主体,治水和治国是难以分离的。中国乡村社会区域差异巨大,不同地区的水利存在较大差异,但一般包括抗旱和防涝两个方面,只是侧重点不同,由于干旱所引起的灾害时间长且破坏性大,所以豫东更多的以防旱为主。但是,随着乡村治理逻辑的变化,排涝也成为一个突出问题。笔者试图以豫东平原为例,讲述取消农业税后,乡村社会是如何治水及农民是如何应对各种“天灾人祸”的,并从北方治水的特点中理解国家介入与农民合作的关系。
一、抗旱:从大水利到小水利
豫东平原独特的暖温带气候决定其以旱作物为主,农民仍然有怕旱的心理,因为一旦大旱就会颗粒无收,损失不可估量。因此,对农田的灌溉是他们一直强调的主题。豫东农村的水利在1980年前主要是大水利,一是从大江大河引水灌溉的大水利,这些水利设施也是人民公社时期修建的,现在已经消失匿迹了。这些大水利在当时使村民得到了实惠,不仅可以抗旱还可以用来排涝,旱涝都可以保收。此外,集体蓄水塘为基础的集体水利也是一种主要抗旱方式,这里的蓄水池一般修建在村里,为大集体时期修建,之后用了十年左右,现在也基本荒废。目前,豫东平原的灌溉主要以小机井为主的个体水利,这种小水利使用成本相对较高。
为何能给农民带来实惠的大水利在逐渐荒废,而小水利却日渐盛行?要弄清这个问题,就必须理解国家治理的演变逻辑。在北方平原地区,大水利的利用存在理论上的可能,人民公社时期国家依靠国家直接介入实现了大水利的兴建,而且在当时发挥了较大作用,提高了农业产量,满足了人们的基本生活需求。这都需要国家介入,这样才使大水利的实施变得可能。分田到户后,土地被划分到个人,化公为私后,以家庭为单位的生产和收益,使得农民寸土必争。为了占据更多的土地,人民公社时期兴建的大水利被村农填平,大型水利变得残垣断壁,到上世纪九十年代这些大水利就基本消失了。
村里的蓄水塘是为了解决生活和抗旱问题,蓄水塘在夏季蓄水,为大河干枯时救济所用,而且非常清澈可为村民解决日常用水问题。这在当时起到了很大作用,不仅解决了生活用水也让村民渡过了最困难的大旱之年。后来,由于国家不再管理水塘的维修问题,而乡村干部也主要以制造“政绩”,完成“指标”为己任,在这些任务下,他们无暇顾及乡村的公共品供给问题。由于公共品缺乏,农民的生产成本日益加重,加上农业税加重,农民生存面临生存困境。20世纪末,税费征收成为一个突出的难题,它以农民负担成为影响国家和农民关系的焦点及“农民真苦,农村真穷,农业真危险”为特征[4],中央不得不在2002年开始推行税费改革。希望取消农业税后可以通过减轻农民负担,增加转移支付来解决农民增收、农业发展问题,但实际来看这种问题不但没有解决,反而加重了。
取消农业税后,国家权力退出,乡村组织也退出了农业生产领域的事务,大型水利很难找到与小农对接的中介,或者说,小农户难以合作起来同大型水利进行交换。并且小农户中总有人想搭便车,在大水利使用过程中,有一户不出钱,其他农户也不会出钱,最终大水利不再能为农户提供灌溉,农民搭便车的心理使“一事一议”也难以开展。在这种情况下,农业的灌溉成为一大问题,解决这一问题成为关键。大型水利修建不起来,只能打井灌溉。在豫东平原,一家一户的小农基本承担不了水利建设的负担,以组为基础的小型水利成为必然选择,河南农村基本是以组为基础,几户土地分在一起的村民合作起来,由村民小组和农户各出一部分钱修建小型灌溉机井,在小范围内,以这种小型水利实现了农民之间的对接,这种小型灌溉机井式可以解决一般的旱情。机井的好处是适应小农经营的规模,坏处是成本高且往往难抗大旱。但无论如何,通过打机井,还是让豫东地区的农民找到了解决合作困境的办法,这个办法就是用不合作来替代合作。
豫东农村能用机井来替代大水利,也因为旱情具有的特点,使农民可以用不合作来代替合作,因为棉花、小麦栽种好后,虽然一个月没有灌溉就会颗粒无收,但农户一般都早有防旱的准备,从机井抽水就可以通过及时的灌溉来缓解旱情,而且一场及时的雨水也可以缓解旱情。遇到大旱,大多数田地都会绝收,而且对农民的影响是长期的,这种情况不多见,只要有充分准备,若不是遇上特大旱灾,有些经过精心蓄水管理的土地上的庄稼还是可以有收成的。农户个体的努力可以在秋收中获得回报,虽然相对大水利的成本是有点高。一旦个人努力可以有收效,个人努力就变得重要起来。个体努力在大多数情况下都会进一步造成集体行动的困境,因为这种个体有用的努力会切割公共品的一致性和偏好水平。如果社区内有强有力的力量,则这种力量就会阻止个体的努力,这时候村庄公共的力量就会起来[5]。当前的豫东农村,传统的家族与秩序早已解体,尤其是乡村组织退出后,农户更加无力合作,只能通过高成本的小机井来解决当前灌溉问题,这从一方面也反映了国家介入对治水的重要作用。
二、排涝:难以解决的困境
在豫东平原的调查,发现当前治水的困境不只在抗旱上,而重点转移到排涝上面。本来北方农民主要是以抗旱为主,但是近年来排涝却成为村庄的主题。在河南曹村调研期间,最感到震惊的是成片的庄稼被浸泡在水中。尤其夏季雨水多,在连下几场大雨后,玉米、棉花地里都有很深的积水,排水沟被人为的有意封堵住了,或者被种上庄稼根本看不见排水沟,导致雨水排不出去。成片的庄稼被淹没在水中,几天之内庄稼就枯萎了,全村30%以上的玉米被淹死了。
其实在排涝的问题在前些年并不突出,一是排水沟还在,村民排水不成问题,村民也容易在乡村干部的干预下达成一致。二是雨水没有那么多,稍有雨水也可以很快深透到地下。但是近年来,大多村民都把排水沟填满后种上了庄稼,而一旦有村民这么做,其他村民也跟着效仿,这样直接导致排水沟被破坏殆尽。根本没有人有办法来解决这个问题,个人的努力在全村的涝灾面前没有作用。
为什么说个人在排涝面前无能为力呢?因为排涝必须有一套经过所有村民田地的完整排水渠道,但是有些村民因地势较高,不存在受涝的问题。有些村民则故意封堵排水通道,以免水冲刷到自己的田地。在利益不同的前提下,个体单凭自己的努力则很难在排涝问题上有所作为。在这种情况下,如果受灾村民企图开通一条排水沟的话,他就必须要侵占邻近的田地。如果这块地距离河道较远的话,那么水沟所要经过的就可能不只一户的农田,这就必须和较多村民达成一致。那样,很多没有受灾的村民是不会答应的,有时甚至是一户村民不答应你也没有办法,因为你没有权力又不能强行开通,因为一户村民而使大多数人受灾的情况在扶沟是相当普遍的。在逼迫无奈的情况下,有些村民开始修建“高墙”,把自家的地封闭起来;有些村民甚至打洞排水,让雨水流向地底下。但是很多村民认为临时解决了问题,下次也会有再排涝的困境,有些被淹的比较厉害的村民已经放弃种田,低价把土地承包给村民,甚至抛弃土地外出打工。
这样看来,排涝水利则没有任何人可以通过个体的努力来实现的,在排涝水利中,个体努力是无效的。因此,排涝水利中,集体行动就更加重要,个体就对集体行动有着更强的期待,排涝水利是较抗旱水利具有更高程度公共性的事业,也就要求有更为强有力的分摊排涝费用的能力及机制,也就要求有更为强有力的超出个体的强制力[5]。以往,在乡村中有传统的权威,比如村里的“老尊长”,他们这些辈分高的人可以在调解纠纷、促成合作方面起到较强作用。但是随着传统观念在村庄的弱化,传统力量很难再促成农民合作。而取消农业税后,乡镇资源短缺,他们也无力为农民提供基本的公共设施,尤其这种高成本的问题更难以解决。在豫东农村大多纠纷都是因排水问题而起,在税费改革之前,乡村干部在考虑税收的难度时,还愿意调解,并且对因排水冲刷的田地给予补偿。但是随着农业税的取消,乡村干部不在愿意介入到农民的纠纷与生产中去招惹麻烦,在他们看来农民的生产和自己是无关的。村民去乡镇反映排水问题,乡镇干部也只是答应解决问题,帮助出面解决纠纷。但是乡镇在机构改革后,因资源紧缺,心有余而力不足,很难发挥其功能。排水问题不只涉及到一个村,有时甚至几个村或涉及到其他乡镇,解决问题的成本相当高。就算能够暂时解决问题,来年又会面临同样的排涝问题。乡村两级于是干脆不管,让村民自己去想办法解决。
这样看来,在村民难以达成一致,而乡村又不愿意介入,或者想介入也无能为力的情况下,排水问题如何解决呢?难道真是一个无法解决的问题。
三、国家介入与农民合作
在北方乡村中,治水可以通过三条途径来实现,一是传统的乡村宗族与地方士绅,通过这种传统权威动员村民合作治水。二是国家权力的直接介入,以全能型的政治来促成农民合作。三是依靠地方政府,依靠他们的动员和资源支持来实现。
传统社会在帝国体制下,历代皇朝通过对大型水利的治理,达成了“东方专制主义”,而帝国体制通过与“士绅社会”的对接来实现了对农民的整合。国家介入与农民合作成为农民对抗自然灾害的重要方式。士绅社会中的长老权威和熟人社会的行为逻辑,使村民对传统权威深信不疑。这也为乡村治水打下基础,而治水的成功也巩固了他们的权威,通过士绅来对接国家,使整个国家稳定有序。但是近代以来,随着现代国家政权建设的演进,治水的主体发生了迁移。
随着现代国家的推进,国家政权也一步介入到地方社会,尤其在人民公社时期,国家权力无孔不入的全面渗透到乡村社会。传统的地方性规范被现代国家的车轮碾压,由此,帝国体制与“士绅社会”的共存的双轨政治演变成了现代国家政权建设的单轨政治。地方社会逐渐被纳入国家的治理体系之中,治水已经不再是帝国体制问题,也不是地方规范达成的农民合作问题,而是现代国家建设的问题[6]。也就是因为现代国家的建设,国家权力的全面进入,使得农民合作得以实现,大型水利在这种前提下能够顺利修建和使用。人民公社时期,通过国家权力的直接介入,无论排水还是抗旱水利设施建设基本上满足了农业生产的需要,由于农业用水有了保障,农业生产也因此有了较大发展。可以说人民公社制度改变了中国几千年的治水模式,取而代之的是现代的国家政权建设,自给自足的自然经济让位于社会化大生产。更多的社会性因素涉入到生产中,集体化可谓是一个创举,改变了几千年来农民“一盘散沙”式的分散性。把农民纳入到一个集体中,农民合作不再是问题,这样随之而来的农业生产中存在的各种困境也更容易解决,几千年来存在的农民合作问题得以解决。
从传统到现代的演变,治水主体虽然有变化,但是背后都是国家在起作用,可以说治水一直存在于在国家与农民的双重的逻辑中。传统时代,国家依靠地方权威促成农民合作,保证水利社会的运作,支撑了传统农业;而集体化时代,国家强制性权力介入,依靠无所不在的权力把农民牵连到一起,保证了现代化的实施。人民公社解体后,国家通过乡镇政权来实现对乡村的治理,收取农业税使公共品供给变得可能,因为,如果乡村干部不为农民解决公共品问题,农民就有可能以此为借口少交或不交税,为了完成税收任务,乡村两级必须通过税收勉强维持公共品供给的开支,保证农民的基本用水。
但是,取消农业税后,国家强制性权力退出,作为国家代理人的乡镇政权也有解决不完的问题。尤其是机构改革,直接导致了乡镇的财源枯竭,组织运转困难,基本的开支都很难保障,更是无法为农民提供必要的公共物品,很多政策的贯彻落实也大打折扣。虽然改革是为了建立服务性政府,由于乡村两级组织的权力尤其是制度型权力的弱化,其对村民的支配能力大大削弱,这样一来,在权力弱化的背景下,乡村组织也就根本无法行使其服务职能,实际工作目标难以达到。现在的乡村干部为了减少风险,一个最好的办法就是“消极”行政,注意工作手段,并且严格按照程序办事。取消农业税后,乡镇干部不再指望村干部协助收取税费,不关心乡村选举。村干部也不愿意为村民出力,为乡镇制造政绩。这样乡村两级在国家与农民之间悬浮起来,其间出现了一个真空,基层政府也在一种“不作为”的治理逻辑中生存,国家难以和农民对接。
这样,促成农民与国家对接的外在力量都不复存在了,当前的农村不再是完全的熟人社会,随着农民流动人口增多,农村由一个整体正在变为分散的个体,农民各顾各的,排水与抗旱纯粹变为农民自己的问题,才出现了大量成本较高的小水利,排水问题因为农民难以自发合作变得更为困难。就此来看,当前的治水问题并不比传统社会乐观。
近年来的主流思路是以市场作为农民合作的第三者,改变当前的公共品供给不足问题,因为这些问题大都是因为乡村组织“政府性权力太大”,市场化不足造成的,只有让位于市场才能保证公正与效率,以市场来代替基层在治水过程中的中介位置[7]。但是,从当前的农村治水状况来看。这种改革并不成功,反而造成了更大的问题。因为当前的农民是分散的个体,根本没有能力和市场对接,小农难以合作起来和市场上的其他阶层谈判,在这个问题上达不成一致,把治水问题让位于市场只能给农民带来更大的风险。
当村庄内部不能内生出强有力的力量来达成村民的集体行动时,而让位于市场又不可能。在农民个体无法解决问题时,治水就更加需要一个超出村庄的强制力的进入,国家的介入也许又会成为现实。这种介入不可能再回到集体化时期,更不可能回到“士绅社会”,应该是保证农民看到收益,促成农民自愿合作的力量,只有这样才能解决目前的治水困境,也可以为乡村建设与治理提供很好的环境。
参考文献:
[1]马克思:《不列颠在印度的统治》,《马克思恩格斯选集》(第1卷),北京:人民出版社,1995年,762页。
[2] Wittfogel, Karl.Oriental Despotism . A Compara-tive Study of Total Power,
[3] 黄仁宇:《赫逊河畔谈中国历史》,北京:生活·读书·新知三联书店,2002年,6页。
[4] 李昌平:《我向总理说实话》,光明日报出版社,2002年。
[5]贺雪峰:《涝灾、旱灾与乡村治理的区域差异》,《开发研究》,2007年6期。
[6]吕德文:《治水:第三条道路—评‘治水:国家介入与农民合作’》,《中国图书评论》,2007年第7期。
[7]党国英:《农村发展的公正与效率可以兼得》,《南方都市报》,