国土资源部2月16日上午召开视频工作会议,宣布从2月底开始,开展为期三个月的“城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查”,目标直指一些地方政府“片面追求建设用地指标、不顾条件大拆大建、强迫农民上楼”等行为。
政府不能拔苗助长
近年来,“被”字成为网络热词,继“被就业”、“被增长”之后,2010年又出现了“被上楼”。记者采访发现,“被上楼”现象在很多地方普遍存在。一些县 市借统筹城乡的名义,在农村盲目推行“楼房化”,导致农民“扛着锄头上五楼,阳台上面养奶牛”。这种违反客观发展规律,违背农民自主意愿的做法,显然是地 方政府一厢情愿,一意孤行。
新华社报道说,在山东省齐河县王石村,600多人被要求拆迁老屋,改住楼房。村民刘运虎说,住上楼房后什么都要钱,水、电、气、暖,一年要花几千元,还有 上千元物业费,“如果住平房,经济条件差的,就用蜂窝煤和地下水,能省很多钱。”在苏北一个新落成的农村楼房社区,养鸡专业户刘某说:“表面上我变成了社 区居民,但还是要靠养鸡生活。村民变市民是好事,但不能搞大跃进,农民经不起折腾啊!”
农民“被上楼”,是中国房地产快速发展的一个侧影,它折射出的是一些地方政府借地生财的发展观和急功近利的政绩观。“被上楼”现象的普遍存在,证明当地非 农产业的发展尚不足以支撑城乡一体化,证明城市化与工业化没有实现有效联动。城乡一体化的前提是经济基础,只有通过大力发展非农产业,创造新的就业机会, 让更多农民就地转移就业,让符合条件的农业人口转变为城市居民,才能够顺利推进城乡一体化。
寻找土地以外的产业
党的十七届三中全会做出《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》以来,各地抓住机遇,快速推进城乡一体化。除一些地方出现农民“被上楼”之 外,大多数城乡一体化搞得好的地区都具备产业发展的基础,因为有了这些不依赖土地的产业基础,城乡一体化才水到渠成。
例如广西区玉林市。玉林是广西经济发展最快、经济基础最好的地区,经济的快速发展对统筹城乡发展提出了新的要求。市委市政府看到这个趋势,在广西率先推出 了《关于统筹城乡发展加快推进城乡一体化的决定》。玉林没有简单地把农村户口转成城市户口,也不下转变身份的硬指标,而是尝试引导生产要素流动,集中资源 配置,实现造产业、建城市,用发展的方式将“农民”变成“市民”,并积极展开探索实践。
玉林促进城乡一体化的核心经验是 “三个集中”:一是强力推进工业向园区集中,促进新型工业化。坚持“品牌引领、集聚发展”,打造了一批特色鲜明的工业园区,产业集聚度达到80%以上。二 是稳妥推进农民向城镇集中,促进新型城镇化。通过推进玉林-北流-福绵一体化进程,加快玉东新区、玉柴新区和龙潭新区建设,打造创业宜居的区域性现代化中 心城市,形成了农民向城镇集中的“低成本进入、低成本发展”新格局。三是积极推进土地向规模经营集中,促进农业产业化。积极推进土地向农业龙头企业、农村 集体经济组织、农民专业合作经济组织和种养大户集中,提高农业集约化程度,积极创建广西现代农业示范市。目前,全市已流转土地60.66万亩,占耕地总面 积的22.86%。同时,大力推进社会建设,发展社会事业,努力实现城乡社会发展水平均等,使农民尽快成为市民。
在推进“三个集中”的同时,玉林还提出了“六个一体化”和“四大基础工程”,全面推进城乡规划建设、城乡产业布局、城乡就业和社会保障制度、城乡基础设施 建设、城乡社会事业和城乡政策措施“六个一体化”,推进城乡基本公共服务均等化。玉林以全区城乡建设用地增减挂钩试点城市为契机,实施农村产权制度改革、 农村基层治理机制建设、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治“四大基础工程”,全面激发了农村发展活力。2010年,玉林农民人均纯收入增长了 17%,农民收入增速首次高于城镇居民,且高出5.5个百分点,先行先试的统筹城乡发展收获了一份振奋人心的捷报。
生产方式决定生活方式
四川省成都市、江苏省苏州市、浙江省嘉兴市等国家级统筹城乡综合配套改革试点地区的成功经验,可以给我们很多启发,其一就是城乡一体化的可持续性,取决于 非农产业支撑力度的大小。通俗地说,生产方式决定生活方式,城乡一体化首先必须解决转化成市民的这部分“农民”有房住、有饭吃、有钱挣。
研究各地推进城乡一体化的动力源泉,可以做一个反问:为什么城乡不能一体化?原因在于,我国的城乡二元经济结构存在已久,以政府推动为主导的城市化战略,如果解决不了生产方式的二元对立,那就只是把失地之后即失业的农民变成了失业的市民。
不可否认,随着城市化的加速,当前农民的生产经营活动方式已经发生了很多改变,但是万变不离其宗,怎么也离不开土地。随着土地“被城市化”,无地可种的农 民就变成了农村剩余劳动力。各地成功案例证明,推进城乡一体化进程并没有“标准答案”,因地制宜永远是做好工作的一个法宝。记者注意到,无论是推动农业用 地向规模经营集中、农民居住向新型社区集中,转变农民的生产生活方式的“苏州模式”,还是积极发展农业产业体系,解决农村劳动力就业,利用国家现有政策提 高农民医疗保障、养老保障水平等的“成都模式”,都在当地取得了明显成效,都值得我们借鉴。
转移、吸收农村剩余劳动力,可以在城市中间找出路,在大城市、特大城市的幅射区域,也可以“离土不离乡”,在郊区农村,通过发展现代高效农业来解决。最近 两年,大城市菜价频繁上涨,原因之一,可能就是一些地方的城市化“太彻底”,把城市近郊的菜地都消灭了。寻找城乡一体化的产业支撑,一只眼睛要盯住工业 化、城市化,另一只眼睛要盯住农业的现代化,要通过政策吸引,把大量农民转化为市民,也要鼓励城市资本、人才、技术等资源要素下乡,充分发挥各自的比较优 势。
推进城乡一体化,破解“三农难题”,决不是简单地消灭三农。它的前提是可持续发展,这就要由产业支撑的力度来决定,这个产业支撑决不仅仅是工业和第三产 业,还应该包括现代农业。在市场经济条件下,地方政策可以在一段时间内干预资源配置,但长久来看却是失灵的,有所作为的地方政府,应该把握社会发展的客观 规律,通过制度、政策资源的配置,多做打基础、做平台的事,少干拔苗助长,逼着农民“被上楼”的事。