• 摘  要:基层、基层民主都有狭义和广义的不同理解,人们通常是在狭义上理解和研究基层、基层民主。随着我国经济社会和基层民主建设实践的发展,基层民主研究 也会更加深入。为此,我们应将基层民主的研究和实践从狭义上的社区居民自治向广义上的基层民主拓展,也就是将基层民主由基层社区居民自治民主向基层政权机 关民主拓展,由基层选举民主向基层选举民主与协商民主相结合拓展,由基层人民民主向基层党内民主拓展,由基层社会民主向高层政治民主拓展。
    关键词:基层;基层民主;自治民主;政权机关民主;选举民主;协商民主
    中 国共产党十七大明确要求把基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”,指出:“人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业, 实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点 推进。”[1]这一重要论述提升了基层民主在我国社会主义民主建设中的重要地位,对我国基层民主建设具有重要的引领作用。改革开放以来,我国基层民主建设 取得了重大成就,基层民主的研究也受到广泛关注。但是,什么是基层,基层民主包含哪些范围,从哪些方面拓展基层民主,都还值得认真研究。
    一、关于基层和基层民主
    要 明确什么是基层民主,首先得从基层这一概念入手。“基层”可以说是一个具有中国特色的概念,在英文里没有与之相对应的词,英文有grass-roots uni,t有学者将它直译为“草根组织”或“草根单位”。关于基层有不同的理解,可以归结为广义和狭义的两种基层观。根据我国宪法和《地方各级人民代表大 会与地方人民政府组织法》的规定,从行政区划的角度来说,基层是指农村乡镇和城市街道。这是狭义的基层观。以此为限,向上扩大到县一级(含县级市)和城市 区一级,向下延伸到建制村,这种上下扩展的基层是广义的基层观。总的来说,基层的概念是指国家、社会管理体系中的最低层次。相对于间接性管理为主要特征的 中上管理层,直接性是它的突出特点,即这些管理活动具有直接性没有什么中间环节。具体到实际的运用与操作之中,基层的概念是指国家、社会管理体制中的最低 层次,直接面对人民群众,直接接受人民群众的监督,而没有什么中间环节。就具体涵义而言,可以从纵向和横向两个方面来分析:从纵向上看,基层除乡镇外,向 下包括群众性自治组织———村民委员会和居民委员会,向上还包括县、城市的区和不设区的市;从横向上看,基层并不简单地等于政权,因为除政府外,还有其他 基层的党组织、国家机构、社会团体以及企事业单位等。根据以上对基层的广义理解,我国政治运行中的基层可以归结为以下几种类型:政党、国家机构和社会团体 的基层组织,企事业单位的基层组织,城乡群众性的自治组织[2]。与对基层涵义的理解相对应,我国的基层民主究竟包含哪些范围,也同样存在着广义和狭义的 理解。有的观点将基层民主界定为农村村民自治、城市居民自治、社团自治等范围。这可以说是对基层民主范围的狭义理解。也有的观点将基层民主等同于基层群众 自治以及基层人大的直接选举等,即基层民主不仅包括农村村民自治、城市居民自治、社团自治等,还包括县(区、市)乡两级人大代表的直接选举等。中国共产党 十五大报告对基层民主的表述为:“扩大基层民主,保证人民群众直接行使民主权利,创造自己的幸福生活”,“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织,都要健 全民主选举,实行政务和财务公开,让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理 制度,组织职工参与改革和管理,维护职工合法权益。”2006年,胡锦涛在主持中央政治局集体学习有关基层民主建设问题时指出:“发展社会主义基层民主政 治,最根本的是要依法保护人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监 督。”[3]按照这一理解,基层民主的范围比较广泛,它不仅包括农村村民自治、城市居民自治,以及企事业单位的民主管理,还包括基层政权机关的直接选举以 及基层其他方式的民主形式。这是对基层民主的广泛意义上的理解。根据对基层民主广泛意义上的理解,基础民主就是人民群众在基层政治、经济、文化和社会生活 领域依法直接行使民主权利,参与管理公共事务和公益事业的制度和实践。
    从 广义上理解基层民主,基层民主包括如下几个层次的内容:一是农村的村民自治,即广大村民直接行使民主权利,依法办理自事情,实行自我管理、自我教育、自我 服务的基层民主制度,它由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等构成。二是城市的居民自治,即城市居民以社区为单位,以群众性自治组织———居民委员 会为主要载体,围绕社区居民的公共事务和公益事业而进行的自我管理、自我教育、自我服务活动,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。三是企事业单 位的民主管理,即企事业单位职工依照法律、法规,通过职工代表大会或其他形式,对企事业单位的经济和社会以及其他事务实行民主决策、民主管理、民主监督。 这是一种工作场所的民主,超越了生活场所的限制,使民主体现在更深的层次[4]。四是基层政权民主,即基层群众以直接选举县乡人大代表和基层政权管理为基 本特征的基层政权层面的民主。县(县级市、城市的区)、乡(镇)的政权组织民主主要包括两个方面:一方面是县乡人大代表的直接选举,这一民主制度始于上世 纪五十年代,经过多年的发展,已初步完善;
    另 一方面是县乡政府的民主管理,近些年来,按照中央的要求,基层政务公开全面推进,已取得可喜进步,一些地方还积极探索乡镇书记镇长直选,基层政权民主步伐 加快。五是基层社会组织建设,即基层社会组织在法制范围内自主管理。近年来,基层社团组织快速发展,一大批行业协会、社区民间组织等基层社会组织正在发挥 着反映基层诉求、提供社区服务、规范行业行为的重要作用,成为促进基层民主发展的重要力量。六是基层党内民主建设。基层党内民主是党员群众在县及县以下党 组织中行使民主权利的制度与实践。近年来,各地按照党中央“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”的要求,在尊重党员主体地位、保障党员民主权 利,进党务公开、营造党内民主讨论环境,改革党内选制度、扩大基础党组织领导班子直选选举范围,试行党代会常任制,探索扩大党内基层民主多种实现形式等方 面,进行了大量有益的探索,取得了突破性进展。
    概 括起来,我国的基层民主表现为基层的政党、国家机构和社会团体,企事业单位基层组织,城乡群众性自治组织等直接行使管理权力的制度:对政党来说,基层民主 就是党建制度和政党关系制度;对国家来说,基层民主就是中央国家机构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度,也是对宏观事 务管理的集权制度和对一般事务管理的分权制度;对社会团体来说,基层民主就是社会团体在法制范围内的自主管理制度;对企事业单位来说就是职工代表大会制 度;对城市居民和农村村民来说,就是群众性自治制度[2]。
    二、关于基层民主在社会主义民主化中的作用
    关于基层民主在社会主义民主化中的作用,主要有两种不同的观点:一是基层民主主导论或先行论,二是基层民主价值质疑论。
    持 基层民主主导论或先行论观点的学者认为:第一,基层民主建设有利于充分调动和激发人民群众的政治积极性和主动精神。传统社会长期的封建专制统治,导致中国 人普遍对政治冷漠,“事不关己,高高挂起”是中国人普遍政治心态。社会主义社会的建立,人民成为国家的主人,人民群众有了当家作主的民主权利。但是,在国 家层面上,人民群众管理国家事务,是通过间接的方式行使民主权利实现当家作主的。以这种间接民主的方式行使民主权利,使普通民众难以感受到自己的民主权利 的实现。久而久之,人们就会对这种民主缺乏热情,失去兴趣。但是,在基层社会,与国家层面的民主实现方式不同,由于基层事务与人民群众自身的利益密切相 关,人民群众直接行使民主权利,管理基层事务,使他们切实感受到当家作主的权利。通过基层民主实践,能够激发人民群众当家作主的主人感觉,因此,基层民主 建设就有利于充分调动和激发人民群众的政治积极性和主动精神。
    第 二,基层民主建设有利于提高基层群众的民主素质,为社会主义民主制度奠定牢固的基础。社会主义社会是人民当家作主的社会,人民要实现当家作主,必须要具备 一定的民主素质。但是,长期的封建专制统治,导致人们普遍缺乏民主传统,没有养成民主的习惯,而且从整体上说,中国又是国民文化素质还不是很高的超大社 会。民主习惯的养成,民主素质的提高,靠抽象的民主理论的灌输,只能是事倍功半;相反,在民主实践中学习民主可收到事半功倍的效果。基层民主是涉及人数最 多、最广泛的民主实践,是养成民主习惯、提高民主素质的最有效途径。基层民主实践,是形成和强化公民意识和民主信念、培养民主作风和习惯的最好课堂。在基 层民主实践过程中,人们通过学习和运用民主的方法,处理基层公共事务,掌握相关的法律制度和民主程序,形成和强化公民意识和民主信念,培养民主作风和习 惯。基层民主在中国的广泛发展和良好效果,充分说明了基层民主实践对提高国民民主素质的重要作用,而国民民主素质的提高,就为民主制度奠定了牢固的社会基 础。
    第 三,基层民主建设有利于矛盾冲突的化解和和谐社会的构建。基层是社会的细胞,各种社会现象都通过基层反映出来,各种社会问题也都在基层最先表现出来,各种 矛盾冲突也可能最先在基层酝酿爆发。因此,构建社会主义和谐社会的基础在基层,重点在基层,基层和谐稳定,整个社会和谐稳定就有了牢固的基础。基层往往是 社会矛盾冲突的“源头”,化解社会矛盾,构建和谐社会必须从基层做起。而化解矛盾冲突,基层民主是最有效的途径。社会矛盾冲突说到底是利益分配问题。怎样 合理地分配利益,民主是最有效的方法。民主能有效地整合民意,协调利益关系,有利于公共利益的实现;民主有利于大众广泛参与,保障各方面的利益诉求;民主 有利于促进共识,促进公共政策的合法化,化解合法性危机;民主有利于促进公民意识的培育和公民文化的发展。
    第 四,基层民主建设有利于社会主义民主政治建设和加快社会主义民主化进程。“扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作”。基层民主建设是我国社会主义 民主政治建设的基础性环节和内容,对我国社会主义民主有着重要的推动作用。法国著名学者托克维尔认为,基层民主是民主学校,通过社区公共事务的关注和处 理,人们可以培养民主意识、学习民主过程和提高政治热情。同时,不断扩展的社区内部民主自治,可以过渡为整个社会政治活动的基础。的确,以基层民主作为突 破口来推动社会主义民主化进程,是一条符合中国国情的有中国特色的社会主义民主政治的可行之路。中国社会主义民主化进程是中国社会主义现代化进程的重要组 成部分,要实现民主化和现代化,社会稳定是基础,没有社会稳定就没有民主化和现代化。邓小平指出:“中国的问题是稳定,压倒一切的是需要稳定。没有稳定的 环境,什么都搞不成,已经取得的成果也会失掉。”[5]美国当代著名学者亨廷顿指出:“现代性孕育着稳定,而现代化过程却滋生着动乱。”[6]在当代中 国,既要实现民主化和现代化,又要保持社会稳定,或者说,要在稳定和秩序中实现民主化和现代化,而要在稳定和秩序中实现民主化,基层民主可以先行一步,由 基层而中层而上层,循序渐进,不失为中国社会主义民主转型的可靠路径。这是因为,基层民主就整体而言虽然范围很大,但就单个基层而言其规模却比较小。在基 层进行一些民主改革探索,风险少、成本低、难度小、成效大。基层民主先行一步,即使不成功,也不会造成整个社会失序和不稳定。通过广泛的基层民主实践,可 以提高国民的整体民主素质,为社会主义民主化奠定坚实基础,从而有利于将民主推向整个社会,推进社会主义民主政治建设,实现民主化转型。以基层民主建设为 先导,推动整个社会人民民主建设向前发展,实现社会主义民主化转型,是符合中国国情和历史特点的正确选择。
    对 基层民主主导论或先行论持怀疑或质疑观点的学者认为,民主不能只从基层开始。有的学者根据对西方民主建设经验的总结和中国发展道路的思考,否定或质疑从基 层民主建设出发进行民主政治建设的可行性,否定或质疑基层直接民主的价值[7]。有的学者明确指出,民主不能只从基层开始,认为:优先发展基层民主有特定 的历史背景以及诸多观念基础,但是,从几十年的实践看,无论城市居民自治还是农村村民自治的效果都不尽如人意,指望通过发展基层民主来达到的其他初衷如推 动国家民主的理想也并未如期实现;基层民主与国家民主毕竟是两个体系内的东西,基层民主即使有了发展,它也并不与国家民主的推进具有必然联系;历史经验表 明,决定中国民主发展方向和进程的只能是国家民主,国家民主必须先行;优先发展基层民主而缓行国家民主,不仅会使基层民主的发展陷于孤军深入,也可能延误 发展国家民主的宝贵时机,基层民主的真正发展,实际上必须也只能依赖于国家民主的发展;因此,与时俱进地调整中国民主发展的方略,将大力发展国家民主放到 中国民主建设的首要地位,确立发展民主的基本方向和步骤,对于维护国家的长治久安,充分实现人民当家作主,具有十分重要的意义[8]。
    三、如何进一步推进基层民主建设
    “社会主义愈发展,民主也愈发展”。随着我国社会主义现代化事业的不断向前发展,社会主义民主政治建设也日益向前推进。基层民主的实践,既有成功的经验,也存在诸多问题,需要我们在基层民主的研究和实践中进一步向深度和广度拓展。
    第 一,从社区自治民主向基层政权机关民主拓展。在人们通常的政治思维中,基层民主的边界往往被限定在社区自治如村民自治、居民自治以及企事业单位的民主管理 如职工代表大会制度等狭小的范围内,其中的村委会直接选举更是被社会各界所津津乐道。这些基层民主形式确实是我国改革开放以来基层民主建设所取得的重要成 果,也是应该坚持和发扬光大的。但是,如果把基层民主仅仅局限在社区自治和单位民主管理,那还是远远不够的,基层民主应该在社区自治和单位民主管理的基础 上引向深入,向深度广度上扩展,从社区自治逐步扩展到基层政权民主,以基层政权为生长点和制度依托来拓展和构建基层民主政治。近些年来,在一些具有民主自 觉和创新意识的基层干部的领导和推动下,一些地方在扩大基层民主方面进行了一些有益的探索,把基层民主由村民居民自治推进到地方政府治理,取得了可喜的成 效。1998年12月,四川省遂宁市市中区步云乡在区委书记张锦明领导下,进行了一场新中国“建国以来头一遭”乡长直接选举的试验,由此拉开了乡镇及基层 政府民主改革创新的序幕。其后,乡镇及基层政府民主改革创新试验在全国范围内陆续进行。2007年10月18日,在十七大记者招待会上,中共中央组织部负 责人在回答记者的提问时说,全国已有300多个乡镇开始了领导班子直选试点。这些改革创新,大大扩展了基层民主政治的生长空间,推动了基层民主向纵深发 展,为中国特色社会主义民主政治书写了精彩的篇章,是基层民主未来发展的方向。
    第 二,从选举民主向选举民主与协商民主相结合拓展。当代民主制度的核心安排是选举。在当代中国基层民主建设实践中,我国一直非常重视与完善选举制度,规范选 举程序,努力提高选举质量。基层群众在基层民主实践中进行了许多大胆的选举改革和创新,创造了比如“海选”、“两票制”、“公推直选”、“票决制”等丰富 多彩的选举民主形式。但是,民主不仅仅是选举,民主选举后,还有着不可或缺甚至是更重要的民主治理的问题。20世纪90年代,西方兴起了一种弥补以竞争为 主要方式的代议制民主的缺失的协商民主理论。协商民主是一种以公众参与、理性探讨、协调立场、寻求共识为主要特征的治理形式。作为新兴的协商民主,与选举 民主相比较,它使民主更具有实质性,它不仅进一步扩大和加深了大众的公共参与,而且还强调自由平等的对话,保证公共理性和普遍利益的实现,从而更有利于协 调利益关系、化解社会矛盾冲突,有利于社会稳定、和谐。协商民主理论虽然兴起于20世纪后期的西方,但在中国,协商却是共和民主成长的内生要素。与西方协 商民主为了救治现代西方代议制民主、“使民主变得更加民主”不同,中国的协商民主是为了使民主适应并扎根于中国社会而产生的,它不仅仅是发展民主,更重要 的是发展和完善符合中国国情的民主政治形态,即协商政治。协商政治是中国特色民主政治发展的重要成果,它以人民民主为精神,以人民当家作主为动力,以扩大 公民有序政治参与为途径,以民主集中制的制度化为基础,以创造民主、团结、和谐、合作和发展的社会为目标[9]。因此,中国的协商民主,在人民当家作主、 协调利益关系、调动社会各方面的积极性、化解社会矛盾冲突、构建社会主义和谐社会中,发挥着重要作用。在基层民主实践中,还创造了一些中国特色的基层民主 协商的模式,如浙江温岭的“民主恳谈”。因此,把选举民主与协商民主结合起来,不仅可以丰富基层民主的形式,而且可以增强基层民主的实效。
    第 三,从基层人民民主向基层党内民主拓展。以党内民主示范和带动人民民主,是党的十六大提出的民主政治发展方略。中国共产党十六大报告指出:“党内民主是党 的生命,对人民民主具有重要的示范作用和带动作用。”十七大报告进一步指出:“积极推动党内民主建设,着力增强党的团结统一”,“要以扩大党内民主带动人 民民主,以增进党内和谐促进社会和谐。”[1]党内民主是人民民主的重要组成部分,在中国共产党长期一党执政的前提下,党内民主具有十分重要和特殊的地 位。但是,从基层民主的角度看,党内基层民主是在人民民主的推动下发生的。其根源是人民民主来源于广大人民群众对自己切身利益的关注。这种关注必然引向党 的基层组织。因为党的基层组织实际执掌着乡村治理的主导权力。没有党的基层组织的民主,党内缺乏活力,就难以适应农村经济社会发展和乡村治理体制的民主化 转型[10]。随着广大人民群众对自己切身利益的关注,随着人民群众在基层自治实践中民主素质的提高,必定会将基层人民民主引向基层党内民主,并由党内民 主进一步带动人民民主。
    第 四,从社会民主向政治民主拓展。如何理解民主和对民主进行分类是一件相当困难的事。在美国政治学家萨托利看来,民主只意味着政治民主,但是我们今天也从非 政治或准政治的意义上谈论民主,这一意义上的民主包括社会民主、工业民主和经济民主。萨托利认为,所谓工业民主指的是工人分享工厂的管理权,并在工厂中实 行生产者自治;而所谓经济民主是指重新分配财富并使经济机会与条件平等化,它关心的是财富的平等;所谓社会民主是就社会而言的民主,是作为社会状态的民 主,在一定的状态中,每个社会成员具有平等的社会地位和平等的精神。社会民主这一名称的含义也使它用于指基层民主结构即小社区和自愿组织的民主。社会民主 的主要特征在于它的自发性和内生性,是自下而上的,是一种生活方式。在萨托利看来,社会民主和工业民主是非政治的民主,因为这两个概念都不涉及政体层面的 问题;而经济民主则是一个内容含混的名称,更不是政治民主;所谓政治民主应该是上层建筑意义上的民主[11]。萨托利所谓政治民主实际上就是国家机构体系 的民主,即国家民主。依照萨托利对民主的分类,我国的基层民主很大一部分应该是社会民主,政治民主则是国家层面的民主。民主是在不断发展的。发展基层民主 是实现国家民主的基础,没有基层民主,就没有国家机构的民主。我国基层民主所取得的成功经验将有力地推动民主不断向前发展,这就是民主建设不断由基层向中 层、高层发展。这可能是未来我国民主发展的重要趋势。
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    [11]乔·萨托利.民主新论[M].冯克利,阎克文,译.上海:上海人民出版社, 2009.
    作者简介:戴桂斌(1958-),男,湖北仙桃人,教授、硕士生导师。
  • 责任编辑:chenjing
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