- 近年,本人在农村老家居住七年后,而县城而省会城市农民安置小区再而高层小区居住,对农地和农民农地进城进行了直接观察和思考。
2010年是农民农地进城的非常之年
2010年是中国农民、农地转非进城的非常之年,也是城市房地产体制变革风生水起之年。
这一年,中央高密度启动了城市房地产大调控,政府建造的经适房、廉租房大步流星地进入城市生活。
这一年,地王再生,圈地风急。年末,北京、上海、广州、武汉、杭州等地的地王把城市地价推向了历史的巅峰。12月3日,一个自然人击败五个开发商,夺得了南昌地王。11月29日,温州拍出楼面价3.7万元的新地王,按容积率3.0计算,平米地价达11.1万元,亩价达7392.6万元。横空出世的地王,让政府总是完不成供地计划,2010年上半年,全国实际供地5.6亿平米,只及当年计划的30%,全国多数省市掀起了新一轮的圈地热。
这一年,被征地拆迁进城的农民,因地一夜暴富的事例广为传播。北京市望京村因征地拆迁,一年内新置高档车600多辆。
这一年,征地拆迁引发的恶性事件,引发高层学政两界激烈交锋。“没有拆迁就没有新中国”,“不拆迁,知识分子吃什么”一时成为雷人之语。牵动的还有城市用地计划、城乡建设用地地票和增减挂钩、以地换房换社保换城镇户籍等操作层面的政策。
这一年,一些地方高层启动了大规模的快速的农民农地进城运动。8月,重庆市启动了引人注目的户籍制度改革,未来10年,要让1000万农村人口转户进城,公租房、城乡保障一体、地票、土地确权,村集体资产股份化等名词旋踵而至。并不是最有钱的成都市,在经历了七年和全国各地一样的不痛不痒的户籍改革之后决意独立前行,于11月16日公布了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》,让农民可以无条件自由进城,并享受和城里人一样的各种保障。但地票交易仅一次交易后就被叫停。
这一年,在两轮房市调控之下,全国土地出让金再创新高,媒体公布为2.7万亿,同比增70.4%;土地出让金占地方财政收入的比例高达76.6%。
农民农地进城要正视中国的实际
天下有地,人生其上。工业化、城市化必然要占用土地,这是不证自明的。但中国的城市扩展用地难度不少
人多地少、所有和使用权层级多、经营规模小是中国农民农地进城的三大困境。中国与世界发达国家的土地制度发展的路径和结果完全不同。在英国,由庄园制到公有地圈围,形成了大地产,且政府持有大量公地。美国则是一个世界上唯一没有封建社会的移民国家,殖民地政府一开始就持有大量土地,移民也非常容易地获得大地产。美国西部开发中,宅地法规定,任何人交付10美元登记费就可以领得160英亩的土地。殖民地时期,不少的移民持有的土地量,后来成为一个州、几个州的土地。1663年3月24日由8位英国贵族结成一个小集团,从英王查理二世手中得到一张北美殖民地特许状,获准在北卡罗来纳、南卡罗来纳和佐治亚地区建立殖民地。《卡罗来纳基本法》规定,五分之一的土地留给业主,五分之一的土地授予业主册封的本地贵族,五分之三的土地分给普通居民,土地持有者每年向业主缴纳每英亩1便士的代役租,1729年收为王室殖民地。独立战争后,南、北卡罗纳分别成为第八和第十州。现时美国马萨诸塞州的土地,有40%属于州政府、镇政府和各种基金会所有,而且这些土地大部分都是自然形态的公园、自然保护地、历史文化遗产保护地(高新军,2010)。
在中国古代史上,也具有人均土地多、农民获取土地容易的特点,但后来的发展路径和结果却与欧美完全不同。历史上几个朝代的几次大的“均田”,每人分得数十亩、数百亩的土地。如北周规定,已婚丁男授田140亩,未婚丁男授田100亩。到了明清时期,仍有持有土地数千亩、数万亩的。有一个农业大县,现有的主要姓氏300多个,大部分家庭是宋元以后迁入的。迁入时,大都是“插草为标”获得土地,目之所及,手之所指,一大片土地就成为自已的了。但到后来,人越多,地越少,所有和使用层级越来越复杂。新中国之初,解放新区无地少地的农民数量高达70%以上,为了农民的生存,政府的地极少。实行农村土地集体所有,实质上是中央、省、地、县、乡、村层层所有,层层收税收费。家庭承包以后,经营权的层次更多了,土地集体的成员变动也大。这样一来,许多城镇扩展用地几乎是“零”起步,谈判主体多,谈判层级多,谈判对象多,一旦碰上天生具有“反抗型”心理的人,更是难上加难。
面对上述三大困难,加上是城乡空间布局和功能区分长期模糊不清,城市用地的矛盾就更多了。城市扩展征地,随心所欲,急用急征,不征也用;一些地方人口“非转农”,通过户藉和宅地侵夺土地“农转非”的收益;土地整理不实,从下到上,深信不疑;征地补偿标准和分配办法粗制滥造,腐败盛行;失地人口“农转非”不及时、不彻底,“城中村”大量存在,城乡二元结构进一步分化为“城市二元结构”和“乡村二元结构”,城中有村,村中有城,积重难返。
如何改变这种状况,要注重以下三点:
一是要严格城乡土地功能区分。严格城乡土地的功能划分是中国城乡土地管理的第一要务。随着工业化、城市化、农业现代化的“三化联动”、协调发展,城乡的内在联系将更加紧密,外在分工将更加深化。在地理空间上,要严格城乡功能区分。做到城是城,乡是乡;不能城不城,乡不乡。城市应是高楼林立,车水马龙,财富聚集,生活美好;农村则林木繁茂,绿草茵茵,肥田沃土,居住分散,庭院似景,生活幸福。如此,现代经济、政治、文化、社会和环境才有良好的安放之处。
二是要完善城市土地管理。要从城市长远规划、征地拆迁、人口农转非、集体企业改制、基层组织设置等方面,实行阶段性、一次性进城,消除城市扩展中用地的 “幽灵”和“赘瘤”。总的办法应是“一次扩城,分期开发,合理补偿,人地联动,一次进城”。
城市用地规模要按照2050年基本上实现工业化、城市化、农业现代化的战略,按各类城市容量对土地的需求,原则上一次性划定城市的边界,需多少地,给多少地,来个应保尽保,做到40年城市用地基本无忧。这样,就有了充分的时间来处理征地拆迁中的各种问题,防止急征急用带来的一系列问题。
对划定为国家所有、城市使用的土地,又可分为“建成区”和“待开发区”,分别管理。城市建成区,工作重点是制订土地使用权流转的办法。城市“待开发区”,即农村土地向城市土地的过渡区,工作重点是土地、人口、原有企业和组织机构一次性“农转非”。
城市征用农村集体所有和国家所有、集体使用的土地。以土地集体为单位,整体征用。被征用的土地集体,有插花地的,分类制订指导性价格标准,由征用的土地集体与仍为农村的土地集体协商调剂,以保持城市边界的整齐,减少城乡“插花地”带来的矛盾。
城市征用农村集体的土地,分类分别补偿。按照乡镇(人民公社)、村(生产大队)、村民小组(生产队)不同的所有层级,以及集体公用(道路、水面、光山荒地、建设用地)、承包地(含农田和山地)、建设用地、宅基地等不同用途的土地,分类分别补偿。承包地征用补偿又分为所有者所得和承包者所得,所有者所得由土地集体决定使用;承包者按承包年限所得,以减少一些临时迁入人口与土著住民分享同等土地收益带来的矛盾。经土地集体成员决定,各种土地补偿款,也可以土地集体为单位集中,在成员中分配使用。有的城郊的土地集体决定,以时点为界,确定参与分配的成员权,对此,应予尊重,但政府要一次性处置好近期迁入而没有参与土地收益分配的人口的“农转非”等遗留问题,不留后患。
征用的农户宅地,完全按物权化处理,消除“小产权房”。房屋分为土地和地面建筑物两部分,分类分年限补偿。地面建筑物按现行价格直接补偿给所有者。房屋所占土地按使用年限分别补偿。占用时间越长,补偿越多。房屋占地补偿的时点划分,大体上可分为新中国土地改革时、改革开放时和最近时等时段。这样有利于减少土地征用前的临时搭建、受让和人口迁入带来的矛盾和行政成本。已由城市征地拆迁后的安置小区的安置房,也一次性物权化,然后可自由转让,收益归已。
被征用的土地补偿中属于土地集体的部分,以土地集体为单位,在消除公共债务的基础上,一次性在集体成员中全部一次性分配,不留他用,不留尾巴。
被征用土地上的集体原有企业,全部出让或股份制改革,所得收益在集体成员中一次性分配,不再存留土地集体的集体企业。
被整体征用的土地集体的全体成员,一次性全部转为城镇人口,土地集体经济组织和自治组织,自然消亡。消除“城中村”。进城人口,融入城镇社区。就地融入,或他地融入,尊重个人选择,进城后不再以原整村整组单独编制社区。
城市“待建区”的土地,在开发之前,可继续进行农业种植业生产的,由城市政府发包,继续进行农业生产。
这样,被征用的集体土地和成员,一次性与原有土地、组织机构,彻底脱勾,“一刀两断”,人清、地清、债清、钱清,物清,新瓶装新酒,一次性整体上融入城市,消减城镇化过程中的种种遗留问题。
城市征用农村土地的补偿标准,由国家按一、二、三线不同的城市,分年度,展望物价预期,在新一年到来之前,制订和发布补偿的指导价格,以市(县)为单位,具体决定。征地补偿标准要在一定时段内,相对稳定,防止大起大落。
城市征用土地后的农地补充,实行占补分析,补充农地及农地整理由国土部门转由农业部门。
城市土地的年度开发地点、面积、用途和价格,由城市政府提出,人大审议决定,民主决策。
农民农地进城的办法要更简化一些
大礼必易,大乐必简。这里有必要评价一下成都的“地票”和“增减挂钩”。城市用地有两个来源:一是国家直接新增用地指标,2010年为640万亩。二是来自2006年实施的“全国城镇建设用地增加与农村建设设用地减少挂钩”即不占指标的计划外用地。以城都郫县的第一个挂钩项目区为例,这个县的唐元镇长林村的农民拆除原来的住房,搬到新的集中居住区,把腾出来的宅基地复垦为耕地,即增加耕地263亩,县城的两个镇则可以在当年农地转用指标之外征地263亩,作为经营性用地公开拍卖,计拍卖收入11亿元人民币,亩均420万元,其中拆迁区和集中新建区两地农民得到1.35亿元,合每亩51.3万元,县政府得4亿元。垦复耕地的支出,成都市近郊每亩为30万元,远郊至少15万元,温江区高达80万元。垦复后的耕地即腾出来的宅基地,形成“地票”,地票可到专设的市农村产权交易所交易。2010年11月第一场拍卖2000亩,起拍价第亩15万元,成交价达每亩73万元。但第二场计划拍卖的3000亩地票,于12月29日被紧急叫停,原因何在?一是工业化、城镇化必要占用农地,为何要舍简求繁,而不直来直去,如此自找苦吃;二是城镇近郊土地进城的收益为何要硬刮一块给远郊拆迁居住的农民?三是把如此昂贵的复垦开始直接给予远郊农民,用于农地治理,提高耕地质量,增加土地产出,稳定而持久,不是更经济吗?难怪有人说,地票和增减挂钩纯是曲线占地,话虽不好听,真则真矣。
在此,不妨推荐长沙农民农地进城的简便作法。其基本作法是:城市发展征用农民集体的土地和拆迁征用土地上的农民原有住房,城市新区按统一规划,设置拆迁户集中安置小区,拆迁的农民利用统一配给的宅基地和征地拆迁的补偿资金,统一设计,分户兴建低层(一般为六层左右)住房,统一配置区内公共设施。农民所建房屋,自用以外的剩余部分,对外出租,为进城低收入农民工提供廉价住房。目前,虽无这种廉租房的准确数据,但从观察来看,在中国二、三线城市和县域小城镇,新城区那些成片的低层居住区,多为这种住房。
本人曾两次在长沙租住安置房。第一次租住安置房是2008年初,房东夫妻二人、儿媳和一个小孙子,共五人。土地被征用时,每人获得一定数量的宅地,另外按统一定价再购买一部分土地,构成一个单元的用地。他把这土地建成了一个单元的七层住房,一层作商业门面,二层两套自住,夫妻二人住一套,儿媳住一套,四至七层为小户型住房,有一室一厅,也有两室一厅,共有16小套,水电、厨卫、电视机、网线等设施齐全,建房资金为自有(含征地收益分配)和借贷。2008年一室一厅不足40平方,月租价为500元,加上地层商铺,全部房子年租收入不下10万元。当时一些大学城100多平米的住房月租价为1000元以上。显然,这样的家庭的生活应是没有多大问题的。同时,为城市工作的大学生和进城农民工提供了租住房。小区内共有20多栋,一般每一栋4个单元。小区内的道路、绿化等公共设施也搞的很好。据粗略统计,租户不下千户,一般是青年夫妇,治安等也管理有序。房产为小产权房。安置区内的青壮年或利用地层自营工商企业,或在本市及外地就业,安置的农民都比较满意。也有个别安置户因为建房费用不足等原因,私自出售少量住房,2007年每平米1800元上下,2008年后上涨到2000多元。在与安置户多次交谈中,他们都乐意接受这一办法。在笔者居住期间,没有出现征地上的矛盾。
第二次租住安置房是前不久。循着小区墙上的广告,电话联系上房东,三楼“一室带厨卫”的住房即刻成租。室内置有床、柜、桌、灶和水电网等设施,月租400元,起租时间为三个月,三个月的房租一次交清,水电另计,水费每吨三元,电费每千瓦时一元。第二天,电话联系的燃气具送上门来。区内的各种日常用品和菜蔬一应俱全。区内道路、绿化等基础设施建设已近尾声,店铺林立,旅馆星罗,次递迎客。安置的农民,在经营房产的同时,或经商,或技艺,各有所值。乔迁的农户,杀猪宰羊,大宴宾客,场景虽俗,意义非凡。
城市新区拆迁安置和廉租房结为一体,不仅让拆迁进城的农民有了世代享用的房地产,更深一层的意义还在于,为进城的农民工提供了廉价的“安乐窝”,开辟了一条拆迁进城农民带动更多农民进城安家的独特的中国城市化路径。有了这种廉租房,农民工进城就有了“廉租房”一级跳、“廉租房——商住房”两级跳和“工商企业员工集体宿舍——廉租房——商住房”三级跳等多种选择,即使长期租住廉租房,也能在城市繁衍生息。安置区内,自驾小车上下班的租住户,已举目可见。
城市新区拆迁安置房和廉租房结为一体,构成了城市廉租房的多样化主体一是近年来政府兴建的廉租房;二是工业集中区周边农民利用集体的宅基地兴建专供出租的房屋;三是长沙这种拆迁进城农民安置房和廉租房连为一体。尤以二、三种方式为主,大大减轻了政府用于廉租房建设的经济负担及其产生的弊端。
在世界工业化、城市化和农业现代化的进程中,马克思《资本论》和恩格斯《英国工人阶级的状况》所展示的图景,早已为中国政学两届人士耳熟能详。近年行走在世界各国的国内学者笔下的一些国家的贫民窟现象,强烈地警示着人们。但是,在中国工业化、城市化、农业现代化已有的************上,上述图景始终没有大面积发生,其中的重要奥妙之一,就是城市周边农民和拆迁进城安置的农民提供了大量的廉租房。随之,农村劳力进城和农民家庭进城不同步的状况也得到了较快的消减,为城市发展提供了劳动力和集中性消费的持续动力。
展望中国工业化、城市化和农业现代化的前景,尽管今后10年内,城乡的空间分工将基本定型,征地拆迁也将由大规模走向常态。但是拆迁进城农民安置房转化出来的廉租房,将长久存在,意义更加深远,我们要以满腔热情,积极面对。
农村土地制度完善办法
在农村土地问题上,往往忽视这样一个事实:耕地需要有农民来耕种,才能获得所需的农产品;只要是农民,在没有足够的非农收入的情况下,就一定要有土地来耕种。没有土地耕种的农民,那怕是抢,也会抢一块地来耕种;“农村有块地,地上有栋房,城镇有住房,城乡两便利”是多数农民的理想生存方式;“铁打的承包制,流动的作田人”是农民对农地集体所有、家庭承包经营的生动描述。
在城乡功能划定后的农村土地,继续坚持中央多次重申的政策原则,集体所有,家庭承包经营,长久不变。但“长久不变”的政策含义是什么,必须表述得明白无误,不能长期含糊其辞,任由解读,实际工作者无所适从,日久年深,乱象众生。所谓“长久不变”,应作如下七点明确:农村“土地集体”的集体所有权“长久不变”。家庭承包的经营方式“长久不变”。承包期在法律规定的承包期限内(耕地三十年,草地三十年至五十年,林地三十年至七十年)“长久不变”,其时间起点,耕地以《承包法》实施为起点,林地以中央林改文件发布为起点。转包、出租、互换、转让、股份合作等五种耕地流转方式“长久不变”,并对五种方式明确定义。土地集体成员权“长久不变”,并对成员权具体定义。住宅个人所有、受益和自由处置“长久不变”。集体公共用地(道路、水利占地、公共坟山等)集体管理和使用“长久不变”。
集体公用地。继续坚持集体所有和管理使用。
宅基地。在土地可能的情况下,可以补充划定住宅“四至”外一定面积的生活生产用地,作为住宅的附属物,长久不变,宅地流转时,一同流转,方便生产生活。住宅和占地使用权完全物权化,允许自由流动。本土地集体内外和城乡人口都可以受让和继承,转让价格由让出和受让双方随行就市,共同协商,契约成行。住宅占地流转收益,以新中国为时点,分为土地所有者所有和用地者个人所有两部分,按年限分享。所有者收益由土地集体决定使用,个人所有为个人所得。
土地集体成员权和承包权。新情况比较复杂,突出的矛盾是人口自然变化、户口“农转非”、继承人不属于本土地集体成员。应当明确为,继承人不分城乡户口,也不分职业和收入,都可以继承。农转非的人口,以1999年取消大专学生统一分配为时点,此后进城的户口,包括家庭新增人口,不分设区和不设区的城市,也不分就业处所和收入水平,都可以继续拥有土地集体的成员权和承包权。农村新增人口,自然拥有土地集体的成员权和承包权。女性结婚后随男性。至于土地集体成员是否承包土地,由其本人申请,土地集体成员的多数决定。1999年以后毕业的大中专学生,其户口全部转变为城镇户口,其在农村拥有的承包地或继承得来的承包权或承包地,继续延续。通过继承和延续承包得来的承包地而不耕种者,其政府农业直补款仍可获得,但必须“零地租”流转他人耕种。这实质上是一种农地“政府买租”。有人认为,已成为政府财政供养的人口,不应再享有土地集体成员权、土地承包权和继承权,这种思路没有考虑到改革发展的方向,比如财政供养人员打破“终身制”,因而要放眼改革前景,从长计议。
农村公共设施。公用道路、水利设施等,必须实行公共产品公共提供。这具有普适性。一些发达国家,不管农地是公有还是私有,都是公共产品公共提供。但出入住宅和田间道路及微小水利工程等,可划分责任,继续由农户建设、管理和使用。
城镇返乡人员,具有集体土地成员权而一时无承包地、土地集体又一时未调整承包时,由土地集体在流转的土地中帮助调剂耕种用地。
要依照修订后的村组法,给土地集体(村民小组)管理人员以一定的误工补贴。
循着上述方案,有必要把《土地管理法》、《农地承包法》和《物权法》、《继承法》有关土地的法规进行整合,在国家土地法的统辖下,分别制订城市土地管理、农村土地管理、国家公共建设用地管理等单项法规,并把拆迁列入其中,不必单独制订征地拆迁法规。城乡建设用地增减挂钩不再实行。村庄撤并应尊重农民意愿,不得强行。制订法规时,为因应改革就是变法的客观现实,可以先政策、后法规。
作者通讯地址:湖南省衡阳县委宣传部
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