中国农业发展的结构性困境
桂华[①]
非均衡的现代化战略导致中国工业化与农业现代化,城市建设与乡村发展之间的失衡。中国特色的城乡二元结构为中国快速发展提供稳定基础,这是中国道路的关键所在,而巨大的发展成本则被转嫁到农村,并最终产生了“三农问题”。中国农业发展是与整个中国发展模式高度相关的,由此而决定了中国农业发展的根本出路也是要超越农业本身的。
上世纪九十年代,各级地方政府积极尝试通过调整动种植结构来发展农业,结果是增加了农民负担,并造成了基层政府沉重的债务。自十七届三中全会以来,各地地方政府又在推动农业发展方面的热情高涨,或者是招商引资发展经济作物种植,或者通过土地流转实施大户集中经营。笔者认为若是不能认识中国农业发展的本质,单从技术层面来寻找农业发展的路径,最终又会重蹈覆辙,导致“劳民伤财”的恶果。
基于特定土地制度安排的农业经营方式,表面上看是一个农业经济问题,但是一旦加上中国有9亿农村人口这一前提,它就不单是农业问题了。中国农业发展困境,不仅仅是农业领域的自身的问题,而是与整个中国发展模式高度相关的问题,由此而决定了中国农业发展的根本出路也是要超越农业本身的。
在思考中国农业发展问题时,不仅要从数量上看到农业产量、产值,以及劳动力效率等农业内部关系的变化,还要探讨农业与工业、农民与现代化、农村与城市化等关系,要将我国农业放在整个国民经济体系中,将农村放在城乡二元结构中,来探讨农业问题以及“三农问题”。
至少有两个制约中国农业发展的结构性因素,一是中国农业在中国国民经济中的位置,二是中国在世界经济体系中的位置。中国农业发展的困境表面上看是庞大的农业人口与有限的土地资源之间矛盾,本质上则是由依附于土地上的农民在国民财富中分配的弱势地位以及中国在世界财富分配体系中弱势位置所导致的。因此,我认为导致中国农业内卷化的根本矛盾是在农业之外的,农业发展的困境是特定的国际分工体系以及特定中国现代化模式所造成的“结构性困境”。
如果不是局限于农业人口与土地资源关系本身,而是将农业人口、以及农业发展放到整个国家经济社会建设的历史过程中来观察,就会发现新中国六十年以来的发展,产生了三对矛盾的现象。一是中国工业体系逐步完成,并成为世界性制造大国,而农业却依然延续着小农生产方式,机械化程度、资本化程度很低;二是中国城市迅速发展,而农村建设却相对落后,整个农村呈现进一步衰败的趋势;三是中国已经成为世界第二大经济实体,而城乡收入进一步拉大,农民生活水平提高相对缓慢。农业与工业、农村与城市、农民与市民,三者的对立实质上是中国发展模式二元结构的表现。
这种二元结构表面上看是一种制度安排,本质上则是基于特定的资源条件与国际环境,中国发展现代化的一种路径选择。连同农业发展困境在内的“三农问题”都应该放在这样的大背景下来理解。
建国之后,中国现代化目标首先定位为优先发展工业,尤其是发展重工业。在人口多、底子薄、东西冷战格局以及苏联撤销援助的情况下,中国工业化的唯一出路就在于向农业提取剩余资源。在这种限制下,农业发展是服务于或者说服从与工业建设的。在制度安排上,农村建立了人民公社制制度,政社合一的人民公社体制既可以解决农业生产上组织安排的问题,也可以实现国家以最低的成本向农民提取资源,还可以通过公社提供基本的福利,解决农村自身发展的问题。通过人民公社制度设置,借助于行政而非市场的方式,来实现城乡之间的不平等的交换。从总体上看,农村的资源是流向城市的,农业的生产剩余是用于工业建设的。在得到有限的农机、化肥等反馈后,农村则既承担了养活农民的任务,也承担了加强农业基础设施建设,提高劳动力素质等任务。通过这样的制度安排,中国竟然在建国后的三十年时间中,奇迹般地建立了基本健全的工业体系,而且,农业本身也得到了发展,比如,农田水利体系的完善,农业产量的大幅度提升,农民身体、文化素质的大幅度提高等。
若将通过人民公社体制高度控制的农业领域看做一个整体的话,既然资本、技术密集型的重工业发展模式不能够吸收更多的劳动力,同时,国家又要尽可能地集中所有资源用于建设,那么,在农业领域就不可能按照劳动投入的边际产出来决定是否进一步投入农业劳动。因为,正如恰亚洛夫所描述的家庭农场是无法开除家庭成员一样,国家同样也无法开除农村剩余劳动力。这时,人民公社就类似于一个“家庭农场”,既然不能将农民从中开除,那么,不计成本地劳动投入就是合理的,而在消极的方面,就产生了人口压力,导致了农业人口与土地资源之间的矛盾。人民公社制度既要保证了最低成本的劳动力再生产,也要保证最大程度地向农业提取资源。在这样的目标限制下,农业发展只需要保证产出总量的增加与交付国家的总量的增加,农业中劳动产出效率就显得不重要了。
在改革开放时期,尽管国家逐步放松了对农业的行政控制,农业获得了自主发展的空间,但是受制于中国经济发展模式,以及农业在国民经济中的位置,农业并没有改变其弱势地位。1980年至今我国农业产值提高了约5倍,而同期农业劳动人数一直保持在3亿上下波动,也就是说在这27年间,我国农业劳动力产值也提高了约5倍。但是,就是在中国农业“发展”最快的时期,中国农村却爆发了严峻的“三农问题”。
改革开放以来,我国利用充足的劳动力资源实施了“出口加工”的外向型工业发展模式。从积极的方面看,这种发展模式扬长避短,避开资本、技术上的不足,利用劳动力优势,将中国变成了世界制造大国。而从消极的方面看,这种发展模式使得中国在世界经济体系中处于末端,承担了较高的资源和环境成本,而获得了较少的利润。这一正一反的两个方面,实际上反映了中国在世界经济体系中分配财富的问题。
中国经济模式所依赖的基础,就是中国的城乡二元结构。尽管国家不再通过行政手段来提取农业剩余,但是一直到新农村建设政策出台之前,农村并没有被纳入整个国家发展战略之中的。一方面,农业要尽量维持在较低的价格水平上(是与国内农业生产成本相比较而言的),来降低城市二、三产业工人的工资水平,以维持中国制造业的优势;另一方面,农村承担着由农民工组成的产业工人的再生产任务,并要为这部分人提供养老保障(被市场淘汰的农民是要回到农村养老的),使得制造业能够最低成本地获得数量充足的,年龄在20—45岁之间的劳动力。这种发展模式的核心就是,农村承担劳动力再生产的成本,城市第二、三产业以低成本地获得农村劳动力的生产能力。
90年代所出现的“三农问题”实质上则是,依附于土地上的农民在国民财富分配体系中不利处境的问题。在这一时期,通过户籍制度将农民与市民区别开来,在医疗、教育、养老方面,农民不能享受市民待遇,农民被排斥在城市化、现代化成果之外。这样一来,就出现了中国城市高速发展而农村发展缓慢的城乡二元结构。
城乡二元结构既是中国经济高速发展的原因,也是中国经济模式的后果。中国选择了低端出口加工的产业模式,就决定了中国只能在世界经济体系中分地较少的财富。而维持中国制造优势的城乡二元结构,又限制了农民享受经济进步的可能性。大量无法转移出去的农村人口对于农业发展所造成的压力,就是“中国奇迹”的代价。当前农业发展的根本困境在于,中国发展模式决定的中国在世界财富分配体系的不利地位,与农民在国民财富分配体系中的不利地位,这双重外部矛盾转嫁的结果。这就是我说的“结构性困境”,即限制当前中国农业发展的根本原因是中国经济发展模式。
借用温铁军的一句话说,中国的问题基本上是一个人口膨胀而资源短缺的农民国家追求工业化的发展问题。中国不可能重走西方通过海外殖民地来获得“资本原始积累”的道路,也不可能通过发动世界战争来化解发展所产生的内部矛盾。作为一个后发国家,中国只能在内部实现积累资源,也只能将发展中的矛盾消化在内部。如果拉长历史的视野来看,无论是人们公社时期依靠农业来支撑工业建设,还是改革开放以后的农民工现象,本质上都是将中国工业化、现代化发展的成本和矛盾转移到农业和农村领域所产生的。如此看来,90年代末的“三农问题”以及当前的农业发展困境,是新中国以来所选择的发展路径所积累的矛盾被转嫁到农民身上的后果,中国发展模式决定了农民和农业都是被牺牲的对象。
因此,要实现中国农业发展,改善农民的生活条件,本质上在于突破上述“结构性困境”,要改变农民在国民财富分配中的不利地位。单纯在技术层面上改革农业经营方式,或者进行产业结构调整是不能从整体上实现农业发展的。举个简单的例子,如果全国很多县都成功地学习了“寿光经验”,那么,就会出现所有的蔬菜就都会卖不出去的局面。局部的和技术性的改革,最终会产生“微观有效,宏观无效”的结果。在现代经济体系中,农业在任何国家都是弱势产业,欧美、日韩等国都是通过国家的高额补贴来维持农业发展。所以,在农业发展战略上要注意两个方面的问题。一方面,要节制资本,防止大资本进入农业领域,将农业中有限的财富留给务农人员,并通过逐步城市化来减少农业人口。另外一方面,要从根本上改变农民获取财富的方式,将农村纳入整个经济社会发展的战略中,让农民也分享经济社会进步的成果。以上两个方面是要建立在国民财富总量不断增加的基础上的,因此还要通过产业升级来改变中国在世界财富分配体系中的位置。
本文刊于《绿叶》2011年第2期