• 摘要:分税制改革是为了在市场经济的发展中,在保证地方自主性的同时确保国家的宏观调控能力。但分税制改革后,由于对地方各级政府间的纵向分税原则未作明确规定,对地方政府的行为事实上产生了很大的影响。围绕经济增长、国家建构、社会公正三者之间的互动关系,本文以M县为例分析市场化背景下县级政权面对经济发展、社会公正的双重压力,通过财政支出分配机制的协调来把握三者之间的有机平衡。

    关键词:县级财政  分税制  市场化  社会公正


        1994年我国开始根据事权与财权相统一的原则建立分税制改革,调整中央与地方的财政关系。分税制改革是在市场经济发展到一定阶段,整体经济水平有所增长,为有效平衡中央集权与地方分权的背景下进行的。但目前实施的分税制重点在于划分中央与地方之间的事权关系,对于各级地方政府之间的事权与财权的划分则没有进行相关规定 。正因此分税制改革对地方财政造成了相当大的影响,由此对于县乡一级政权运作的影响也是相当大的。县乡基层政权作为国家地方政权,在面对国家现代化转型,市场化持续推进,各种因素导致的矛盾日益突出的情况下,必须通过有效运作来保证经济增长下的社会公正。本文以湖北省M县为例,拟就当前分税制改革以后县乡基层政权的财权与事权变化进行分析,探讨市场化背景下县级政府财政行为与经济增长和社会公正之间的相互影响。

    一、    分析框架
        分税制改革是为调整宏观调控与地方自主性的关系。改革以后,地方财政税收大部分上缴中央,中央财力大为增强,成为保证其宏观调控能力与主动权的基础。但由于对地方各级政府之间并未进行明确的纵向性事权与财权划分,由此对地方政府行为、社会公正感都造成了较大的影响。
        第一,随着市场化进程的推进和经济的持续发展,地方政府财税收入增加的同时,其公共性投入的需求也在相应增加。但由于分税比例的相对固定性,地方财政增加的幅度往往滞后于公共性投入需求增长的幅度,因此地方政府所拥有的财政实力往往无法满足社会发展所需的公共性投入需求。这就对地方经济的持续发展造成了一定的阻碍。同时地方公共基础设施因为财政短缺而得不到兴建和维护,在一定程度上导致政府不作为,影响地方政府与民众的信任关系。
        第二,市场化进程要求政府或社会提供相应的配套设施。在长期的计划经济体制消解后,社会自主性力量发育不完善的情况下,必然由政府来承担为市场提供配套设施和实施监管的职责。根据分税制原则,中央从地方取得一定的财政资金以后,必须保证地方的财政实力得以维持,并赋予地方以充分的事权,以保持地方的充分活力。因此作为国家政权末端的乡镇一级政府不得不面对来自中央和上级政府的双重压力。中央从各级地方财政增量中划拨走一部分,导致乡镇财政收入减少。当县级财政短缺时,也会通过调整乡镇财政体制而集中部分财力。在这种双重压力下,乡镇一级地方政府很难保证其财政收支平衡 。
        第三,经济加快发展导致区域差距逐渐拉大,甚至在同一县域范围内也出现了不同地区经济状况的较大差异。如何保证县域经济的均衡发展,是对县级财政运行能力的一个重要考验。同时全国范围内的城乡差距拉大,一方面导致农村地区出现较为严重的社会不公正感,另一方面导致农村人口大量外流,县域经济发展出现劳动力短缺的状况。而农产品价格的持续低迷和工业制品价格的上涨,尤其是生活用品价格的上涨导致农民心理上产生一种相对剥夺感。这种不公正感和相对剥夺感如果不进行及时的疏导,就容易出现群体性事件和群体性冲突,导致社会发展不稳定,影响政府公信力和经济的快速发展。

                   民众:民主意识提高(市场化思维引导)、不公正感增强(收入差距拉大导致)      不信任感      影响经济发展
    经济增长
    政府:中央宏观能力增强,地方财政短缺(分税制结果)     无力增加地方公共投入和处理公共事务)       影响经济发展

    以市场化改革为背景,市场化改革促进了经济的快速发展。经济发展的成果,一部分转化为劳动者的直接收入,一部分作为财政收入上缴到中央与地方各级政府。第一部分主要满足全社会初次分配的需要,第二部分则主要用于再生产的投入。用于社会初次分配的部分,由于地区经济发展水平差异,劳动者收入不同,在不同部门和不同地区间的分配是不均衡的,而且随着经济发展的加快,差距会不断加大,导致社会不公正和相对剥夺感,进而又影响经济发展。用于再生产的部分主要指财政收入,税收是财政收入的主体。通过财税征收制度的设计可以调节社会再分配,在一定程度上缩小初次分配的不均衡。但由于中央财政与地方财政的侧重点不同,宏观调节与地方自主性之间的均衡点难以合理把握,导致地方财政积累过少,地方性公共投入过低,再生产资金投入不足,出现部分地方政府向上争取财政补贴、向下转移财政压力,甚至不作为的现象。同时财政能力不足,也严重制约地方政府赋予地方性公共事务的处理能力,加剧地方政府的尴尬境地。

    二、基于M县的案例分析(2001年——2010年)
        M县位于湖北省中部的江汉平原地区,该地盛产棉花、菜籽、花生,是典型的农业型县域。在2005年之前,该县仅有数家棉纱和油类加工企业,工业基础薄弱。从2005年开始,在国家产业转移政策的帮助下,引进了仁福制药、华泰铝轮毂公司、雪花啤酒等多家大中型企业生产基地。
    该县是中部内陆地区最大的侨乡,外出务工人员众多,对外界消息灵通。在汉正街周边甚至产生有以M县人聚居为主的街区。由于对外界接触较早,M县人很早就能感知经济发展所带来的城乡差距,M县城与周边乡镇的发展水平差距更是为该地区人深刻感知。在农业税取消之前,该地人就产生了较为严重的社会不公正感,但由于该地教育发达,很多家庭以在外务工收入为主,所以并未产生严重的社会对立情绪。至农业税取消以后,该地区社会不公正感也并未因此降低。
        我们将从该地区GDP增长情况与财政收入、财政支出与政府能力、辖区居民收入差距与社会公正感等三对相互联系的维度进行对比分析,从中探析市场化背景下县级政府财政行为与经济增长和社会公正之间的相互影响。
    (一)    县域GDP增长与财政收入
        GDP是反映经济增长的最显著标志。GDP的增长必将带来县域范围内投资与消费需求的增加,同时也直接导致地方政府财政收入的增加。改革开放30年以来,我国经济取得了长足的发展,在这一背景下M县的GDP也出现了一定程度的增长,但由于其农业主导型县域经济的特征,这一增长幅度明显滞后于湖北其他地区。尤其是在取消农业税以后,该县财政一度十分困难。这一状况在2005年该县大力招商引资之后有所改善。表一为M县2001年至2010年历年GDP统计情况(单位为亿元)

    年份    2001    2002    2003    2004    2005    2006    2007    2008    2009    2010
    GDP    39.47    41.45    46.46    49.53    51.72    49.81    53.46    57.50    63.37    71.78
    表一
    而同一时间段,M县的财政收入在中央与地方分税制收入划分的硬性标准划分下,除去中央划拨出去的部分,剩余地方财政收入实际增长缓慢。表二为同一时期内M县历年财政收入统计情况(单位为万元)

    年份    2001    2002    2003    2004    2005    2006    2007    2008    2009    2010
    财政收入    26198    27019    29716    31000    32700    31700    33640    37543    39847    46328
    表二
        纵观2001至2010的十年间,该县的GDP从39.47亿元增加到71.78亿元,共增长了81.86%,年均增长额度为8.2%。同一时期,该县财政收入从26198万元增加到46328元,增长幅度为76.84%,年均增幅7.7%,明显低于该地区年均GDP增长幅度。该县财政收入在地方GDP所占比例,则从6.64%下降到6.45%。通过这项对比分析,我们可以看出在分税制体制下,地方财政大量划拨中央,地方财政收入增幅明显低于该地GDP增长速度,导致地方财政积累不足。
        对比2006年取消农业税后至2008年的三年间,由于配套设施不健全,招商引资成效不大,该县财政收入主要依托中央财政转移支付资金。这一时期财政收入比重从6.36%上升到6.52%,而同一时期的GDP增幅为15.43%。可见在这三年间,中央财政转移支付从一定程度上保证了该地区财政收入的增长,但对于地区经济增长的促进作用不大。由此我们可以认为,中央对中部地区的转移支付力度尚不到位,而且单纯依靠中央财政转移支付,对地方经济发展的刺激作用并不是很明显。
    (二)    财政支出与政府能力
        县级政府的财政支出主要用于辖区内各个领域的公共事业支出及财政支付支出。这些支出的分配利用与政府对相关公共事业领域的重视程度相一致,同时也反映了广大人民群众在该项事业上的需求度。财政支出的分配情况直接关系到辖区内群众的切身利益,某种程度上财政支出的分配就是最大限度地为社会再生产创造条件,所以分配情况与社会需求的适应度,一方面可以影响该地区经济发展的速度,另一方面也直接影响到当地群众的社会公正感及政府与民众之间的信任度关系。财政支出的分配反映的是政府在处理宏观性社会事务上的能力。表三是M县2003年至2008年的财政预算支出及在各项公共性事务上的财政支出情况统计(单位为万元):

    年度    2003    2004    2005    2006    2007    2008
    预算支出    27148    28049    30575    30927    32433    33580
    文化支出    639    893    996    1207    1402    1540
    社会保障支出    1247    1412    1531    1658    2068    2207
    医疗卫生支出    2165    2563    2694    2494    3639    4599
    教育支出    6054    6136    6828    7266    7277    9418
    农业相关支出    4639    4927    5347    5670    6366    7341
    其他支出                       
    表三
        由表三的统计数据来看,就总体情况而言,M县用于各项公共性事业支出的绝对值都在不断的增加。尤其是教育与农业的绝对支出额,在六年间其绝对值分别增长3363万元和2702万元,六年间分别增长了55.65%和58.25%。可见,M县在制定财政支出分配政策时,是以该地区农业占主导地位和高度重视教育的现实情况为依据的。其中教育支出一项,在2003年占一般预算支出的22.3%,占GDP的1.3%;2008年占一般预算支出的28.05%,占GDP的1.64%。其中绝对增加值达到3364万元。从中我们可以看出,该县对教育的财政投入虽然增长缓慢,但是从总量上却在不断的提高,而且其比重明显大于其他各支出项。
        文化支出在总量上从2003年的639万元增加到2008年的1540万元,增幅达到141%,是各项公共事业支出中增幅最大,投入增长最快的一个领域。这一投入的增加是与新时期国家对农村文化建设的高度重视分不开的。新农村文化建设是新农村建设的一个重要组成部分。及时根据政策变化,适当增加文化支出,表明M县在对中央政策的贯彻与执行上是不遗余力的。同时这也反映了M县及时根据农村现实情况,通过增加农村文化投入来满足农民的文化活动需求,增加农民在文化需求上的社会公正感。
    社会保障支出一项,在2003年占一般预算支出的4.59%,占GDP的0.27%;2008年占一般预算支出的6.57%,占GDP的0.38%。其中绝对增加值达到960万元,年均增加值192万元,年均增幅达到15.4%。社会保障主要在社会发展中起一种稳定性的作用。地方政府对于社会保障的财政投入直接反映了该地方政府对社会保障工作的重视程度。从M县2003年至2008年六年的社会保障增加幅度来看,M县政府是比较重视社会保障工作的。但由于县级财政实力所限,社会保障的投入额有限。以目前的投入额计算,远远不能满足当地社会保障的需求。
        在医疗卫生支出方面,与2005年相比,2006年医疗卫生支出总量减少200万元,减少幅度达到8.02%;但是2007年却增加到3639万元,与上一年度相比增幅达到45.91%。作为一项关乎每个人生命健康的公共事业,医疗卫生支出一直备受大众的关注。由于医疗卫生支出直接与医疗卫生体制改革密切相关,所以更能触动社会大众的敏感神经。该县在2003年至2008年的六年时间,正是医疗卫生体制改革风气云涌的那个时期,由于对医疗卫生体制改革前景的不确定性和医疗卫生体制改革中的巨大阻力,在这六年时间里,M县在对该项事业的支出上无论是总量还是均增都有所起落。这恰恰反映了该县对于一项公共性事业的前瞻性认识不够,进行相关改革的决心和能力不足。
    (三)辖区居民收入差距与社会公正感
        随着地区经济整体实力的提升,地区GDP的增加首先反映在该地城乡居民的收入水平上,表现为城乡居民收入水平都有较大幅度的增加。这种增加既体现在居民人均纯收入绝对值上的增加,也体现在与以往收入水平相比较的相对值的增加上。我们将M县的县域经济分为县城收入和周边收入进行了统计。其中县城收入主要由县城城关镇和所辖县域范围内乡镇中心村的收入构成。辖区居民收入不平等集中表现在城乡居民的收入不平等,这种不平等既表现在绝对值上的不平等,也表现在收入相对增长率上的不平等。表四显示的是2001年至2010年的十年间M县居民人均纯收入的城乡对比情况(单位为元):

    年份    2001    2002    2003    2004    2005    2006    2007    2008    2009    2010
    周边农民人均纯收入    2404    2559    2664    2717    2797    2827    2983    3383    3703    4072
    县城居民人均纯收入    5081    5148    5450    5845    6081    6956    7300    7706    8236    8812
    表四
        通过表四的统计结果我们可以看出,M县在十年间的城乡收入差距变化明显。首先,周边农民人均纯收入从2404元增长到4072元,增加了1668元,总增长率为69.38%,年均增长率为6.87%。县城居民人均纯收入从5081元增长到8812元,增加了3731元,总增长率为73.43%,年均增长率为7.23%。通过以上分析,我们可以看出县城居民收入的总增长率与年均增长率均高于周边农民,而且随着经济总量的持续增长,城乡居民收入绝对值的差距将会持续加大。改革开放和市场经济的确立,在促进经济发展的同时,也在各个层面造成了经济差距的扩大化。经济发展带给居民的成就感将会在改革的过程中被农民的“相对剥夺感”所取代。这种相对剥夺感,必将给目前我们正在进行的经济与社会改革带来新的阻力。具有强烈社会不公正感的农民,必然会对政府产生一种相对疏离的心理,从而影响基层政权的合法性和社会稳定。而收入差距拉大的最大后果就是社会公正会伴随着自由市场的进一步深入而不断的被消解。这便要求作为社会公权力的政府通过财政来进行再分配调节,在财权与事权相统一的原则下,实现经济增长和社会公正的有机统一。

    三、总结与反思
        国家主导下的分税制改革,其制度设计的最初目的是在市场经济发展的大环境下,通过财权与事权相统一的原则,在保证地方自主性的同时最大限度的增强国家对于市场经济的宏观调控能力。但在实际的运作中,国家利益的表达必须通过其基层政权来最终实现和表达。分税制虽然保证了国家宏观调控能力的实现,由于对地方财政实力的限制,事实上大大限制了地方的事务处理权限。地方政府职能在有限的财政资金中去制定本地区财政支出预算。在进行财政支出的过程中,地方政府一方面受到财政资金的限制,另一方面又要保证国家政策的深入贯彻与实施,同时还要结合本地区实际情况,受到当地现实社会环境的影响。
        作为国家在地区利益的代表,县级政权处于关键性的过渡地带。它上承省级政权,下接乡镇基层。县级政策的行为直接影响到上下两级政府行为及其工作绩效。在基层政权的实际运作中,除了必须处理好与上下两级政府之间的纵向协调关系,更必须处理好与市场、民众之间的互动关系。

    参考文献:
    [1] 吴忠民:《公正新论》,《中国社会科学》,2000年第4期。
    [2] 周光辉 殷冬水:《政府:一个公正社会不可或缺的角色》,《吉林大学学报》2006年第4期。
    [3] 王敬尧:《地方财政与治理能力》,商务印书馆,2010年6月第1版。
    [4] 徐勇 高秉雄主编:《地方政府学》,高等教育出版社,2005年8月第1版。
    [5] 杨雪冬:《市场发育、社会生长和公共权力构建》,河南人民出版社,2002年06月第1版。
    [6] 赵全厚、贾康:《中国财税体制改革30年回顾与展望》,人民出版社,2008年11月第1版。
    [7] 沙安文、沈春丽:《地方政府与地方财政建设》,中信出版社,2005年6月第1版。
    [8] 胡东书:《经济发展中的中央与地方关系》,上海三联书店,2001年8月第1版。

    作者单位:华中师范大学政治学研究院09级政治社会学
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