• 三农问题的认真研究和积极对待作为财政工作的一项长久的重中之重的职责是由一系列重要的主客观条件决定的其中最主要的有以下几个方面
    这是三农的社会属性和经济政治地位在政策上的集中体现
    农业农村农民问题在我国几千年的社会发展史上是一贯受到广泛重视和认真对待的重大社会问题和政治经济问题在社会兴衰和政权存亡的发展史上,“三农始终是扮演一定的决定性作用的角色在我国新民主主义和社会主义革命与建设发展史上,“三农问题更是受到高度的重视发挥着更加突出的重要作用在党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下面简称决定》)关于这段历史和党与国家对三农问题的科学处理和三农发挥的重大作用作了扼要又十分科学深刻的论述指出农业农村农民问题关系党和国家事业发展全局在革命建设改革各个历史时期我们党坚持把马克思主义基本原理同我国具体实际相结合始终高度重视认真对待着力解决农业农村农民问题成功开辟了新民主主义革命胜利道路和社会主义发展道路1978 年党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来实行改革开放的历史性决定我们党全面地把握国内外发展大局尊重农民首创精神率先在农村发起改革并以磅礴之势推向全国领导人民谱写了改革发展的壮丽史诗在波澜壮阔的改革发展的进程中我们党坚持以马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论和三个代表重要思想为指导深入贯彻落实科学发展观解放思想实事求是与时俱进不断推进农村改革发展使我国农村发生了翻天覆地的重大变化废除人民公社确立以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制全面放开农产品市场取消农业税对农民实行直接补贴初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制粮食生产不断跃上新台阶农产品供应日益丰富农民收入大幅增加扶贫开发成效显著依靠自己力量解决了13 亿人口吃饭问题乡镇企业异军突起小城镇蓬勃发展农村市场兴旺繁荣农村劳动力大规模转移就业亿万农民工成为产业工人重要组成部分中国特色工业化城镇化农业现代化快速推进切实巩固了新时期工农联盟农村社会主义民主政治建设和精神文明建设不断加强社会事业加速发展显著提高了广大农民思想道德素质科学文化素质和健康素质农村党的建设不断加强有效夯实了党在农村的执政基础农村改革发展的伟大实践极大调动了亿万人民的积极性极大解放和发展了农村社会生产力极大改善了广大农民的物质文化生活更为重要的是农村改革发展的伟大实践为建立和完善我国社会主义初级阶段的基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越推进社会主义现代化做出了巨大贡献为战胜各种困难和风险保持社会大局稳定奠定了坚实基础为成功开辟中国社会主义道路形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验
    关于三农问题在国家社会生活中极高的重要性2006 12 31 日通过的中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见曾作出如下概括性结论:“农业丰则基础强农民富则国家盛农村稳则社会安。”据此作出的结论是:“要增强危机感坚持解决三农问题是全党工作重中之重的战略思想丝毫不能动摇。”
    这是党和国家从长期社会实践中提炼总结做出的重要决策
    三农问题在党和国家政策体系中所处的特殊地位可以从数量和质量两个方面进行观察和领会从数量方面看党和国家关于三农问题的决策长期以来在党和国家的重要决策体系中一直占据相当高的比重这里仅以党的十六次全国代表大会以来到十七大召开这一段时间为例党和国家在这一时期制定的关于三农问题的重要决策有44 相当于这一时期重要决策总数的20%左右从质量方面看在这一时期党和国家制定的有关三农的政策中被确定为重中之重工作的占总数的半数以上这是党和国家从不同的角度观察衡量作出的结论
    1. 从全面分析国际政治经济环境和我国改革发展稳定形势的角度观察分析作出的结论2003 1 8 日胡锦涛在农村工作会议上的讲话中提出:“在全面分析当前国际政治经济环境和我国改革发展稳定形势的基础上中央认为为了实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标必须统筹城乡经济社会发展更多地关注农村关心农民支持农业把解决好农业农村和农民问题作为全党工作的重中之重放在更加突出的位置努力开创农业和农村工作新局面”。
    2. 从对农业和农村的总体要求角度观察作出的结论2006 12 31 日通过的中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见提到在2007 年农业和农村工作的总体要求是:“以邓小平理论和三个代表重要思想为指导全面落实科学发展观坚持把解决好三农问题作为全党工作的重中之重。”
    3. 从统筹城乡发展扎实推进新农村建设的角度作出的结论2007 5 15日温家宝在长江三角洲地区经济社会发展座谈会上的讲话中提出:“解决三农问题始终是我们全部工作的重中之重越是经济发达地区越要重视做好三农工作。”
    4. 从统筹城乡发展推进工业化城镇化和现代化历史进程的角度作出的结论2009 2 31 日通过的中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(即一号文件中提出:“坚持把解决好三农问题作为全党工作的重中之重这是推进工业化城镇化和现代化的历史进程中必须长期坚持的一个重大方针。”
    5. 从进一步加强三农工作适应经济发展所要求的角度作出的结论2005 3 5 日温家宝在政府工作报告中的关于继续保持经济平稳较快发展部分提出:“进一步加强三农工作解决好农业农村农民问题仍然是全党工作的重中之重。”
    6. 从建设社会主义新农村目标任务的角度作出的结论2005 10 8 温家宝在中共中央十六届五中全会上作的关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明重点说明的第一个问题就是建设社会主义新农村”,其中提出:“‘十一五期间解决好三农问题仍然是全党工作的重中之重。”
    7. 从贯彻落实科学发展观促进城乡协调发展的角度作出的结论2005 1011日中国共产党第十六届五中全会上通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议全国贯彻落实科学发展观部分强调必须坚持六项原则”,其中提出必须坚持把解决好三农问题作为全党工作的重中之重实行工业反哺农业城市反哺农村促进城镇化健康发展。”
    8. 从巩固和加强农业的基础地位实现农民增收和农业增产的角度作出的结论2009 3 5 日温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作政府工作报告中提出巩固和加强农业基础地位实现农民增收和农业增产解决农业农村和农民问题是我们全部工作的重中之重。”并提出6 项保证实现这一任务的具体措施
    9. 从扩大内需的角度作出的结论
    2005 10 11 日胡锦涛在中共中央十六届五中全会第二次会议上所作努力实现十一五时期发展目标推动经济社会又快又好发展的讲话中指出:“要把广大居民消费需求作为扩大内需的重点把提高农民和城市中低收入群众的消费能力作为扩大内需的重中之重合理调整投资和消费关系逐步提高消费率形成消费和生产的良性循环。”11
    这是国际长期实践经验教训的广泛总结与科学借鉴
    三农是当代世界各国普遍重视的一个重要问题支农惠农是各国普遍奉行的重要财政政策根据本国的国情以各种有特色的政策促进农业发展和农民收入的提高与稳定是各国财政支农惠农政策的主要目标和任务这是发达国家和发展中国家长期实行的一项基本国策以发达国家为例欧盟各成员国都把发展农业和提高农民收入确定为一项重要政策目标对农村农业的发展和农民收入的提高起到了明显的保障作用如根据欧盟对其成员国的调查上世纪80 年代后期和90 年代中期农民家庭收入平均水平都相当于甚至略高于许多其它行业其中体现出的一个重要特点是这些国家的农民收入中1/3 左右是政府的支持投入这些国家支农惠农政策的主要共同特点之一是政策的多样性体系性和广泛性以美国为例美国农业的发展与国家的大力支持密不可分美国财政支农惠农政策主要体现在两种形式上一是对农业的广泛直接补贴二是对农业保险的大力支持英国财政支农惠农政策的主要特点是重视环境保护努力改善农村公共服务促进城乡均衡发展重视动态保护重视和扶植农民协会等合作组织的作用强化农业投资的监督管理等德国财政支农惠农政策体系的主要特点是由结构政策补贴政策社会保险政策税收优惠政策等构成
    上面提到的是具有典型性的发达国家支农惠农政策体现出的一些具有重要共性的范例与发达国家相比发展中国家支农惠农政策措施的一般性主要特点是偏重于促进农村基础设施建设与完善以印度为例政府根据本国的国情很重视农业基础设施的建设和完善政府以大量投资支持水坝建设改善池塘等蓄水设施和提水设施建立粮食缓冲储备改善仓库设施加强农业风险防治管理修建乡村电网公路在农村教育科研和建立农村社会保险体系等方面利用大量投资支持这些事业的发展政府的大力支持是印度农业多年来持续发展的一个重要条件同为亚洲农业大国的泰国政府对三农问题也十分重视政策重点是运用财政政策加强农业和农村的基础设施建设注重兴建大中型水利工程架设输电线路修建乡村公路解决山区交通运输和农田灌溉以及生活用电等问题着力促进农业生产条件的改善政府也十分重视农村文化教育和福利事业的发展投资加强农村学校医疗建设改善公共卫生服务等事业为了促进农业和农村经济的发展政府运用财政和其他相关政策积极推动农村市场体系的建立和完善这对农业生产和国民经济的发展发挥了重要的促进作用
    上面提到的是国际上一些条件不同的国家重视三农问题并在支农惠农政策实践中取得不同程度成就的典型在国际社会发展史上也有一些不重视三农或者执行错误的涉农政策造成程度不同的消极政治经济和社会后果的国家下面是几个具有不同典型性的范例
    一个是原苏联的教训苏联十月革命胜利后布尔什维克党夺取了政权列宁曾多次强调必须执行积极的支农惠农财政政策的重要性并严肃做出如果在这项政策上不能取得成就一切根本性的改革都会失败的结论列宁认为在当前社会条件下只有积极利用较发达的工业扶助落后农业的发展才能为社会主义建设建立起相应的社会基础但在列宁逝世后苏联政府未能贯彻列宁一再强调的政策反而长期执行剥夺农民的财政政策这不仅严重地伤害了农民的生产积极性影响了农业的发展也对国民经济和整个社会建设以及对人民群众生活水平的提高和对社会主义优越性的认同都造成严重伤害这是导致苏联解体的重要原因之一
    有的国家虽然重视三农问题但执行的是违背自然规律和国际通例的政策这也给三农的正常发展和国家社会造成了消极影响这方面日本二战后一个时期执行的支农政策有一定的典型性现在税收负担财政补贴价格政策等方面在税收负担方面比较突出的是在世界各国不断降低关税的趋势下日本却实行高关税保护政策这不仅加剧了日本同许多农产品出口国之间的磨擦也损害了国内消费者的利益在农业补贴方面主要是上世纪80 年代以来日本政府每年对农业的财政补贴都高达几万亿日元以上农民收入中有2/3 来自政府补贴在价格支持方面日本由财政负担的粮食统治成本随着产量的增长和粮价的提高粮食统治成本占国家预算和农业预算的比重不断大幅度提高实际上成为消费者的负担日本执行的农业政策从实践效果看使农业陷入政府保护的困境农业的比较优势和消费者的利益都受到损害12
    上面提到的这些不同的国际经验和教训从不同的侧面都表明了对三农问题的处理在国家政策体系中高度的重要性
    这是财政政策和财政工作社会实践使命的必然
    作为庶政之母的财政政策是任何新制度的诞生和党与国家任何方针政策的贯彻执行所依托的基本条件而作为一项最大政治工作的财政工作主要体现在同人民群众和党与国家方针政策的紧密相联上因此在党和国家关于三农问题的历次重要决策中都包含着对财政工作的相应规定和具体要求仅以党的十七届三中全会通过的关于推进农村政策发展若干重大问题的决定为例在全文6 大构成部分和30 多项具体决策中与财政工作直接相关的就有30 多处主要有加大国家对农业的支持和保护力度调整国民收入分配格局巩固和完善强农和惠农政策把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村推进城乡基本公共服务均等化实现城乡区域协调发展使广大农民平等参与现代化进程共享改革发展成果完善农业支持制度健全农业投入保障制度调整财政支出固定资产投资信贷投放结构保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入大幅度提高政府土地出让收益耕地占用税新增收入用于农业的比例大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入拓宽农村投入来源渠道整合投资项目加强投资监管提高资金使用效益健全农业补贴制度扩大范围提高标准完善办法健全农产品价格保护制度完善农产品市场调控体系稳步提高粮食最低收购价综合运用财税杠杆和货币政策工具定向实行税收减免和费用补贴全面提高财政保障农村公益事业水平逐步建立城乡统一的公共服务制度扩大县域发展自主权增加对县一般性转移支付促进财力与事权相匹配加大农业科技投入建立农业科技创新基金搞好水利基础设施建设加强大江大河大湖治理集中建成一批大中型水利骨干工程建立新型农村社会服务体系建立覆盖全程综合配套便捷高效的社会化服务体系扩大公共财政覆盖农村范围发展农村公共事业使广大农民学有所教劳有所得病有所医老有所养住有所居繁荣发展农村文化推进广播电视村村通文化信息资源共享尽快形成完备的农村公共文化服务体系大力办好农村教育事业发展农村教育促进教育公平提高农民科学文化素质促进农村医疗卫生事业发展健全农村社会保障体系加强农村基础设施和环境建设加强农村防灾减灾能力建设推进农村扶贫开发强化农村社会管理等等需要说明的是这里择抄的仅是决定中与财政工作直接相关的部分内容决定的全部内容对财政工作都具有十分重要的方向性和原则性指导意义为贯彻执行党和国家这项重中之重工作的一系列重要决策和任务财政工作多年来在支农惠农的实践中采取一系列具有创造性和针对性的具体措施积极保证党和国家重要方针政策的落实主要体现在财政支农惠农支出的逐年增长特别是进入本世纪以来随着党和国家连年支农惠农一号文件的公布特别是中共中央十七届三中全会重要决定的颁布财政支农惠农的投资更是大幅度增长在财政总支出中所占比重也随之大幅度提升以中央财政支出为例财政对三农的投入2003年首次超过2000 亿元达到2144 亿元相当本级财政总支出的28.8%嗣后连年快速增长2007 年已提高到4318 亿元2003 年增长了2174 亿元增幅为101.4%相当于本级财政总支出的37.7% 2008 年提高到5623 亿元比上年增加了1307 亿元增幅为30%相当于本级财政总支出的比重提高到42.5%2009 年提高到7253 亿元比上年增长1631 亿万增幅为29%相当于本级财政总支出的比重上升到47.5%13
    根据党和国家的政策要求财政支农惠农资金的主要部分用在发展完善农村社会事业完善农业生产条件促进扩大内需强化各项补贴力度完成普九化债等重要领域2009 年中央财政用于三农的支出为例用于发展和完善农村社会事业的资金2693 亿元相当于支农总支出的37.6% 用于改进农业生产条件的资金2642 亿元相当于支农总支出的36.9%用于扩大内需的资金2005 亿元相当于支农总支出的28.2%用于各类补贴的资金1030 亿元相当于支农总支出的17.3%14这些支出发挥的作用是十分显著的如农村各种社会事业的发展和完善体现在提前一年实现了农村义务教育经费保障机制的各项目标使全国1.5 亿义务教育阶段的学生全部享受免除学费和教科书费待遇中西部地区农村义务教育阶段的1120万家庭困难的寄宿生还获得生活费补助在农村义务教育普九化债实践中2009 10 月底已完成试点省份化债任务的98%在医疗卫生领域大力推进了新型农村合作医疗制度的发展开展了新型农村社会养老保险试点加大了农村低保投入力度在家电下乡直补粮食直补农资综合直补良种直补农机具购置直补支持农村发展沼气优粮工程标准粮用补贴等领域都取得了显著的成效,“三农问题的处理作为党和国家一项重中之重的任务还面临着许多问题和挑战此类问题表现在财政工作中突出的现象之一就是从全国的情况看不仅是中央),财政支农支出从上世纪80 年代以来在财政总支出中占的比重大多年份都降到10%以下1980 年从前两年的13.4%12.2%降为7.66%2000 年以来这个比重大多只保持在7%~8%左右15中共中央十七届三中全会通过的重要决定对此作出的概括是:“总之农业基础仍然薄弱最需要加强农村发展仍然滞后最需要扶持农民增收仍然困难最需要加快我们必须居安思危加倍努力不断巩固和发展农村好形势。”16这是党中央对当前的三农问题作政策研究财政研究2010 年第10 期出的科学深刻的综合分析也是对全党和各行各业指出的长期的努力方向和中心任务对财政工作更有特殊重要的指导意义特别需要关注的是对待三农工作的多年发展历程表明它的一个突出特点就是相关政策的不断新化不断完善不断强化在笔者写这篇短文时2010 131 党和国家在改革开放以来连续发布12 个一号文件的基础上又发布了新的题为中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见的一号文件提出了一系列新的政策措施和任务在今年3 5 日召开的全国十一届人大第三次会议上温家宝总理的政府工作报告中再次重申今年要加大统筹城乡发展力度强化农业农村发展基础要按照统筹城乡发展的要求坚持把解决好三农问题作为全部工作的重中之重要进一步强化强农惠农政策协调推进工业化城镇化和农业农村现代化巩固和发展农业农村的好形势。”
    这再次鲜明的表明了三农问题作为党和国家一项重中之重工作的特点也再次强调了认真关注和积极贯彻执行这些政策措施是财政工作一项丝毫不容忽视的重中之重的职责任务
     
    作者单位中央财经大学

    参见经济日报2008 10 12
    ②④⑤十六大以来重要文献选编中央文献出版社2005 2 月版下册835 836 1059
    ③⑩同上书上册112 832~834
    ⑥⑦⑧⑨11同上书中册530 777 10501064 1095
    12参见:《经济与外交2006 1213 ;《财经动态资料》,2006 9 2007 7 2008 9 :《财政研究2008 1 11
    13根据2007 年统计年鉴》、《2009 年统计年鉴》、《财经动态资料总第213 、《中国财经报2010 2 4 日等数据计算
    14经济日报2010 1 7 ,《中国财经报2009 12 26
    152007 中国统计年鉴》。
    16经济日报2008 10 20
  • 责任编辑:chenjing
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