对“三农” 问题的认真研究和积极对待, 作为财政工作的一项长久的重中之重的职责, 是由一系列重要的主客观条件决定的,其中最主要的有以下几个方面。
一、这是“三农”的社会属性和经济政治地位在政策上的集中体现
农业、农村、农民问题,在我国几千年的社会发展史上, 是一贯受到广泛重视和认真对待的重大社会问题和政治经济问题。在社会兴衰和政权存亡的发展史上,“三农”始终是扮演一定的决定性作用的角色。在我国新民主主义和社会主义革命与建设发展史上,“三农” 问题更是受到高度的重视,发挥着更加突出的重要作用。在党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下面简称《决定》)中,关于这段历史和党与国家对“三农”问题的科学处理和“三农”发挥的重大作用, 作了扼要又十分科学深刻的论述。指出:农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局,在革命、建设、改革各个历史时期, 我们党坚持把马克思主义基本原理同我国具体实际相结合, 始终高度重视、认真对待、着力解决农业、农村、农民问题, 成功开辟了新民主主义革命胜利道路和社会主义发展道路。1978 年党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来, 实行改革开放的历史性决定。我们党全面地把握国内外发展大局,尊重农民首创精神,率先在农村发起改革,并以磅礴之势推向全国,领导人民谱写了改革发展的壮丽史诗。在波澜壮阔的改革发展的进程中, 我们党坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,解放思想,实事求是,与时俱进,不断推进农村改革发展, 使我国农村发生了翻天覆地的重大变化。废除人民公社,确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,全面放开农产品市场、取消农业税、对农民实行直接补贴,初步形成了适合我国国情和社会生产力发展要求的农村经济体制;粮食生产不断跃上新台阶,农产品供应日益丰富,农民收入大幅增加,扶贫开发成效显著,依靠自己力量解决了13 亿人口吃饭问题;乡镇企业异军突起,小城镇蓬勃发展,农村市场兴旺繁荣,农村劳动力大规模转移就业, 亿万农民工成为产业工人重要组成部分, 中国特色工业化、城镇化、农业现代化快速推进,切实巩固了新时期工农联盟; 农村社会主义民主政治建设和精神文明建设不断加强, 社会事业加速发展,显著提高了广大农民思想道德素质、科学文化素质和健康素质; 农村党的建设不断加强, 有效夯实了党在农村的执政基础。农村改革发展的伟大实践,极大调动了亿万人民的积极性, 极大解放和发展了农村社会生产力, 极大改善了广大农民的物质文化生活。更为重要的是,农村改革发展的伟大实践, 为建立和完善我国社会主义初级阶段的基本经济制度和社会主义市场经济体制,进行了创造性探索,为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化做出了巨大贡献。为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础, 为成功开辟中国社会主义道路, 形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。①
关于“三农”问题在国家、社会生活中极高的重要性,在2006 年12 月31 日通过的《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中,曾作出如下概括性结论:“农业丰则基础强, 农民富则国家盛, 农村稳则社会安。”据此作出的结论是:“要增强危机感,坚持解决‘三农’问题是全党工作重中之重的战略思想丝毫不能动摇。”②
二、这是党和国家从长期社会实践中提炼总结做出的重要决策
“三农”问题在党和国家政策体系中所处的特殊地位, 可以从数量和质量两个方面进行观察和领会。从数量方面看,党和国家关于“三农”问题的决策,长期以来在党和国家的重要决策体系中, 一直占据相当高的比重。这里仅以党的十六次全国代表大会以来到十七大召开这一段时间为例,党和国家在这一时期制定的关于“三农”问题的重要决策有44 项,相当于这一时期重要决策总数的20%左右。从质量方面看,在这一时期党和国家制定的有关“三农”的政策中,被确定为“重中之重”工作的,占总数的半数以上。这是党和国家从不同的角度观察衡量作出的结论。
1. 从全面分析国际政治经济环境和我国改革发展稳定形势的角度观察分析作出的结论。2003 年1 月8 日胡锦涛在农村工作会议上的讲话中提出:“在全面分析当前国际政治经济环境和我国改革发展稳定形势的基础上,中央认为,为了实现十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标,必须统筹城乡经济社会发展, 更多地关注农村,关心农民,支持农业,把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重,放在更加突出的位置, 努力开创农业和农村工作新局面”。③
2. 从对农业和农村的总体要求角度观察作出的结论。在2006 年12 月31 日通过的《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提到在2007 年农业和农村工作的总体要求是:“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,全面落实科学发展观,坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。”④
3. 从统筹城乡发展,扎实推进新农村建设的角度作出的结论。2007 年5 月15日温家宝在长江三角洲地区经济社会发展座谈会上的讲话中提出:“解决‘三农’问题,始终是我们全部工作的重中之重,越是经济发达地区, 越要重视做好‘三农’工作。”⑤
4. 从统筹城乡发展,推进工业化、城镇化和现代化历史进程的角度作出的结论。2009 年2 月31 日通过的《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(即一号文件)中提出:“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重。这是推进工业化、城镇化和现代化的历史进程中必须长期坚持的一个重大方针。”⑥
5. 从进一步加强“三农”工作,适应经济发展所要求的角度作出的结论。2005 年3 月5 日温家宝在《政府工作报告》中的“关于继续保持经济平稳较快发展部分”提出:“进一步加强‘三农’工作,解决好农业、农村、农民问题,仍然是全党工作的重中之重。”⑦
6. 从建设社会主义新农村目标任务的角度作出的结论。2005 年10 月8 日,温家宝在中共中央十六届五中全会上作的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》中,重点说明的第一个问题就是“建设社会主义新农村”,其中提出:“‘十一五’期间,解决好‘三农’问题仍然是全党工作的重中之重。”⑧
7. 从贯彻落实科学发展观,促进城乡协调发展的角度作出的结论。2005 年10月11日中国共产党第十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》中,在“全国贯彻落实科学发展观”部分,强调“必须坚持六项原则”,其中提出“必须坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重,实行工业反哺农业,城市反哺农村,促进城镇化健康发展。”⑨
8. 从巩固和加强农业的基础地位,实现农民增收和农业增产的角度作出的结论。2009 年3 月5 日温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作《政府工作报告》中提出“巩固和加强农业基础地位,实现农民增收和农业增产。解决农业、农村和农民问题, 是我们全部工作的重中之重。”并提出6 项保证实现这一任务的具体措施。⑩
9. 从扩大内需的角度作出的结论。
2005 年10 月11 日胡锦涛在中共中央十六届五中全会第二次会议上所作《努力实现“十一五”时期发展目标,推动经济社会又快又好发展》的讲话中指出:“要把广大居民消费需求作为扩大内需的重点, 把提高农民和城市中低收入群众的消费能力作为扩大内需的重中之重, 合理调整投资和消费关系,逐步提高消费率,形成消费和生产的良性循环。”11
三、这是国际长期实践经验教训的广泛总结与科学借鉴
“三农”是当代世界各国普遍重视的一个重要问题, 支农惠农是各国普遍奉行的重要财政政策,根据本国的国情,以各种有特色的政策, 促进农业发展和农民收入的提高与稳定, 是各国财政支农惠农政策的主要目标和任务。这是发达国家和发展中国家长期实行的一项基本国策。以发达国家为例, 欧盟各成员国都把发展农业和提高农民收入确定为一项重要政策目标,对农村农业的发展和农民收入的提高, 起到了明显的保障作用。如根据欧盟对其成员国的调查, 上世纪80 年代后期和90 年代中期, 农民家庭收入平均水平都相当于甚至略高于许多其它行业。其中体现出的一个重要特点是这些国家的农民收入中,有1/3 左右是政府的支持投入。这些国家支农惠农政策的主要共同特点之一, 是政策的多样性、体系性和广泛性。以美国为例,美国农业的发展与国家的大力支持密不可分。美国财政支农惠农政策主要体现在两种形式上,一是对农业的广泛直接补贴;二是对农业保险的大力支持。英国财政支农惠农政策的主要特点是重视环境保护,努力改善农村公共服务,促进城乡均衡发展,重视动态保护, 重视和扶植农民协会等合作组织的作用, 强化农业投资的监督管理等。德国财政支农惠农政策体系的主要特点是:由结构政策、补贴政策、社会保险政策、税收优惠政策等构成。
上面提到的是具有典型性的发达国家支农惠农政策体现出的一些具有重要共性的范例。与发达国家相比,发展中国家支农惠农政策措施的一般性主要特点, 是偏重于促进农村基础设施建设与完善。以印度为例,政府根据本国的国情,很重视农业基础设施的建设和完善, 政府以大量投资支持水坝建设、改善池塘等蓄水设施和提水设施;建立粮食缓冲储备,改善仓库设施,加强农业风险防治管理;修建乡村电网、公路;在农村教育、科研和建立农村社会保险体系等方面, 利用大量投资支持这些事业的发展。政府的大力支持是印度农业多年来持续发展的一个重要条件。同为亚洲农业大国的泰国,政府对“三农”问题也十分重视。政策重点是运用财政政策,加强农业和农村的基础设施建设, 注重兴建大中型水利工程,架设输电线路,修建乡村公路,解决山区交通运输和农田灌溉以及生活用电等问题,着力促进农业生产条件的改善。政府也十分重视农村文化教育和福利事业的发展,投资加强农村学校、医疗建设、改善公共卫生服务等事业。为了促进农业和农村经济的发展, 政府运用财政和其他相关政策, 积极推动农村市场体系的建立和完善, 这对农业生产和国民经济的发展发挥了重要的促进作用。
上面提到的是国际上一些条件不同的国家重视“三农”问题,并在支农惠农政策实践中取得不同程度成就的典型。在国际社会发展史上,也有一些不重视“三农”或者执行错误的涉农政策, 造成程度不同的消极政治经济和社会后果的国家。下面是几个具有不同典型性的范例。
一个是原苏联的教训。苏联十月革命胜利后,布尔什维克党夺取了政权。列宁曾多次强调必须执行积极的支农惠农财政政策的重要性, 并严肃做出如果在这项政策上不能取得成就, 一切根本性的改革都会失败的结论。列宁认为在当前社会条件下,只有积极利用较发达的工业扶助落后农业的发展, 才能为社会主义建设建立起相应的社会基础。但在列宁逝世后,苏联政府未能贯彻列宁一再强调的政策, 反而长期执行剥夺农民的财政政策, 这不仅严重地伤害了农民的生产积极性, 影响了农业的发展,也对国民经济和整个社会建设,以及对人民群众生活水平的提高和对社会主义优越性的认同,都造成严重伤害。这是导致苏联解体的重要原因之一。
有的国家虽然重视“三农”问题,但执行的是违背自然规律和国际通例的政策,这也给“三农”的正常发展和国家社会造成了消极影响。这方面日本二战后一个时期执行的支农政策有一定的典型性现在税收负担、财政补贴、价格政策等方面。在税收负担方面,比较突出的是在世界各国不断降低关税的趋势下, 日本却实行高关税保护政策。这不仅加剧了日本同许多农产品出口国之间的磨擦, 也损害了国内消费者的利益。在农业补贴方面,主要是上世纪80 年代以来,日本政府每年对农业的财政补贴都高达几万亿日元以上, 农民收入中有2/3 来自政府补贴。在价格支持方面,日本由财政负担的粮食统治成本,随着产量的增长和粮价的提高, 粮食统治成本占国家预算和农业预算的比重不断大幅度提高,实际上成为消费者的负担。日本执行的农业政策,从实践效果看,使农业陷入政府保护的困境, 农业的比较优势和消费者的利益都受到损害。12
上面提到的这些不同的国际经验和教训,从不同的侧面都表明了对“三农”问题的处理,在国家政策体系中高度的重要性。
四、这是财政政策和财政工作社会实践使命的必然
作为庶政之母的财政政策, 是任何新制度的诞生和党与国家任何方针政策的贯彻执行所依托的基本条件。而作为一项最大政治工作的财政工作, 主要体现在同人民群众和党与国家方针政策的紧密相联上。因此,在党和国家关于“三农”问题的历次重要决策中, 都包含着对财政工作的相应规定和具体要求。仅以党的十七届三中全会通过的关于推进农村政策发展若干重大问题的《决定》为例,在全文6 大构成部分和30 多项具体决策中,与财政工作直接相关的就有30 多处。主要有:加大国家对农业的支持和保护力度; 调整国民收入分配格局,巩固和完善强农和惠农政策;把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村;推进城乡基本公共服务均等化,实现城乡、区域协调发展,使广大农民平等参与现代化进程,共享改革发展成果;完善农业支持制度,健全农业投入保障制度;调整财政支出、固定资产投资、信贷投放结构,保证各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度; 大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入;大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例; 大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入;拓宽农村投入来源渠道,整合投资项目,加强投资监管,提高资金使用效益;健全农业补贴制度,扩大范围,提高标准,完善办法;健全农产品价格保护制度, 完善农产品市场调控体系,稳步提高粮食最低收购价;综合运用财税杠杆和货币政策工具, 定向实行税收减免和费用补贴; 全面提高财政保障农村公益事业水平, 逐步建立城乡统一的公共服务制度;扩大县域发展自主权。增加对县一般性转移支付, 促进财力与事权相匹配;加大农业科技投入,建立农业科技创新基金;搞好水利基础设施建设,加强大江大河大湖治理, 集中建成一批大中型水利骨干工程;建立新型农村社会服务体系,建立覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系;扩大公共财政覆盖农村范围,发展农村公共事业,使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居;繁荣发展农村文化,推进广播电视村村通,文化信息资源共享, 尽快形成完备的农村公共文化服务体系; 大力办好农村教育事业,发展农村教育,促进教育公平,提高农民科学文化素质; 促进农村医疗卫生事业发展;健全农村社会保障体系,加强农村基础设施和环境建设; 加强农村防灾减灾能力建设;推进农村扶贫开发;强化农村社会管理等等。需要说明的是,这里择抄的仅是《决定》中与财政工作直接相关的部分内容,而《决定》的全部内容对财政工作都具有十分重要的方向性和原则性指导意义。为贯彻执行党和国家这项“重中之重”工作的一系列重要决策和任务, 财政工作多年来在支农惠农的实践中, 采取一系列具有创造性和针对性的具体措施, 积极保证党和国家重要方针政策的落实。主要体现在财政支农惠农支出的逐年增长, 特别是进入本世纪以来, 随着党和国家连年支农惠农“一号文件”的公布,特别是中共中央十七届三中全会重要《决定》的颁布,财政支农惠农的投资更是大幅度增长, 在财政总支出中所占比重也随之大幅度提升。以中央财政支出为例,财政对“三农”的投入,2003年首次超过2000 亿元, 达到2144 亿元,相当本级财政总支出的28.8%,嗣后连年快速增长, 到2007 年已提高到4318 亿元, 比2003 年增长了2174 亿元, 增幅为101.4%,相当于本级财政总支出的37.7%; 2008 年提高到5623 亿元, 比上年增加了1307 亿元,增幅为30%,相当于本级财政总支出的比重提高到42.5%;2009 年提高到7253 亿元,比上年增长1631 亿万,增幅为29%,相当于本级财政总支出的比重上升到47.5%。13
根据党和国家的政策要求, 财政支农惠农资金的主要部分用在发展完善农村社会事业, 完善农业生产条件, 促进扩大内需,强化各项补贴力度,完成“普九化债”等重要领域。以2009 年中央财政用于“三农”的支出为例, 用于发展和完善农村社会事业的资金2693 亿元,相当于支农总支出的37.6% ; 用于改进农业生产条件的资金2642 亿元, 相当于支农总支出的36.9%;用于扩大内需的资金2005 亿元,相当于支农总支出的28.2%; 用于各类补贴的资金1030 亿元,相当于支农总支出的17.3%。14这些支出发挥的作用是十分显著的, 如农村各种社会事业的发展和完善, 体现在提前一年实现了农村义务教育经费保障机制的各项目标, 使全国1.5 亿义务教育阶段的学生全部享受免除学费和教科书费待遇,中西部地区农村义务教育阶段的1120万家庭困难的寄宿生还获得生活费补助,在农村义务教育“普九化债” 实践中,到2009 年10 月底已完成试点省份化债任务的98%;在医疗卫生领域,大力推进了新型农村合作医疗制度的发展; 开展了新型农村社会养老保险试点, 加大了农村低保投入力度。在家电下乡直补、粮食直补、农资综合直补、良种直补、农机具购置直补,支持农村发展沼气、优粮工程、标准粮用补贴等领域, 都取得了显著的成效。但,“三农”问题的处理,作为党和国家一项重中之重的任务,还面临着许多问题和挑战。此类问题表现在财政工作中突出的现象之一,就是从全国的情况看(不仅是中央),财政支农支出从上世纪80 年代以来,在财政总支出中占的比重,大多年份都降到10%以下,如1980 年从前两年的13.4%和12.2%降为7.66%;2000 年以来这个比重大多只保持在7%~8%左右。15中共中央十七届三中全会通过的重要《决定》对此作出的概括是:“总之, 农业基础仍然薄弱, 最需要加强;农村发展仍然滞后,最需要扶持;农民增收仍然困难,最需要加快。我们必须居安思危,加倍努力,不断巩固和发展农村好形势。”16这是党中央对当前的“三农”问题作●政策研究《财政研究》2010 年第10 期出的科学深刻的综合分析,也是对全党和各行各业指出的长期的努力方向和中心任务。对财政工作更有特殊重要的指导意义。特别需要关注的是对待“三农”工作的多年发展历程表明, 它的一个突出特点,就是相关政策的不断新化, 不断完善,不断强化。在笔者写这篇短文时,2010 年1月31 日, 党和国家在改革开放以来连续发布12 个一号文件的基础上, 又发布了新的题为《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的一号文件,提出了一系列新的政策、措施和任务。在今年3 月5 日召开的全国十一届人大第三次会议上温家宝总理的政府工作报告中,再次重申“今年要加大统筹城乡发展力度,强化农业农村发展基础,要按照统筹城乡发展的要求,坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的重中之重,要进一步强化强农惠农政策,协调推进工业化、城镇化和农业农村现代化,巩固和发展农业农村的好形势。”
这再次鲜明的表明了“三农”问题作为党和国家一项重中之重工作的特点。也再次强调了认真关注和积极贯彻执行这些政策措施,是财政工作一项丝毫不容忽视的重中之重的职责任务。
作者单位:中央财经大学
①参见《经济日报》2008 年10 月12 日。
②④⑤《十六大以来重要文献选编》中央文献出版社2005 年2 月版, 下册,835 页,836 页,1059 页。
③⑩同上书,上册,112 页,832~834 页。
⑥⑦⑧⑨11同上书,中册,530 页,777 页,1050页,1064 页,1095 页。
12参见:《经济与外交》2006 年12、13 期;《财经动态资料》,2006 年9 期,2007 年7 期,2008 年9 期:《财政研究》2008 年1 期、11 期。
13根据《2007 年统计年鉴》、《2009 年统计年鉴》、《财经动态资料》总第213 期、《中国财经报》2010 年2 月4 日等数据计算。
14《经济日报》2010 年1 月7 日,《中国财经报》2009 年12 月26 日。
152007 年《中国统计年鉴》。
16《经济日报》2008 年10 月20 日。