刚结束的中央农村工作会议提出要“大兴水利强基础”,水利建设也将进入明年一号文件。另据报道,国家有计划在今冬明春投入超过1700亿元大兴水利,2011全年投资或超过4000亿……以弥补过去数十年的农田水利欠账。这可谓将农田水利放在了空前重要的位置。
笔者认为,农田水利面临的问题实质上是基层的治理问题,在建好水利硬件设施的同时,更要加强基层组织建设,才是化解治理性干旱的长远之计。
我国多个地区近年大旱,其实是治理性干旱,其实质是乡村基层组织的治理困境。二十多年来,尤其是税费改革以来,由于乡村基层组织治理资源丧失,治理职能向经济增长指标过度倾斜,造成治理责任严重错位、缺位。
而且,长期以来的乡村治理内卷化造成乡村利益共同体不断强化,基层组织缺乏对不关切自身利益事务的积极性。这使基层农村水利困难主要表现为“三无难题”,即无钱修水利、无能力用水利、无意愿管水利。
首先,基层组织无钱修水利。分田到户后,国家对农田水利投资严重不足,乡村集体经济不断式微,在以市场化为导向的改革中,乡村中小水利设施长久失修,堵淤塞积日益严重。
1988年“莱芜经验”向全国的推广,标志着国家对农田水利的政策发生重大变化。之后,1988年水利部发布《关于依靠群众合作兴修农村水利的意见》,1996年国务院发布《关于进一步加强农田水利基本建设的通知》,其基本方向都是“谁投资、谁建设、谁管理、谁受益”,以水费养水利,而国家财政对农田水利的投资和人力投入大为减少。
2003年开始的税费改革取消了“两工”和共同生产费,由于基层组织收不起水费,这实质是基本对农田水利实施“断奶”。不得已,以市场化为导向的乡镇政府改革席卷全国。
结果是,各地中小水利设施 “被承包”、“被买卖”,能盈利的水利设施则被部分人占有,不能盈利的给了村组,后又被分包给个人,或是逐渐被荒废了。
全国中小水利设施现状基本上是,渠系损坏严重、设备老化、堰塘淤塞严重。这样,以农户和农业来承担水利和粮食这样具有极强公共品特性的物品,几乎是天然面临供给不足的问题。
其次,基层政府也无能力用水利。税费改革之后,基层组织由于普遍面临治理资源缺失、手段缺乏的困境,治理能力几乎完全丧失,造成不能有效治理乡村社会中的钉子户或搭便车行为。其后果是:由于乡村组织无法提供基本的生产公共品,农户只有自己挖堰打井建小水利求生。进而,又导致大、中、小水利之间在缺乏组织协调的情况下陷入恶性循环:农户家家打井,每块地打一个井,而大、中水利设施无水费可收,陷入经营困境……一旦遇到大旱天气,便是大量田地绝收,农户纷纷到乡镇、县市政府上访……要求政府提供“政治水”。以上两点是两湖、安徽、江西、豫南等江淮农区的真实写照。
最后,基层组织还缺乏治理农田水利的主动性与积极性。长期以来,我们对基层组织和官员的考核过多地关注于经济增长,而忽视了为农民和农业生产提供公共品服务,忽视了乡村治理面临的各种问题。这是造成基层组织没有主动性和积极性的根本原因。
更严重的是,基层组织形成了上下级之间的利益共同体,而中央、省等上级政府又因信息不对称无法对基层组织和负责人真正问责。因此,基层官员自然没有动力管水利了。
总之,应该明确农田水利面临的问题不仅仅是硬件设施问题,更重要的是软件的机制与组织建设问题。如果没有有效的运作机制和运行载体,硬件修缮得再好,也只能是死水利,用农民的话说,是“看材”,并不能扭转大、中、小水利之间的恶性循环趋势,化解当前的治理性干旱。
国家万亿投资要收实效,就必须将硬件设施完善及软件组织和机制建设有机结合起来。其核心在于恢复和强化乡村组织,并动员农村将过剩劳动力投入到水利兴建的大潮中,而避免大兴机械替代劳动力投入。
第一,就水利管理的机制来讲,应以乡村组织主导取代市场主导。市场并不能解决乡村水利的供给难题,因为,无法化解与分散小农打交道的巨额交易成本。市场是交换行为专业化的结果,市场体制本身是一套制度费用,其追求资本平均收益,而这与农业的长周期、高风险和低利润特质是天然的不相符。而加强乡村组织的治理能力,则可以低成本、高效率地解决水利公共品供给中的搭便车问题。
第二,对基层组织和官员进行水利问责。将水利组织、机制、设施等指标纳入到基层组织的考核体系中。
在更广阔的视野下,应跳出就水利论水利的循环技术悖论,而应该从乡村社会看农田水利,应该将乡村组织的重建提升到国家战略的高度。乡村社会从来都是综合治理的共同体,也只有综合治理,而非依靠部门“条条”治理,才是最有效的。当前的乡村社会面临的是治理危机,水利不过是上访问题之后又一个突显的课题,只有重建乡村组织和乡村社会,才能避免农村在失序中走向崩溃。
重建乡村组织除了要扭转以GDP为核心的政治考核体制,建立以乡村公共服务和社会发展为核心的新体系外,还要重建乡村社会的群众参与机制,以化解由于信息不对称造成的上级监管困境,推进建立乡村善治的制度基础。
(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心博士、研究员)